社會管理創新中公證的價值與作用

陳協心 (福州市公證處副主任 福建福州 350005) ■文

社會管理創新中公證的價值與作用

The Value and Role of Public Notary in Social Management Innovation

陳協心 (福州市公證處副主任 福建福州 350005) ■文

經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化，這是我國改革發展關鍵時期的一些基本特征。當前，我國社會管理領域存在的一些突出問題，正是我國經濟社會發展水平和階段性特征的集中反映。時代發展給我國社會管理帶來了一系列新課題，迫切需要我們在構建社會主義和諧社會的歷史進程中，把加強和改進社會管理置于更加突出的位置。胡錦濤總書記在中央政治局會議上指出：加強和創新社會管理，事關鞏固黨的執政地位，事關國家長治久安，事關人民安居樂業。公證作為一項以預防為理念設計，具有社會公共管理功能的法律制度，因其介入社會主體活動的形式、階段、柔韌性和可接受性等方面都較其他法律制度更具有優勢，理應在社會管理創新中盡顯其價值，發揮應有的作用。

一、社會管理的內涵分析

(一)社會管理的概念和特點

社會管理是政府職能的重要組成部分，但是，廣義上的社會管理是政府和社會組織運用多種資源和手段，對社會生活、社會事務、社會機構進行規范、協調、服務的過程，其目的是為了滿足社會成員生存和發展的基本需求，解決社會問題，提高社會生活質量①何增科：《專家稱管理體制改革滯后致社會矛盾多發》，《法制日報》2010年7月2日。。其特點：(1)社會管理不僅僅是控制、協調，還有大量的公共服務，在服務中管理、在管理中服務，管理寓于服務之中。社會管理與公共服務不再是并列關系，社會管理中包含著公共服務。(2)社會管理是一種綜合的管理、多元的管理，是包括政府組織和非政府組織在內的各種主體互相配合合作的結果。(3)社會管理的核心內容是管理和規范各種社會事務。國家通過制定一系列社會政策和法律法規，對社會組織和社會事務進行規范和引導，調整各類社會利益關系，化解社會矛盾。隨著我國社會主義市場經濟體制的確立和完善，政府管理模式由過去的“全能政府”、“大政府”向“有限政府”和“小政府”轉變，政府職能被定位在宏觀調控上，管理社會公共事務的部分職能由社會組織承擔。公證也在政府職能社會化改革下，在社會公共事務管理方面發揮著越來越大的作用。

(二)社會管理創新強調服務在先，依法管理

政府干預狀況的變化是社會公共權力分配結構的重新組合。正如江平教授所言：“改革開放一個很重要的任務就是把本應屬于社會自治的功能、社會的權力，從國家權力中解放出來”②江平：《社會權力與和諧社會》，《中國社會科學院研究生院學報》，2005年第4期。。但是在這個過程中，也發生了一些負面的問題，主要是因為政府在職能轉變過程中，從某些管理領域退出的同時，多元主體力量并沒有作出相應的跟進和彌補行動，致使社會管理出現暫時的漏洞和無序空間，產生了許多管理的真空和盲點。因此，需要更新社會管理理念。要堅持以人為本，服務在先，依法管理，從事后被動處置應對向事前防范轉變，從簡單的行政手段向依法冶理轉變;“社會管理說到底是在法律框架下對社會的調節管控，依法治國是社會管理的基本原則”③石英：《社會管理是推動社會建設的基本手段》，《中國社會科學報》，2011年第5期。。唯有在法律規范和制度支撐下，才能使社會管理形成一個完整的系統，各要素之間相互聯系，相互影響，共同作用于社會公共事務的管理。而“在整個預防和解決民事糾紛的系統工程中，公證、調解、仲裁、訴訟和執行這五個環節，從系統內來講，形成一個體系、一個鏈條，其中公證是站在最前面、最前線的，是第一道防線”④葉自強：《現代公證制度應用研究》，中國民主法制出版社1996年版。。公證制度所蘊含的預防性理念，決定了公證組織在社會管理創新中地位更突出、職能更優勢。

二、公證權在社會管理創新中的定位與功能

《公證法》第1條明確指出公證制度價值在于預防糾紛，保障自然人、法人或者其他組織的合法權益。對社會生活進行管理，實現社會的穩定秩序是公證制度的價值所在。從本質上說，公證就是國家通過非訴訟程序對民事秩序的調節與預防的法律機制。這種法律機制在社會管理中表象為社會公共管理功能，公證行為在社會管理中表征為公證權。

(一)公證權定位的分析

公證是相對私證而言的，公證之“公”字，其應然涵義是豐富的。它首先表明公證是一種公力救濟制度，這不僅體現公共權威性，而且體現效力公信性;其次表明了公權是公證權的基本屬性，但僅此不足以準確定位公證權的性質。從歷史角度看，公證制度最早依附于司法而存在，我國公證制度恢復后，確定了公證處的行政機關性質，隨著政府職能社會化改革，公證制度在現代社會的功能越來越突出，公證權行政化引發的弊端越發明顯。《公證法》出臺后，公證機構從行政機關演變為法定的證明機構，這表明公證權從國家進化到社會。現代的公證權應是一種獨立的“證明權”⑤湯維建：《芻議獨立的國家證明權》，《法學家》2006年第2期。。《公證法》第2條規定：公證是公證機構根據自然人、法人或者其他組織的申請，依照法定程序對民事法律行為、有法律意義的事實和文書的真實性、合法性予以證明的活動。“證明活動”表明公證權的內容是證明，來源于法律授予，屬于公權力。這種獨立的“證明權”，究竟屬于哪種類型的公權力?如果站在政府職能社會化立場去考慮，就不難理解公證權的公權性質。公共權力是一種特殊的權力形式，同時也是一個權力體系，其概念囊括了社會自治性的權力、政治權力、以組織形式出現的機構和制度的權力，或以國家、政府組織的代表面目出現的國家權力⑥陳麗珍：《公共權力及其約束：另一種視角》，《江蘇社會科學》2001年第2期。。也就是除了國家公共權力之外，還存在其他類型的公共權力，比如社會公共權力。權力的實現有兩種方式：一是懲罰，它以強制力為后盾;二是權力主體提供的不可替代的服務，并通過其提供的服務而實現其權力。前者對應的是國家公共權力，而后者對應的正是社會公共權力⑦王德新：《論公證權的性質》，《河南省政法管理干部學院學報》2009年第3期。。筆者認為，公證權具有社會公共權力的基本屬性。首先，公證機構提供的法律服務在社會上是不可替代的，具有公共性;其次，公證活動的結果被法律認可，公證文書可以產生強制性的法律后果，屬于“公共權力”范疇;再者，公證權主要依靠公證機構證明活動的公信力，并實行自愿原則，充分體現了社會性。因此，將公證權定位為社會公共權力與公證機構是“公益性、獨立性、承擔民事責任的證明機構”的立法精神相吻合，也體現公證制度在社會管理體系中獨特的運行模式。

(二)公證性質充分體現社會公共管理的功能

公證的出現是伴隨著國家對民商事活動進行法治管理的需要出現的。但公證行為對社會的管理與行政權的社會管理是有區別的：行政管理的特點是權力的非獨立性、服從性、等級性和隸屬性⑧張衛平：《論我國法院體制的非行政化——法院體制改革的一種基本思路》，《法商研究》2000年第3期。;而公證的社會管理是僅以法律為行使權力的唯一標準，獨立行使，任何組織或個人不得干預公證人行使公證權。由此決定了公證制度的性質有以下幾方面：

1、非政府性。公證組織可以是事業體制或其他形式，公證人不屬國家公務員系列，從事的職業屬于法律服務，即對公共領域的專門事務進行管理或服務。公證的事項大部分屬于公民的民事權利，不宜由行政機關強制和處理。這一性質體現了公證組織相對于政府的獨立性。

2、享有公共權。公證的證明力來源于法律授予。傳統行政法學中，法律規定非國家行政機關的組織的公共權力叫做“法律授權”⑨段偉：《對中國公證體制基本性質以及相關問題的再思考》，《中國司法》2004年第1期。。公證權是國家的法定證明權力，對它的行使是公證人的法律義務和職責。公證機構要依法設立，其社會服務職能更接近于法定義務，因而是具有公共權力的法律機構。

3、公益非營利性。公證是穩定社會經濟、民事流轉秩序的一種法定的證明制度。公證行為是為社會提供公共產品和服務，以完成專門的證明職能為目的，且為公益性。公證的公益性決定了公證的非營利性。《公證法》第6條明確規定了公證機構的非營利性。

4、中立性。公證在證明活動中始終站在中立的立場上，以保障國家法律正確實施為前提，以尊重當事人的自主意志為原則，決不偏向任何一方的利益，以此實現主體對公正公平、預防糾紛、公力救濟之渴望。公證機構的中立性在當代社會通過證明活動對社會公共事務管理和服務日益呈現出獨特的重要性。

可見，公證制度在社會管理創新中具有獨特的預防和管理功能，也為彰顯其在社會管理創新中的職能作用構建了很好平臺。

三、公證職能在社會管理創新中發揮不可替代的作用

當前社會管理創新最重要又最緊迫的任務就是社會矛盾化解。不容置疑，公證在化解社會矛盾中發揮的作用是不可替代的。公證在社會管理創新中具有鮮明的服務、溝通、證明、監督職能特性。

1、服務職能。社會管理創新一項任務是政府職能社會化，就是重新厘定政府與市場的關系。市場經濟要求權利本位，鼓勵競爭。各市場主體為實現各自利益的最大化，盡量節約成本、減少交易風險，他們本能地希望能夠借助一種媒介——一種既能夠發揮事前救濟的預防性功能，又讓主體各方均感信賴和安全的公共力量的介入。滿足這種要求的公共力量不應是政府，因為國家不宜以行政管理的方式，直接介入微觀的社會經濟領域，否則，會產生許多弊端;而應是既能夠行使公共職能，又能滿足市場經濟對法制和信用雙重要求的的公用機制⑩詹愛萍：《公證制度之應然價值及其人性內涵分析》，載《司法改革論評—公證制度專輯》，廈門大學出版社2007年版。。公證服務職能恰恰與市場經濟對調控方式的特殊要求不謀而合。比如合同公證，公證員不僅審查當事人的資格和能力的真實、合法，而且審查合同的所有條款，結合誠實信用原則對合同存在的遺漏進行必要的補充、提示。公證員還可將實踐中接觸的大量社會經濟信息，從法律專業的角度進行審查、核實、辨別真偽，并服務于民商事主體，使民商事主體懂得其權利義務并防止行為失當。公證的這一法律機制、調控功效是其他社會公共組織無法比擬的。

2、溝通職能。從公證的基本原則上看，公證必須遵循真實、合法、公平原則，這正是公平正義的內在要求，也是社會對公證期望所在。公證員在當事人之間是處于第三方的法律地位，這使公證機構在法律服務中能夠從法律角度全面充分地考慮主體雙方的意思表示以及合法性，不會遷就任何組織和個人的利益要求，始終以第三方的身份公正無私開展公證活動，并對結論的客觀公正性負責;公證機構還可以幫助、指導當事人依法設立、變更、終止法律行為，平衡當事人的權利和義務。于是，人們為了交往安全就有了尋求公證法律服務的內在要求。公證機構借助本身所具有公信力，可以為當事人之間增進了解、提升誠信、消除隔閡。如征地矛盾，其矛盾形成既有農民的原因也有政府的責任，公證介入土地征收辦理相關拆遷補償協議、證據保全、清點財產等公證事項，不僅要配合政府解決征地受阻問題，更要為農民維護其合法權益。在群體性公證事項中，公證員處在中立的地位，對事態的認識、評價以及處置客觀、專業，可以幫助相關主體整合、梳理并恰當調整利益訴求，用理性、合法的方式尋求解決;可以平衡雙方的利益，也能夠得到雙方的尊重。公證溝通職能是以當事人自愿申請為前提，在平和氛圍下，以柔性勸導為手段。溝通職能使公證成為化解社會矛盾的重要媒介。

3、證明職能。公證作為社會信用的重要載體和法律保障機制，既是判斷民商事行為是否真實合法的重要途徑，也是司法機關裁判糾紛的重要根據。公證的信譽就是公證法律文書在社會上的公信力。人們通常把公證文書看成是誠信的法律形式。當今社會，當事人之所以愿意對其民事法律行為、有法律意義的文書和事實借助公證這一信用平臺進行過濾，其目的就是保障其合法權益。所以，防范和制止欺詐、虛假行為和事實的發生是公證的基本功能，也是公證最重要職能。實踐表明公證活動的過程可以起到對過錯或違法當事人警示作用，促使其主動改正，或者通過法律手段予以追究;對潛在的不規范或背離法律要求的當事人，可以提醒或促使他們依照法律加以調整或修改;對于守法者，可以起到消除隱患，增強法律約束力，提高當事人依法履行法律義務的自覺性;對于不熟悉法律的當事人，可以起到學習宣傳或啟示的作用。于是，人們意識到追求信任，要找公證，把公證作為各類重要民商事活動溝通的紐帶、交易的平臺、安全的港灣。

4、監督職能。公證的特性之一在于客觀、真實地反映和記錄事實發展樣態和現狀，不可加入任何人為的主觀臆想，不遷就任何組織、企業、個人的利益要求。換言之，就是履行公證監督職能。監督也是一種服務，這一法律服務關系體現公證權在“國家——社會”二元的社會結構中社會公共權力。公證的監督職能實際上貫通于所有的公證活動中，每個公證事項，都經過審查、核實、規范、引導等方式對其進行梳理。擔當這種梳理職責的是：具備良好法律專業素質和職業道德水平的公證員，能夠正確實施法律，解決民商事主體在社會經濟交往中遇到的法律問題，消除隱患，制止不誠信、不合法的行為。比如招投標現場公證，在政府、招標人、投標人三者之間，公證員處于中立地位，監督政府有否遵循公平、公正、公開的原則并依照法律按照程序開展活動;監督企業有否弄虛作假行為，審查企業資格和資信;監督現場活動是否執行程序，是否真實，結論是否客觀。實踐證明公證監督在很多領域對增強彼此信任度，阻止暗箱操作及違規行為發揮了不可代替的作用。

法者，國之重器;公信，民心所系。在社會管理創新中，要彰顯公證預防糾紛的核心價值，就要充分發揮公證的獨特優勢和職能作用，維護公證的社會公信力。只有積極參與社會創新管理，提升社會管理水平，才會有公證的廣闊空間。

(責任編輯 趙海鷗)