科學(xué)發(fā)展與我國(guó)《預(yù)算法》修訂應(yīng)予特別關(guān)注的五大問(wèn)題＊

朱大旗

（中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872）

我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算體制和預(yù)算法制的基本框架是以《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱《預(yù)算法》）為基本依據(jù)而建構(gòu)的，故預(yù)算領(lǐng)域的諸多問(wèn)題多可圍繞這一基本法律尋找制度根源。事實(shí)上，自我國(guó)十屆全國(guó)人大常委會(huì)于2003年將《預(yù)算法》的修訂列入“十五”立法規(guī)劃第一類1以來(lái)，關(guān)于預(yù)算體制所存問(wèn)題及《預(yù)算法》應(yīng)如何修訂的理論研討和制度探索就一直在廣泛地進(jìn)行。如：全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)曾從立法者的角度提出了“預(yù)算法總則中應(yīng)否大量增加預(yù)算原則的規(guī)定”、“預(yù)算編制、執(zhí)行的制衡機(jī)制”、“預(yù)算調(diào)整”、“關(guān)于預(yù)算法律責(zé)任”等18個(gè)方面的問(wèn)題；財(cái)政部則從預(yù)算管理者的角度提出了“預(yù)算管理法律依據(jù)不明”、“預(yù)算管理職權(quán)劃分不清”等7大類28個(gè)方面的問(wèn)題；國(guó)際貨幣基金組織在其提交的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法課題研究報(bào)告》中一方面推薦了發(fā)達(dá)國(guó)家普遍遵循的預(yù)算法10大原則，另一方面又針對(duì)我國(guó)預(yù)算法的現(xiàn)狀提出了“必須考慮的”15大問(wèn)題、“應(yīng)該考慮的”9大問(wèn)題、“需要進(jìn)一步考慮”的5大問(wèn)題；現(xiàn)《預(yù)算法》修訂領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)高強(qiáng)主任認(rèn)為，“此次修訂預(yù)算法重點(diǎn)應(yīng)解決預(yù)算管理的統(tǒng)一完整性、預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)格規(guī)范性以及預(yù)算監(jiān)督的嚴(yán)肅有效性三大問(wèn)題”，“這是修改預(yù)算法最關(guān)鍵的三大問(wèn)題，如果解決不好，預(yù)算法還是不能真正起到規(guī)范預(yù)算管理的作用”。2各方均從不同角度、不同層面闡釋了修訂《預(yù)算法》應(yīng)予解決的問(wèn)題。而筆者認(rèn)為，基于“以人為本的科學(xué)發(fā)展觀”的要求，從建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的公共財(cái)政體制和構(gòu)建和諧社會(huì)的目標(biāo)來(lái)審視，我國(guó)修訂《預(yù)算法》所涉問(wèn)題雖然很多，但以下五大問(wèn)題尤其值得我們予以高度關(guān)注和重點(diǎn)突破。

一、修訂《預(yù)算法》首要之務(wù)是要轉(zhuǎn)變預(yù)算觀念、修改立法宗旨

《預(yù)算法》的修訂千頭萬(wàn)緒，但最根本、最重要的是對(duì)立法宗旨、立法目的的修訂。這對(duì)整部《預(yù)算法》的修訂具有統(tǒng)領(lǐng)性作用，是我們?cè)谛抻啞额A(yù)算法》時(shí)必須予以高度關(guān)注的首要問(wèn)題。這一問(wèn)題如果不能得到很好的解決，則《預(yù)算法》的其他修訂就很有可能因?yàn)榉较虿幻骰蝈e(cuò)誤而失去其應(yīng)有的價(jià)值和意義。什么是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下預(yù)算法應(yīng)然的立法宗旨呢？筆者認(rèn)為這需要我們重新認(rèn)識(shí)國(guó)家預(yù)算的概念、功能、特質(zhì)和預(yù)算法的性質(zhì)。

在我國(guó)，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)財(cái)政學(xué)的影響，人們通常將國(guó)家預(yù)算（或稱政府預(yù)算）簡(jiǎn)單地定義為“政府的基本財(cái)政收支計(jì)劃”。將國(guó)家預(yù)算定義為“財(cái)政收支計(jì)劃”雖然在一定程度上表明了國(guó)家預(yù)算形式上的特征，但它并不能全面、準(zhǔn)確地揭示國(guó)家預(yù)算的深層實(shí)質(zhì)和要義。因?yàn)閲?guó)家預(yù)算的誕生及其發(fā)展史表明：國(guó)家預(yù)算的功能目的并不僅僅止于計(jì)劃本身，而是要經(jīng)由計(jì)劃（即預(yù)算）來(lái)規(guī)范、控制和監(jiān)督政府的收支行為，實(shí)現(xiàn)資源配置的科學(xué)、合理與公平，提高財(cái)政資金使用的效率和效能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定的發(fā)展。質(zhì)言之，預(yù)算的要義在于對(duì)政府收支的規(guī)范、控制和監(jiān)督。況且，“收支計(jì)劃”不僅國(guó)家（政府）需要，個(gè)人、企業(yè)和家庭也需要。但這些“私人”預(yù)算（即個(gè)人、家庭和企業(yè)的收支計(jì)劃）的決策與實(shí)施，通常既無(wú)須公開，也不需要制定專門法律予以規(guī)范。而國(guó)家預(yù)算則與此全然不同，它不僅必須由法定的主體依法定職權(quán)、按法定程序、采用法律許可的方法編制、審批，其編制、執(zhí)行的結(jié)果也應(yīng)予公開，甚至整個(gè)預(yù)算過(guò)程都應(yīng)當(dāng)在一定程度上向社會(huì)大眾開放。那么，國(guó)家預(yù)算為什么要公開？為什么要以預(yù)算文件（或預(yù)算法案）的形式存在？為什么需要制定專門法律來(lái)訂定規(guī)則和程序、界分權(quán)力與責(zé)任呢？這些問(wèn)題歸根到底，是由國(guó)家預(yù)算不同于“私人”預(yù)算的特質(zhì)所決定的。

考諸市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家公共財(cái)政框架下的預(yù)算法治實(shí)踐，國(guó)家預(yù)算（包括中央預(yù)算和地方預(yù)算），是指法定的眾多預(yù)算主體（政府立法、行政各部門等）基于人民（納稅人）的信任和委托，依法定權(quán)限、按法定程序和規(guī)則編制、審查和批準(zhǔn)的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃，是統(tǒng)籌可得公共經(jīng)濟(jì)資源依政府施政方針在潛在的支出項(xiàng)目中進(jìn)行選擇，以求公共利益最大化的行為。這種選擇包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：從表象上看，國(guó)家預(yù)算的結(jié)果體現(xiàn)為經(jīng)中央或地方立法機(jī)構(gòu)審議通過(guò)（即批準(zhǔn)）的靜態(tài)預(yù)算文件；而從實(shí)質(zhì)而言，國(guó)家預(yù)算體現(xiàn)為預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算、監(jiān)督等一系列既有相對(duì)獨(dú)立程序而又相互交叉影響的動(dòng)態(tài)決策過(guò)程。它是靜態(tài)預(yù)算文件和動(dòng)態(tài)預(yù)算行為的綜合。國(guó)家預(yù)算與“私人”預(yù)算相比，具有受托決策性、決策主體多元性、決策的受制約性及整體剛性與適度彈性相統(tǒng)一等四大特征。3

國(guó)家預(yù)算的受托決策性，從法學(xué)的觀點(diǎn)而言，實(shí)質(zhì)上是一種法定的公益信托和自益信托相結(jié)合的混合信托。早在1829年，美國(guó)政治家亨利·克萊就曾指出：“政府是一個(gè)信托機(jī)構(gòu)，政府官員則是受托人；信托機(jī)構(gòu)和受托人都是為了人民的利益而設(shè)立的。”4這揭示出人民與政府、與政府官員之間為信托關(guān)系，為委托人、受益人與受托人之關(guān)系。抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后，面對(duì)新時(shí)局、新任務(wù)，毛澤東同志在《抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后的時(shí)局和我們的方針》一文中告誡全黨：“我們的責(zé)任，是向人民負(fù)責(zé)。每句話，每個(gè)行動(dòng)，每項(xiàng)政策都要適合人民的利益……同志們，人民要解放，就把權(quán)力委托給能夠代表他們的、能夠忠實(shí)為他們辦事的人，這就是我們共產(chǎn)黨人。”5這實(shí)質(zhì)上是說(shuō)我們共產(chǎn)黨人的政權(quán)本質(zhì)上是由人民基于信任托付而產(chǎn)生的，其責(zé)任是向人民負(fù)責(zé)。第二次世界大戰(zhàn)后，1946年公布的《日本國(guó)憲法》序言部分亦宣稱日本的“國(guó)政源于國(guó)民的嚴(yán)肅信托，其權(quán)威來(lái)自國(guó)民，其權(quán)力由國(guó)民的代表行使，其福利由國(guó)民享受。這是人類普遍的原理，本憲法即以此原理為根據(jù)”，更是從切膚之痛的戰(zhàn)火中、從國(guó)家根本法的高度宣示人民與政府之間的關(guān)系為信托關(guān)系。在國(guó)家預(yù)算信托中，人民（也即廣大的納稅人）選舉政府并基于對(duì)政府的信任，直接或間接地通過(guò)制定預(yù)算、稅收、規(guī)費(fèi)方面的法律、法規(guī)，直接或間接地通過(guò)編制和審批預(yù)算，授權(quán)政府有關(guān)部門及其人員籌集、分配和支用公共經(jīng)濟(jì)資源（財(cái)政資金），以提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，進(jìn)而滿足特定社會(huì)范圍（國(guó)家或者地方）內(nèi)的公共需要（其中當(dāng)然也包括具體納稅人個(gè)人的公共需要）。在這一預(yù)算信托過(guò)程中，人民作為信托資金（財(cái)政資金）的來(lái)源者，既是預(yù)算信托的委托人，也是預(yù)算信托的受益人，是預(yù)算信托實(shí)施結(jié)果的最終承擔(dān)者。因而，其邏輯的必然應(yīng)當(dāng)是——人民應(yīng)是預(yù)算結(jié)果的知情人，是預(yù)算過(guò)程的當(dāng)然參與者和預(yù)算決策的最高話語(yǔ)者，而政府、政府各部門及其官員作為受托人，雖然居于預(yù)算信托管理事務(wù)的中心環(huán)節(jié)，是各類預(yù)算行為的具體決策者、執(zhí)行者，但它們應(yīng)在人民（即委托人）直接或者間接（即經(jīng)由選舉的國(guó)會(huì)、人民代表大會(huì)等）訂定的法律和預(yù)算文件的相應(yīng)授權(quán)范圍內(nèi)行使管理和處分財(cái)政資金的職權(quán)（責(zé)），并對(duì)預(yù)算委托人（同時(shí)也是預(yù)算受益人，即納稅人人民）及其代表（議會(huì)、國(guó)會(huì)、人民代表大會(huì)等）負(fù)責(zé)，向他們報(bào)告預(yù)算收支運(yùn)行及其結(jié)果的有關(guān)情況。

申言之，按信托的一般法理，委托人設(shè)定信托的首要目的在于實(shí)現(xiàn)受益人的信托利益。對(duì)于國(guó)家預(yù)算這種特殊形態(tài)的信托而言，公共經(jīng)濟(jì)資源（即財(cái)政資金）的來(lái)源者——納稅人（亦即作為委托人、受益人之人民）的公共需要（欲望）的實(shí)現(xiàn)即應(yīng)是最大和最終的信托利益。預(yù)算法作為規(guī)范國(guó)家預(yù)算行為的特別信托法，其目的和任務(wù)當(dāng)然也就在于通過(guò)一系列的制度設(shè)計(jì)來(lái)規(guī)范預(yù)算行為、調(diào)整各預(yù)算主體間的預(yù)算權(quán)益關(guān)系，進(jìn)而維護(hù)和實(shí)現(xiàn)這一最高利益，使人民的信托利益最大化地實(shí)現(xiàn)。循此目的，依法律規(guī)范的調(diào)整規(guī)律6逆推而上，筆者認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)階段公共財(cái)政語(yǔ)境下預(yù)算法的應(yīng)然立法宗旨應(yīng)當(dāng)是——“為建立健全適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要的公共財(cái)政制度，規(guī)范預(yù)算行為，科學(xué)、合理、公平配置經(jīng)濟(jì)資源7，加強(qiáng)對(duì)政府收支的管理、監(jiān)督和控制，提高財(cái)政資金的使用、運(yùn)營(yíng)效益，防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健、社會(huì)和諧和人的全面發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法”。從規(guī)范預(yù)算行為始，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健、社會(huì)和諧和人的全面發(fā)展終，這是符合保護(hù)國(guó)家預(yù)算最高信托利益——人民群眾公共需要最大化實(shí)現(xiàn)的要求的，同時(shí)也與以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀相吻合。

反觀我國(guó)現(xiàn)行《預(yù)算法》第1條規(guī)定的立法宗旨，因受上個(gè)世紀(jì)90年代中期國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制剛剛轉(zhuǎn)型、財(cái)政領(lǐng)域的國(guó)家主體分配論思想及財(cái)政體制改革“提高兩個(gè)比重”等時(shí)代背景的影響，其過(guò)于強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家預(yù)算的工具性職能，是國(guó)家的優(yōu)越地位及其對(duì)預(yù)算的管理，是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。過(guò)于強(qiáng)調(diào)預(yù)算的工具性職能將應(yīng)受監(jiān)督者（即應(yīng)該受到規(guī)范和控制的政府預(yù)算）反置于監(jiān)督者之地位，以致將國(guó)家預(yù)算權(quán)力過(guò)分集中于政府某一部門甚或某些個(gè)人之手；過(guò)于強(qiáng)調(diào)強(qiáng)化預(yù)算分配而非科學(xué)合理公平分配，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)國(guó)家宏觀調(diào)控而非規(guī)范和完善國(guó)家宏觀調(diào)控，實(shí)有政府?dāng)D壓市場(chǎng)、與市場(chǎng)（也即和納稅人私人）爭(zhēng)資源之嫌，這與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求由市場(chǎng)（而非政府）起基礎(chǔ)性配置資源作用的原則相違，與公共財(cái)政主要是提供純公共產(chǎn)品、一定水平的準(zhǔn)公共產(chǎn)品和在法定條件下或經(jīng)特別協(xié)商程序才提供少量私人物品的精神也相悖。過(guò)于強(qiáng)調(diào)國(guó)家的優(yōu)越地位，以國(guó)家為本位、為中心，實(shí)則以受托人（政府及其官員）為中心而非以委托人、受益人（即納稅人人民）為本位、為中心，來(lái)指導(dǎo)和確立國(guó)家的預(yù)算體制機(jī)制，勢(shì)必會(huì)忽視納稅人個(gè)人的利益和權(quán)利（力）、忽視老百姓的呼聲；沒(méi)有對(duì)各具體國(guó)家機(jī)構(gòu)的預(yù)算權(quán)限的明確界分（即授權(quán)），沒(méi)有對(duì)預(yù)算權(quán)力的制衡、問(wèn)責(zé)機(jī)制，抽象的國(guó)家如何能健全對(duì)技術(shù)性預(yù)算的管理？具體的人民及其代表（人大代表及立法機(jī)構(gòu)）對(duì)預(yù)算過(guò)程的有效參與、對(duì)預(yù)算結(jié)果的監(jiān)督和控制受到忽視，國(guó)家預(yù)算最高利益無(wú)法從公開、民主、審議、問(wèn)責(zé)等制度上予以維護(hù)；片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展未能與預(yù)算的最終目標(biāo)亦即人的發(fā)展需要相聯(lián)系，這與以人為本的科學(xué)發(fā)展觀、與公共財(cái)政也即基本民生財(cái)政的要求相脫節(jié)。這一切歸結(jié)起來(lái)要求我們?cè)谛抻嗩A(yù)算法的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下公共財(cái)政和和諧社會(huì)發(fā)展的需要，以預(yù)算信托原理為基礎(chǔ)，通過(guò)預(yù)算法立法授權(quán)，分散預(yù)算權(quán)力、建立權(quán)力均衡制約機(jī)制，規(guī)范預(yù)算行為，以增強(qiáng)預(yù)算的可歸責(zé)性；加強(qiáng)人民（納稅人）的過(guò)程參與與結(jié)果監(jiān)督，尤其是加強(qiáng)其代表（人大代表及立法機(jī)構(gòu)）的實(shí)際監(jiān)控能力，健全審計(jì)、審議監(jiān)控機(jī)制和程序，以增強(qiáng)預(yù)算的民主性、透明度、可靠性；將經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健、社會(huì)和諧和人的全面發(fā)展確立為預(yù)算的最終目標(biāo)，以預(yù)算“最終目的論”替代“工具論”來(lái)統(tǒng)領(lǐng)一切具體預(yù)算制度的設(shè)計(jì)，保障國(guó)家預(yù)算最高利益——人民群眾的公共需要的最大化實(shí)現(xiàn)。此即我們修訂預(yù)算法所應(yīng)追求的立法目的。

二、修訂《預(yù)算法》應(yīng)明確確立“全口徑預(yù)算管理原則”，建立一個(gè)完整、真實(shí)、準(zhǔn)確反映政府財(cái)政收支狀況的“復(fù)式預(yù)算體系”

全口徑預(yù)算管理原則，或稱預(yù)算的全面性原則、完整性原則，其簡(jiǎn)明涵義是指政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，實(shí)施規(guī)范化、法治化的管理、監(jiān)督和控制。預(yù)算的全面性原則，不僅是國(guó)際貨幣基金組織向中國(guó)政府推薦的預(yù)算法的十大良好原則的重要內(nèi)容8，也是2004年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）推崇的現(xiàn)代預(yù)算的十大原則之一9，更是國(guó)際上眾多市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的預(yù)算法治實(shí)踐。如英國(guó)早自1866年實(shí)施的《國(guó)庫(kù)和審計(jì)部法》，即要求所有政府收入都應(yīng)進(jìn)入統(tǒng)一的基金，而該基金的所有支付均需立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)撥款。在美國(guó)，1787年9月通過(guò)的《美國(guó)憲法》第1條第9款第6項(xiàng)將一切公款支出的撥款權(quán)賦予了國(guó)會(huì)；1921年的《預(yù)算和審計(jì)法案》正式規(guī)定了預(yù)算過(guò)程、創(chuàng)設(shè)了總統(tǒng)預(yù)算局，要求總統(tǒng)及預(yù)算局負(fù)責(zé)制定完整的政府年度預(yù)算，并經(jīng)過(guò)特定的程序提交給國(guó)會(huì)；而自1968年起，約翰遜總統(tǒng)依據(jù)總體預(yù)算概念委員會(huì)“編制一個(gè)單一的、統(tǒng)一的聯(lián)邦預(yù)算”的建議，將包括社會(huì)保障在內(nèi)的所有信托基金包含在1969財(cái)年的“統(tǒng)一預(yù)算”中，自此編制統(tǒng)一預(yù)算在美國(guó)成為慣例。在日本，1947年3月通過(guò)的《日本財(cái)政法》第14條的規(guī)定，“所有財(cái)政收入與財(cái)政支出都必須編入預(yù)算”，即使是皇室費(fèi)用也不例外，而且這些年度預(yù)算必須由內(nèi)閣向國(guó)會(huì)提出并經(jīng)其審議通過(guò)，處理國(guó)家財(cái)政的權(quán)限必須根據(jù)國(guó)會(huì)的決議行使之。10在德國(guó)，1945年公布、2001年修訂的《聯(lián)邦德國(guó)基本法》第110條第1款規(guī)定：“聯(lián)邦之一切收支應(yīng)編入預(yù)算案。”1968年8月同時(shí)通過(guò)的《德國(guó)聯(lián)邦和各州預(yù)算法律基本原則的法律》第8條和《德國(guó)聯(lián)邦預(yù)算法》第11條均規(guī)定了完整性和統(tǒng)一性、到期原則，即“（1）每個(gè)預(yù)算年度均應(yīng)編制預(yù)算案。（2）預(yù)算案應(yīng)當(dāng)包括以下各項(xiàng)內(nèi)容：1）該預(yù)算年度的所有預(yù)期收入；2）該預(yù)算年度所有預(yù)計(jì)應(yīng)給付的支出；3）該預(yù)算年度所有預(yù)計(jì)必須的債務(wù)授權(quán)。”

以上考察表明，預(yù)算的全面性原則不僅僅是一國(guó)普通的財(cái)政法、預(yù)算法規(guī)定的內(nèi)容，在很多國(guó)家它還是憲法所確定的憲政原則。那么，預(yù)算的全面性原則在立法上為什么如此備受重視呢？筆者認(rèn)為，這是由該原則的功能目的所決定的。在筆者看來(lái)，預(yù)算的全面性原則的涵義遠(yuǎn)不止將一國(guó)政府的全部財(cái)政收支技術(shù)性地、規(guī)則性地列示于一份統(tǒng)一的靜態(tài)預(yù)算文件那樣簡(jiǎn)單，其更深層的意義在于要借由動(dòng)態(tài)的預(yù)算過(guò)程將政府的一切收支活動(dòng)納入規(guī)范化、法治化的軌道，納入民眾及其代表（立法機(jī)構(gòu)）的監(jiān)控視野，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家民主憲政的最高主權(quán)者、預(yù)算信托的委托人暨受益者——人民對(duì)政府財(cái)政收支活動(dòng)的直接或者間接的參與、控制和監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家的公共財(cái)政暨公共政策治理，實(shí)現(xiàn)預(yù)算委托人暨受益者人民的公共福利最大化。如果沒(méi)有全面編列的紙面預(yù)算及其執(zhí)行結(jié)果的公布與公開，沒(méi)有人民及其代表對(duì)預(yù)算收支編制的科學(xué)性、合理性、公平性加以全面掌控（通過(guò)財(cái)政、稅收等事項(xiàng)的“議會(huì)保留立法”授權(quán)和預(yù)算審批加以實(shí)施），沒(méi)有人民及其代表對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的審查評(píng)價(jià)與監(jiān)督（主要通過(guò)議會(huì)和審計(jì)機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)），全面列示于紙面的所有收支項(xiàng)目和數(shù)字又有何價(jià)值和意義呢？相反，正是借助于紙面預(yù)算的全面編列和人民尤其是其代表（議會(huì)、人民代表大會(huì)等立法機(jī)構(gòu)）對(duì)預(yù)算過(guò)程的全面監(jiān)督和控制，現(xiàn)代國(guó)家政府公共預(yù)算的授權(quán)和財(cái)政問(wèn)責(zé)功能、總額控制功能、優(yōu)化配置功能、運(yùn)作效率功能等四大基本功能（或稱四大基本目標(biāo)）才能得以有效地實(shí)現(xiàn)。否則，其一，如果有游離于預(yù)算體系之外的政府收支存在，就意味其未經(jīng)立法機(jī)關(guān)的審批和授權(quán)，立法機(jī)關(guān)及其委托者人民也就無(wú)法對(duì)支出機(jī)構(gòu)問(wèn)責(zé)；其二，如果有存在于預(yù)算體系之外的政府收支，就會(huì)使決策機(jī)構(gòu)無(wú)法全面評(píng)估政府活動(dòng)的規(guī)模和對(duì)資源的占用，也就難以準(zhǔn)確衡量人民負(fù)擔(dān)的輕重，所謂總額控制也就成為一句空話，其結(jié)果既增加國(guó)家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，也有礙政府財(cái)政活動(dòng)的長(zhǎng)期延續(xù)；其三，如果有存在于預(yù)算體系之外的政府收支，決策機(jī)構(gòu)沒(méi)能將全部政府收支做統(tǒng)籌安排、擇優(yōu)決策，一些資金就可能配置到低效的項(xiàng)目中，而一些急需資金的高效項(xiàng)目卻可能得不到充足的資金；其四，政府支出游離于預(yù)算體系之外，也使得支出機(jī)構(gòu)缺乏適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，可能使其運(yùn)作效率降低，甚至發(fā)生腐敗問(wèn)題。11所以，我們必須高度重視和確立預(yù)算管理的全面性原則，同時(shí)對(duì)此原則不能僅僅從靜態(tài)的紙面來(lái)理解，而是更應(yīng)從人民及其代表是否能夠?qū)φ麄€(gè)預(yù)算過(guò)程實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)督和控制來(lái)予以評(píng)斷，應(yīng)從“紙面編列全面”與“過(guò)程監(jiān)控完整”來(lái)全面把握這一原則，并據(jù)此統(tǒng)籌設(shè)計(jì)相關(guān)的具體制度。

我國(guó)目前不僅預(yù)算的全面性原則未能在《憲法》、《預(yù)算法》中加以明確確定，在實(shí)踐中我國(guó)《預(yù)算法》及其配套法規(guī)《預(yù)算法實(shí)施條例》要求按“政府公共預(yù)算、國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算和其他預(yù)算”編制復(fù)式預(yù)算的規(guī)定，也因經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治體制各方面改革的復(fù)雜性而未能全面實(shí)行，有的已經(jīng)實(shí)行的內(nèi)容也與原初設(shè)計(jì)出現(xiàn)了較大悖離。總體情況是：我國(guó)目前較為規(guī)范地編制了完全預(yù)算管理意義的政府一般預(yù)算、納入財(cái)政管理視野的非完全預(yù)算管理的政府基金預(yù)算及中央政府預(yù)算中的債務(wù)預(yù)算，而國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)預(yù)算（即原規(guī)定的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算）于2008年才開始試編，社會(huì)保障預(yù)算的編制2009年剛剛起步探索，且后兩者目前完全在行政系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)作而未納入立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和審議批準(zhǔn)。另外，我國(guó)政府部門還較為普遍地存在預(yù)算外資金、制度外“小金庫(kù)”，我國(guó)連年來(lái)巨額財(cái)政超收收入的支出使用、政府部門尤其是地方政府的隱性舉債、我們應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)的高達(dá)4萬(wàn)億的巨額經(jīng)濟(jì)刺激方案的實(shí)施等，都并未納入預(yù)算實(shí)施應(yīng)有的管理、審議和批準(zhǔn)。凡此導(dǎo)致預(yù)算權(quán)威性、嚴(yán)肅性受損，企業(yè)和個(gè)人負(fù)擔(dān)失真，國(guó)家財(cái)力分散，預(yù)算收支隨意，資金使用低效、浪費(fèi)，乃至貪污、挪用、公款消費(fèi)等腐敗現(xiàn)象屢禁不止等，不能不引起我們高度注意。對(duì)此，我們?cè)陬A(yù)算管理改革方面，從行政層面必須實(shí)現(xiàn)財(cái)政部門對(duì)所有政府收支的全面、完整管理，在立法層面則必須實(shí)現(xiàn)各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)同級(jí)政府所有收支的全過(guò)程控制和監(jiān)督。在制度建設(shè)方面，則應(yīng)借鑒國(guó)際立法的基本經(jīng)驗(yàn)，至少應(yīng)在修訂《預(yù)算法》的層面確立“全口徑預(yù)算管理原則”，明確規(guī)定“政府全部收入和支出應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”，依法取締“小金庫(kù)”，逐步取消預(yù)算外資金，建立、健全一個(gè)包括政府公共預(yù)算（含一般預(yù)算、基金預(yù)算、債務(wù)預(yù)算）、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保障預(yù)算在內(nèi)的完整、真實(shí)、準(zhǔn)確反映政府財(cái)政收支狀況的“復(fù)式預(yù)算體系”，并依全面性原則指導(dǎo)和科學(xué)設(shè)計(jì)預(yù)算過(guò)程中的各項(xiàng)具體制度，諸如臨時(shí)預(yù)算的編制、審批制度，預(yù)算執(zhí)行中的調(diào)整制度，財(cái)政資金出入庫(kù)制度，財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移支付制度，預(yù)算執(zhí)行中超收收入的處置制度，重大預(yù)算事件的專項(xiàng)調(diào)查或聽證制度，緊急預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用、報(bào)備制度，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的審計(jì)制度、決算制度、績(jī)效評(píng)價(jià)制度和公開制度等，真正實(shí)現(xiàn)將預(yù)算的全過(guò)程置于人民群眾及其代表（各級(jí)人大及其常委會(huì)）的監(jiān)督、控制之下。

三、修訂《預(yù)算法》應(yīng)簡(jiǎn)化預(yù)算級(jí)次、健全財(cái)政體制，完善分稅制與轉(zhuǎn)移支付制度，賦予地方政府舉債權(quán)力，實(shí)現(xiàn)中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配

我國(guó)《預(yù)算法》的修訂，有一項(xiàng)重要的使命，就是確立和完善我國(guó)的財(cái)政管理體制，實(shí)現(xiàn)中央和地方的財(cái)力與事權(quán)相匹配。財(cái)政管理體制（或稱預(yù)算管理體制）是確定一國(guó)各級(jí)政府財(cái)政收支范圍和管理權(quán)限的重要制度，很多國(guó)家除了在憲法或基本法中明確規(guī)定其財(cái)政管理體制的核心制度外，還往往通過(guò)專門的財(cái)政法、財(cái)政基本法或財(cái)政收支劃分法等法律詳細(xì)規(guī)定各級(jí)政府的財(cái)政權(quán)限，一些國(guó)家和地區(qū)還在地方財(cái)政法或地方自治法中對(duì)此作出進(jìn)一步規(guī)定。12在我國(guó)，由于憲法對(duì)財(cái)政體制等基本財(cái)政問(wèn)題缺乏詳細(xì)規(guī)定，也沒(méi)有制定專門的財(cái)政法、財(cái)政基本法、財(cái)政收支劃分法或者地方自治法、地方財(cái)政法，因而《預(yù)算法》實(shí)際上發(fā)揮著財(cái)政基本法的作用。因此，確定和完善財(cái)政管理體制、明確各級(jí)政府的財(cái)政收支范圍和管理權(quán)限，應(yīng)成為我們修訂《預(yù)算法》的基本任務(wù)之一。

完善財(cái)政管理體制，首先需要優(yōu)化財(cái)政級(jí)次。當(dāng)前，我國(guó)實(shí)行的是五級(jí)預(yù)算制，在各級(jí)政府當(dāng)中，都設(shè)立了相應(yīng)級(jí)次的預(yù)算。這一模式層級(jí)過(guò)多，從而造成機(jī)構(gòu)重疊、人員臃腫，財(cái)政養(yǎng)人過(guò)多不堪重負(fù)，而且明顯降低行政效率，形成層層向上集中、層層對(duì)下截流的局面，在改革和發(fā)展的進(jìn)程中其負(fù)面效應(yīng)還有擴(kuò)大之勢(shì)。13而綜覽國(guó)外的實(shí)踐，各國(guó)多實(shí)行三級(jí)預(yù)算管理，如在美國(guó)是聯(lián)邦、州和地方三級(jí)預(yù)算，在日本為中央政府、都道府縣和市町村。為構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)政體制，我們首先應(yīng)簡(jiǎn)化我國(guó)的財(cái)政級(jí)次，修訂《預(yù)算法》中五級(jí)預(yù)算制的規(guī)定，結(jié)合當(dāng)前一些地方進(jìn)行的“省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”模式的改革實(shí)踐，探索建立“中央——省——市縣”三級(jí)財(cái)政管理體制。

作為確定財(cái)政管理體制的主要規(guī)范，我國(guó)《預(yù)算法》還需規(guī)定各級(jí)政府收入劃分的有關(guān)制度。現(xiàn)行《預(yù)算法》僅僅原則性地規(guī)定了我國(guó)實(shí)行分稅制，對(duì)于中央和地方如何劃分預(yù)算收入則未作明確規(guī)定，而是授權(quán)國(guó)務(wù)院進(jìn)行規(guī)定。1993年12月由國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》（下稱《決定》）對(duì)于分稅制財(cái)政體制改革的指導(dǎo)思想、具體內(nèi)容和配套措施進(jìn)行了規(guī)定，尤其是對(duì)中央與地方事權(quán)和支出的劃分、中央與地方收入的劃分進(jìn)行了較詳細(xì)的規(guī)定。《決定》將維護(hù)國(guó)家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種劃為中央稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入。這種劃分看似合理，實(shí)則存在兩大問(wèn)題。其一，《決定》在收入劃分上，出于當(dāng)時(shí)中央財(cái)政占比低的現(xiàn)實(shí)考慮，過(guò)多地向中央政府進(jìn)行了傾斜，而對(duì)地方財(cái)政收入保障則明顯不足，這從《決定》規(guī)定的分稅制改革的指導(dǎo)思想中就可以明確看出；14在具體稅種的劃分上，向中央的傾斜也很明顯。15其二，通過(guò)國(guó)務(wù)院決定的形式對(duì)中央和地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)進(jìn)行劃分，在立法上不夠嚴(yán)肅，甚至有違反法律保留原則之虞。因此，在修訂《預(yù)算法》時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步明確分稅制的指導(dǎo)思想、基本原則和具體內(nèi)容，將前述《決定》的有關(guān)內(nèi)容納入立法之中，從而對(duì)中央和地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)進(jìn)行明確劃分，同時(shí)對(duì)于“中央多分”的指導(dǎo)思想，應(yīng)進(jìn)行適度調(diào)整；而關(guān)于中央和地方收入與支出劃分的具體辦法，則應(yīng)由當(dāng)前“國(guó)務(wù)院制定，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案”，改為“國(guó)務(wù)院制定，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后執(zhí)行”，以體現(xiàn)人民的意志和國(guó)家立法機(jī)關(guān)的權(quán)威。

此外，在修訂《預(yù)算法》時(shí)還應(yīng)增加有關(guān)“轉(zhuǎn)移支付制度”的規(guī)定。因?yàn)椋笆觥胺侄愔啤苯鉀Q的是中央和地方“如何分錢”的問(wèn)題，這種收入的劃分建立在地方各自區(qū)域內(nèi)總體財(cái)政收入的基礎(chǔ)上，但是由于我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地財(cái)政收入規(guī)模非常懸殊，為了實(shí)施國(guó)家宏觀調(diào)控、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，就需要借由相關(guān)的制度調(diào)劑中央與地方、調(diào)劑各地區(qū)間的財(cái)力余缺，矯正財(cái)力與事權(quán)不匹配的問(wèn)題。這種財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度解決的是中央和地方之間、各級(jí)地方政府之間乃至于同級(jí)地方政府間“如何撥錢”的問(wèn)題，其應(yīng)屬財(cái)政管理體制中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。但現(xiàn)行《預(yù)算法》及有關(guān)法律對(duì)這一制度卻缺乏規(guī)定，這就使得轉(zhuǎn)移支付資金的預(yù)算治理法律依據(jù)不足、轉(zhuǎn)移支付秩序非常混亂。為加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付法治、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付秩序，《預(yù)算法》應(yīng)明確我國(guó)實(shí)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的基本原則，并應(yīng)明確要求將轉(zhuǎn)移支付資金分地區(qū)、分項(xiàng)目編入預(yù)算。

在完善“分稅制”和“轉(zhuǎn)移支付制度”的基礎(chǔ)上，修訂《預(yù)算法》還應(yīng)賦予地方政府發(fā)行債券的權(quán)力，以彌補(bǔ)地方政府財(cái)力的不足。如前所述，地方政府在我國(guó)的國(guó)家財(cái)力分配中處于相對(duì)不利的位置，“財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下放”的問(wèn)題在舉債權(quán)力的配置上也表現(xiàn)為中央政府對(duì)這一權(quán)力的壟斷；現(xiàn)行《預(yù)算法》在賦予中央政府舉債權(quán)力的同時(shí)，對(duì)地方政府的舉債行為則明確予以禁止。這種規(guī)定雖然反映了立法者控制地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政平衡的努力，但在財(cái)力與事權(quán)沒(méi)有得到合理匹配、地方收入來(lái)源沒(méi)有得到充分保障的背景下，地方政府尋求民間融資、舉債以解困局也就成了無(wú)奈之舉，立法上禁令的落空似乎也成了勢(shì)之必然。要消除過(guò)高的財(cái)政赤字及公共債務(wù)，必須從預(yù)算政策的制定、各項(xiàng)收支活動(dòng)的形成等“上游”著手進(jìn)行“疏浚”，而不能簡(jiǎn)單地采取不列赤字、不發(fā)公債的“筑堤”式治理，否則必然是“治絲益棼”。具體到我國(guó)地方政府的舉債問(wèn)題上，雖然《預(yù)算法》對(duì)此作了明確的禁止性規(guī)定，但在支出壓力不斷增長(zhǎng)、地方財(cái)政收入難以得到充分保障的背景下，地方政府舉債行為屢禁不止、地方政府負(fù)債規(guī)模不斷膨脹已成為不爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)。16巨額的地方政府負(fù)債，沒(méi)有表現(xiàn)為可以在政府預(yù)算中進(jìn)行明確調(diào)整的公共債券，而多為通過(guò)投資公司、國(guó)有資產(chǎn)管理公司、擔(dān)保公司舉借的“隱性債務(wù)”。這些債務(wù)由于額度不明、關(guān)系不清，導(dǎo)致其難以監(jiān)管、秩序混亂，從而埋下了有關(guān)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)乃至系統(tǒng)性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等隱患。為規(guī)范舉債行為、方便監(jiān)管、化解風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也為對(duì)地方政府的財(cái)權(quán)進(jìn)行相應(yīng)的財(cái)力保障，《預(yù)算法》在修訂中應(yīng)取消禁止地方政府舉債的規(guī)定，明確賦予地方政府舉債的權(quán)力，使地方政府舉債行為顯性化、規(guī)范化。

四、修訂《預(yù)算法》應(yīng)實(shí)現(xiàn)預(yù)算權(quán)在政府與人大之間的合理配置，補(bǔ)強(qiáng)預(yù)算編制、審議機(jī)構(gòu)，提高政府與人大的理財(cái)能力，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算權(quán)運(yùn)行的制約與監(jiān)督

完善財(cái)政管理體制，核心內(nèi)容是要優(yōu)化財(cái)政權(quán)限和國(guó)家財(cái)力的配置。這種配置除了前一問(wèn)題所探討的合理劃分預(yù)算級(jí)次，將事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力在政府上下級(jí)之間進(jìn)行縱向界分之外，還有一個(gè)極其重要的內(nèi)容，就是要將作為財(cái)政權(quán)核心的預(yù)算權(quán)在同級(jí)政府（廣義）的立法、行政和司法部門之間進(jìn)行橫向劃分，要明確和細(xì)化人大、政府（狹義）、編制部門、財(cái)政部門、預(yù)算執(zhí)行部門的預(yù)算權(quán)，尤其是要實(shí)現(xiàn)預(yù)算權(quán)在政府與人大之間的科學(xué)配置，建立健全預(yù)算權(quán)均衡、有序運(yùn)行的制約、監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)預(yù)算編制的科學(xué)、合理、公平及預(yù)算審議的實(shí)質(zhì)化，以保障預(yù)算委托者、受益者暨國(guó)家最高權(quán)力來(lái)源者——人民公共需要的最大化實(shí)現(xiàn)，而這在我們目前修訂《憲法》或制定《財(cái)政基本法》都比較困難的情況下，理所當(dāng)然地屬于修訂《預(yù)算法》的另一重大任務(wù)。那么，我們究竟應(yīng)該如何落實(shí)這一具體細(xì)致而又關(guān)系甚大的修法任務(wù)呢？筆者認(rèn)為，由于我們所要建構(gòu)的是適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治建設(shè)需要的公共財(cái)政體制，從而我們首先應(yīng)明了公共財(cái)政體制國(guó)家預(yù)算權(quán)橫向配置的一般規(guī)律，然后結(jié)合中國(guó)的國(guó)情予以具體制度設(shè)計(jì)。

從筆者檢視的近40個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)的憲法和若干國(guó)家的財(cái)政法、預(yù)算法的內(nèi)容規(guī)定來(lái)看，在幾乎所有這些國(guó)家中，基于國(guó)家最高權(quán)力屬于人民，民有、民治、民享，及代議制民主的考慮，國(guó)家預(yù)算最高決策權(quán)通常被賦予人民直接或間接選舉并被認(rèn)為最能代表人民利益、最直接向人民負(fù)責(zé)的代議機(jī)構(gòu)、立法機(jī)構(gòu)——國(guó)會(huì)（或稱“議會(huì)”）及其附屬機(jī)構(gòu)。如果國(guó)會(huì)設(shè)有兩院，則往往更將權(quán)力授予由人民直接選舉的下院——眾議院、人民院等。這些預(yù)算最高決策權(quán)主要通過(guò)三個(gè)方面的制度安排來(lái)實(shí)現(xiàn)：一是由國(guó)會(huì)（尤其是其下院）對(duì)財(cái)政法、稅法的制定實(shí)施“議會(huì)保留權(quán)”（壟斷）、“下院優(yōu)先權(quán)”，以國(guó)家法律（或稱“人民公意”）形式去統(tǒng)制財(cái)政權(quán)——也即凡是涉及到預(yù)算收入的組織和預(yù)算支出的授權(quán)時(shí)，必須由立法機(jī)關(guān)通過(guò)法律來(lái)決定，其實(shí)質(zhì)是要將納稅人——人民對(duì)課稅的同意權(quán)和對(duì)支出的控制權(quán)交由其民意代表機(jī)構(gòu)國(guó)會(huì)來(lái)行使，而不許行政部門自定章程去組織收入（主要是收稅）、自立名目去安排支出；二是表現(xiàn)為國(guó)會(huì)對(duì)國(guó)家預(yù)算編制的最終決定（同意）權(quán)。在這方面各國(guó)制度安排頗有差異，除了年度預(yù)算案的概括同意權(quán)較為普遍、通行之外，還涉及國(guó)會(huì)預(yù)算修正權(quán)與否決權(quán)的有無(wú)及如何行使、預(yù)算外資金的管理權(quán)、預(yù)算追加和調(diào)整的審批權(quán)、延續(xù)決議的形成權(quán)或臨時(shí)預(yù)算的批準(zhǔn)權(quán)等；三是對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)。國(guó)會(huì)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，形式多樣，但最重要的是對(duì)政府按規(guī)定提交的預(yù)算報(bào)告進(jìn)行審查。受審預(yù)算報(bào)告的形式除了年度報(bào)告外，在各國(guó)實(shí)踐中還存在月份報(bào)告、季度報(bào)告、半年期報(bào)告和年終報(bào)告17及行政機(jī)關(guān)可能應(yīng)權(quán)力機(jī)關(guān)要求或主動(dòng)提交的單項(xiàng)報(bào)告或臨時(shí)報(bào)告。國(guó)會(huì)審查的報(bào)告種類越多、周期越短，對(duì)政府財(cái)政收支活動(dòng)和相應(yīng)的施政活動(dòng)監(jiān)督就越嚴(yán)、控制也就越有效。此外，各國(guó)國(guó)會(huì)除了根據(jù)政府所提交的預(yù)算報(bào)告對(duì)預(yù)算執(zhí)行行為進(jìn)行監(jiān)督外，一般還通過(guò)獨(dú)立于行政而對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)的審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算進(jìn)行專業(yè)性監(jiān)督。通過(guò)這種獨(dú)立于行政的外部審計(jì)制度，國(guó)會(huì)在很大程度上克服了其與行政機(jī)關(guān)在預(yù)算執(zhí)行中信息不對(duì)稱的弊病而有力地強(qiáng)化了預(yù)算監(jiān)督能力。至于預(yù)算編制權(quán)和執(zhí)行權(quán)則往往基于預(yù)算復(fù)雜的專業(yè)性與執(zhí)行效率的考慮，被授予給政府行政部門；司法機(jī)構(gòu)則一般只在政府行政部門與立法機(jī)構(gòu)、人民與政府機(jī)關(guān)之間發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)才起居中裁判作用。上述權(quán)力的賦予通常由憲法或基本法規(guī)定，并借助于憲政框架制衡博弈、動(dòng)態(tài)調(diào)適，“一般而言，議會(huì)在現(xiàn)代政治生活中居于至高地位，議會(huì)至上的原則在現(xiàn)代政治國(guó)家的預(yù)算安排中得到普遍的接受。但是，基于分權(quán)的要求以及預(yù)算的特殊性質(zhì)，行政權(quán)力在預(yù)算制度的發(fā)展過(guò)程中逐漸取得了主導(dǎo)地位”。18實(shí)踐中，議會(huì)與行政有如鐘擺的兩極，動(dòng)態(tài)制衡在預(yù)算中發(fā)揮作用。

反觀我國(guó)預(yù)算權(quán)力的橫向配置，如果僅從制度規(guī)定上考察，我國(guó)的各級(jí)人大及其常委會(huì)也已經(jīng)具有了國(guó)家預(yù)算中的最高決策權(quán)，處于同級(jí)預(yù)算主體中的至高地位。因?yàn)椋凑瘴覈?guó)《憲法》、《立法法》、《預(yù)算法》和《各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法》的規(guī)定，我國(guó)的各級(jí)人大及其常委會(huì)也同樣擁有年度預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行報(bào)告、預(yù)算調(diào)整方案和決算的審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)，對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)，財(cái)政和稅收事項(xiàng)的立法保留權(quán)及對(duì)與憲法、法律相抵觸的有關(guān)預(yù)算、決算行政法規(guī)、決定、命令和地方性法規(guī)、決議的撤消權(quán)，聽取和審議政府專項(xiàng)報(bào)告權(quán)，質(zhì)詢權(quán)等等。而各級(jí)人民政府及其部門，則主要享有預(yù)算草案、決算草案、預(yù)算調(diào)整方案的編制權(quán)，預(yù)算執(zhí)行權(quán)，預(yù)備費(fèi)的動(dòng)用決定權(quán)，及對(duì)本級(jí)各部門和下級(jí)政府預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)。但是，對(duì)權(quán)力的規(guī)定是一回事，而權(quán)力能否在預(yù)算實(shí)踐中實(shí)施和實(shí)現(xiàn)則是另一回事。因?yàn)轭A(yù)算權(quán)的實(shí)施、實(shí)現(xiàn)還受著一系列要素的制約，那就是觀念、能力和包括時(shí)間資源在內(nèi)的程序。

由于我國(guó)缺乏政府預(yù)算是公共預(yù)算、民主預(yù)算、法治預(yù)算的觀念，我們的預(yù)算過(guò)去長(zhǎng)期被視為國(guó)家機(jī)密，由專門機(jī)構(gòu)的極少數(shù)人編制，不對(duì)百姓公開，對(duì)權(quán)力機(jī)構(gòu)的人大代表也是短暫、有限公開，預(yù)算編制的科學(xué)、合理、公平，納稅人的知情、參與、監(jiān)督，人大代表的實(shí)質(zhì)審議、批準(zhǔn)勢(shì)成不能；我們的預(yù)算每年可有多達(dá)4、5個(gè)月的執(zhí)行依據(jù)空檔，我們的財(cái)政、稅收立法可以空白授權(quán)給行政部門，我們的多達(dá)4萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃、我們每年巨額預(yù)算超收收入的支出使用，可以不經(jīng)人大或其常委會(huì)審議批準(zhǔn)，凡此，給非規(guī)范的財(cái)政收支開啟了便利之門；我們預(yù)算文件編制、報(bào)批的關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)，不是由《預(yù)算法》直接規(guī)定或由權(quán)力機(jī)關(guān)主導(dǎo)，預(yù)算的審議、批準(zhǔn)因時(shí)間緊迫只能流于形式。權(quán)力的行使必須經(jīng)由時(shí)間才能發(fā)揮作用，誰(shuí)掌握了預(yù)算審議的關(guān)鍵時(shí)程誰(shuí)才真正掌握了預(yù)算的控制權(quán)；財(cái)政部權(quán)限過(guò)多存在職權(quán)沖突、人員有限而又要匯編13億人口以7、8萬(wàn)億元計(jì)的預(yù)算，其結(jié)果不可能不粗疏簡(jiǎn)略；我們的各級(jí)人大的會(huì)期很短，其代表為兼職，其常設(shè)機(jī)構(gòu)的實(shí)質(zhì)審查、審批權(quán)無(wú)法律的明確授權(quán)，其專門機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)的人員編制、專業(yè)素質(zhì)又十分有限，從而無(wú)能力對(duì)預(yù)算進(jìn)行有效審議；我們的審計(jì)機(jī)關(guān)，其最主要的職能是審計(jì)政府各部門及下級(jí)政府的財(cái)政收支，但卻要隸屬于本級(jí)政府首長(zhǎng)開展工作，其審計(jì)的獨(dú)立性、公正性不無(wú)疑問(wèn)。正是因?yàn)檫@些因素，筆者觀察得出的結(jié)論是：“預(yù)算權(quán)力在我國(guó)立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的分配可以概括為立法機(jī)構(gòu)基本上無(wú)權(quán)而行政系統(tǒng)內(nèi)高度集權(quán)。”19從而“對(duì)于我國(guó)而言，預(yù)算法治化改革首先應(yīng)強(qiáng)調(diào)立法機(jī)關(guān)的權(quán)威地位，落實(shí)其在預(yù)算中的最終決定權(quán)并使行政權(quán)力在預(yù)算決策領(lǐng)域進(jìn)行必要的收縮。而針對(duì)行政系統(tǒng)內(nèi)部高度集權(quán)的現(xiàn)狀，也須對(duì)預(yù)算權(quán)力在行政系統(tǒng)內(nèi)部的配置進(jìn)行必要的改造”。20

針對(duì)中國(guó)立法機(jī)構(gòu)與行政系統(tǒng)的預(yù)算實(shí)踐，筆者謹(jǐn)就預(yù)算權(quán)的橫向配置作以下進(jìn)一步的分析和建議。

首先，根據(jù)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，凡事關(guān)政府財(cái)政收支職權(quán)事項(xiàng)的立法權(quán)、預(yù)算的批準(zhǔn)權(quán)、監(jiān)督權(quán)應(yīng)集中于全國(guó)人民代表大會(huì)（全國(guó)政協(xié)可有一定民主監(jiān)督權(quán)），尤其是應(yīng)集中于其常設(shè)機(jī)構(gòu)——全國(guó)人大常委會(huì)。具體的職權(quán)劃分是：年度預(yù)算草案由人民代表大會(huì)最終審查、批準(zhǔn)；人大常委會(huì)事先就年度預(yù)算草案作實(shí)質(zhì)性的“三讀”審查并形成審查決議，審查過(guò)程中并享有預(yù)算修訂建議權(quán)、部門（或單項(xiàng)項(xiàng)目）預(yù)算的否決權(quán)；人大常委會(huì)對(duì)預(yù)算調(diào)整行使審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)或否決權(quán)；人大常委會(huì)對(duì)決算、有關(guān)預(yù)算決算的審計(jì)報(bào)告行使審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)；人大常委會(huì)委員長(zhǎng)會(huì)議根據(jù)特別情況可形成決議，要求對(duì)重大項(xiàng)目預(yù)算或部門預(yù)算的編制、執(zhí)行情況，指令國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)。政府應(yīng)在全國(guó)人大代表會(huì)議召開3個(gè)月以前將政府預(yù)算草案及審計(jì)報(bào)告提交人大常委會(huì)進(jìn)行審查，在全國(guó)人大代表會(huì)議召開1個(gè)月前將政府預(yù)算草案依法在政府信息網(wǎng)站公開（關(guān)系國(guó)家安全者可不公開），以便公眾知曉、發(fā)表意見、參與決策，人大代表會(huì)前早作準(zhǔn)備（包括有針對(duì)性地調(diào)研、舉行意見征集會(huì)議和其他活動(dòng)、向?qū)＜易稍兒徒M織專家論證會(huì)等），會(huì)中切實(shí)參與審議、審批決策，打造政府預(yù)算公開決策、民主決策、科學(xué)決策的制度化平臺(tái)。

全國(guó)人大及其常委會(huì)的審查主要依靠其專門機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)——全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)經(jīng)委”）、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“預(yù)工委”）進(jìn)行。我國(guó)財(cái)經(jīng)委的工作近年來(lái)有顯著進(jìn)步，目前財(cái)經(jīng)委是我國(guó)全國(guó)人大九個(gè)專門委員會(huì)中成員規(guī)模第二大的專門機(jī)構(gòu)，但其職能甚多，很難集中精力研究、審議和擬訂有關(guān)財(cái)政預(yù)算方面的議案，因而，實(shí)有必要增設(shè)專門的預(yù)算委員會(huì)、公共收入委員會(huì)，廣泛吸收全國(guó)人大代表中經(jīng)驗(yàn)豐富的老領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政、預(yù)算、法律、會(huì)計(jì)、公共管理等專業(yè)領(lǐng)域的專家，與法律委員會(huì)等其他專門委員會(huì)相配合，切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算審查、審議和財(cái)政、稅收、規(guī)費(fèi)、福利彩票等方面法律的研擬工作，推進(jìn)預(yù)算審議實(shí)質(zhì)化、強(qiáng)化財(cái)稅薄弱環(huán)節(jié)立法。預(yù)工委在人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，同時(shí)對(duì)全國(guó)人大的相關(guān)專門委員會(huì)負(fù)責(zé)。為真正能夠使預(yù)工委卓有成效地開展工作，應(yīng)大力加強(qiáng)其預(yù)算、決算審查隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)其預(yù)決算審查、政策分析的能力。要較大規(guī)模地?cái)U(kuò)大預(yù)工委的編制，實(shí)行專業(yè)審查師制度，加強(qiáng)預(yù)算合法性暨施政政策效果的審查、評(píng)估。預(yù)工委在審查預(yù)算工作中應(yīng)與各預(yù)算部門、預(yù)算編制部門加強(qiáng)溝通、協(xié)調(diào)，對(duì)特定項(xiàng)目審查時(shí)可組織政策協(xié)調(diào)會(huì)、專家論證會(huì)、公開聽證會(huì)，必要時(shí)允許其聘請(qǐng)社會(huì)審計(jì)力量實(shí)施審計(jì)，并依法保障這些工作所需的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。

此外，為加強(qiáng)人大對(duì)預(yù)算的實(shí)質(zhì)審議和監(jiān)督能力，我們有必要借鑒國(guó)際通行經(jīng)驗(yàn)，改革現(xiàn)行審計(jì)機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系，使其成為服務(wù)于人大的工作機(jī)構(gòu)，在人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立地開展審計(jì)工作。目前，國(guó)際上關(guān)于審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式多種多樣，但審計(jì)機(jī)構(gòu)直接對(duì)法律負(fù)責(zé)，尤其對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)以保持對(duì)行政體系獨(dú)立的外部審計(jì)模式最為多見。21各國(guó)憲法多對(duì)審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置與職責(zé)，人員任命與任期，財(cái)務(wù)、工薪保障制度等做出特殊重要之規(guī)定，借以確保審計(jì)的獨(dú)立性、公正性。對(duì)此，我們應(yīng)予以借鑒。同時(shí)，我們應(yīng)認(rèn)真總結(jié)近些年來(lái)我國(guó)審計(jì)機(jī)構(gòu)在財(cái)政預(yù)算審計(jì)方面取得的成績(jī)和經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)修訂《預(yù)算法》、《審計(jì)法》，將一些帶有普遍性的經(jīng)驗(yàn)制度化、法律化、程序化，做好《預(yù)算法》與《審計(jì)法》之間的配合、銜接，在預(yù)算的各環(huán)節(jié)中賦予審計(jì)機(jī)構(gòu)以更大的職權(quán)、更多的程序參與機(jī)會(huì)。因?yàn)椋?cái)政預(yù)算工作具有很高的專業(yè)性、技術(shù)性，一般群眾監(jiān)督很難發(fā)揮作用，《預(yù)算法》的修訂應(yīng)保障審計(jì)衛(wèi)士能夠行權(quán)并有切實(shí)的制度保障。

其次，行政系統(tǒng)是預(yù)算編制、執(zhí)行的主角，也是修訂《預(yù)算法》界定預(yù)算主體職權(quán)的重點(diǎn)、難點(diǎn)。筆者認(rèn)為，我國(guó)行政系統(tǒng)預(yù)算決策權(quán)限配置應(yīng)貫徹較高程度的集權(quán)與一定程度的分權(quán)相結(jié)合的精神，以保障預(yù)算編制、執(zhí)行決策高效運(yùn)轉(zhuǎn)、按時(shí)保質(zhì)完成。

我國(guó)現(xiàn)行行政預(yù)算權(quán)是高度集權(quán)的，但這種集權(quán)在政府層面不是集中在政府首腦，而是集中于財(cái)政部門；在各預(yù)算部門、預(yù)算單位方面，不是集中在部門、單位負(fù)責(zé)人手中而是集中于財(cái)務(wù)部門。這種集中是有問(wèn)題的，它使得政府首腦、部門負(fù)責(zé)人有施政的責(zé)任，卻沒(méi)有施政所必須的自主的財(cái)政權(quán)，事權(quán)與財(cái)權(quán)脫節(jié)，政府首腦、部門負(fù)責(zé)人的實(shí)際財(cái)權(quán)被架空，從而造成財(cái)政權(quán)的失控，更不利于問(wèn)責(zé)制度的實(shí)施。而在部門預(yù)算部門編制的情況下，這將不利于加強(qiáng)對(duì)日益膨脹的財(cái)政支出壓力的實(shí)際控制。

解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵是要成立專門的預(yù)算編制部門，直接對(duì)各級(jí)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)。在國(guó)務(wù)院成立正部級(jí)的行政管理與預(yù)算辦公室，在各預(yù)算部門亦成立預(yù)算編制辦公室（但不一定非得司局級(jí)），在總理、各部門負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。國(guó)務(wù)院行政管理與預(yù)算辦公室的主要職責(zé)應(yīng)包括三個(gè)方面：（1）中央各部門、各單位行政編制、人員定額、工資標(biāo)準(zhǔn)的管理；（2）預(yù)算、決算的審核、協(xié)調(diào)、匯總、編制；（3）公共行政政策研究與績(jī)效分析評(píng)估。該辦公室應(yīng)實(shí)行公務(wù)員和專業(yè)技術(shù)人員（預(yù)算師、預(yù)算分析師）相結(jié)合的管理制度，給予專業(yè)技術(shù)人員較好待遇以吸引人才，具體可考慮吸收中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室全體及財(cái)政部現(xiàn)有預(yù)算人員和向社會(huì)公開招聘專門人才加以解決。通過(guò)這一設(shè)置，行政首長(zhǎng)可以有效統(tǒng)籌公共機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、財(cái)政預(yù)算和公共行政的綜合管理。在這方面，歷史地考察——美國(guó)于1921年依據(jù)《預(yù)算與會(huì)計(jì)法案》在財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)置由總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)為總統(tǒng)編制整個(gè)政府統(tǒng)一預(yù)算的預(yù)算局以取代各部直接向國(guó)會(huì)編報(bào)預(yù)算，羅斯福總統(tǒng)于1939年將預(yù)算局從財(cái)政部搬移至白宮，1970年尼克松總統(tǒng)拓寬預(yù)算局職能并將其更名為行政管理和預(yù)算局，22都反映了美國(guó)政府首腦（總統(tǒng)）不斷強(qiáng)化對(duì)各部門預(yù)算和行政的控制，以加強(qiáng)政府公共事務(wù)協(xié)調(diào)、提高施政效率的努力。這些做法值得我們借鑒。

為了更好地做好財(cái)經(jīng)規(guī)劃和預(yù)算工作的組織協(xié)調(diào)，真正將有關(guān)財(cái)政權(quán)集中于政府首腦手中。筆者建議成立國(guó)務(wù)院財(cái)經(jīng)規(guī)劃和審核委員會(huì)。該委員會(huì)為跨部委的決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其日常工作由行政管理與預(yù)算編制辦公室負(fù)責(zé)。委員會(huì)主席由國(guó)務(wù)院總理親自擔(dān)任，成員包括行政管理與預(yù)算編制辦公室主任、國(guó)家發(fā)改委主任、財(cái)政部部長(zhǎng)、稅務(wù)總局局長(zhǎng)、海關(guān)總署署長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理局局長(zhǎng)、人力資源和社會(huì)保障部部長(zhǎng)、科技部部長(zhǎng)、國(guó)資委主任以及若干財(cái)經(jīng)、法律、公共政策專家。其職責(zé)是規(guī)劃中長(zhǎng)期總體財(cái)經(jīng)政策、確定年度財(cái)政預(yù)算整體方針和方案、審查各預(yù)算部門預(yù)算草案、在特別情況下協(xié)調(diào)部門預(yù)算編制工作。在這方面，美國(guó)預(yù)算的編制實(shí)質(zhì)上是由總統(tǒng)在經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)、行政管理和預(yù)算局、財(cái)政部（主管稅收預(yù)估）的共同協(xié)助下完成；日本鳩山由紀(jì)夫內(nèi)閣設(shè)置高規(guī)格的國(guó)家戰(zhàn)略局統(tǒng)籌國(guó)家主要政策和預(yù)算編制基本方針，設(shè)置行政革新會(huì)議負(fù)責(zé)從國(guó)民的角度對(duì)行政進(jìn)行全面檢驗(yàn)、減少稅金浪費(fèi)等，均可為我們鏡鑒，以便全面、協(xié)調(diào)考慮國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和整體預(yù)算的編制。

我國(guó)財(cái)政部門高度集中的財(cái)政職權(quán)是由我國(guó)建國(guó)初期鞏固政權(quán)、上世紀(jì)五十年代抗美援朝及其后計(jì)劃經(jīng)濟(jì)等國(guó)情決定的必然產(chǎn)物，是和過(guò)去相對(duì)單一的財(cái)政政策目標(biāo)、較小的財(cái)政經(jīng)濟(jì)總量和國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)力控制的國(guó)情相適應(yīng)的。在現(xiàn)今市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制條件下，由于利益主體多元化帶來(lái)的公共支出需求的多元性要求、民主理財(cái)要求，由于財(cái)政經(jīng)濟(jì)總量的急遽擴(kuò)大，同時(shí)也由于政府公共預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算以及部門預(yù)算、績(jī)效預(yù)算、零基預(yù)算等的推行，這種由一個(gè)部門總管財(cái)政收支政策、代編預(yù)算并負(fù)責(zé)收支執(zhí)行管理、監(jiān)督的管理體制已經(jīng)變得越來(lái)越不適應(yīng)。其結(jié)果是既不利于集中精力編制好預(yù)算，又不利于集中精力執(zhí)行好預(yù)算，不利于預(yù)算的科學(xué)化、規(guī)范化管理，也缺少行政機(jī)構(gòu)之間的制衡機(jī)制，財(cái)權(quán)過(guò)于集中，財(cái)力浪費(fèi)、財(cái)政失控現(xiàn)象比較嚴(yán)重。而設(shè)立新機(jī)構(gòu)剝離財(cái)政部門的預(yù)算編制權(quán)以后，可以使財(cái)政部門更好地集中精力做好財(cái)政收入入庫(kù)組織工作、財(cái)政資金的出庫(kù)審核、撥付工作以及財(cái)政資金使用中的監(jiān)督管理工作、政府支出集中采購(gòu)工作，進(jìn)而提高我國(guó)財(cái)政資金的使用運(yùn)營(yíng)效率和效益。

以上種種強(qiáng)化人大預(yù)算審議機(jī)構(gòu)、強(qiáng)化行政體系預(yù)算編制機(jī)構(gòu)的設(shè)想，雖然所費(fèi)甚多，但實(shí)屬必須，也一定會(huì)有其所值——因?yàn)檫@必將大大提高政府與人大的理財(cái)能力，促進(jìn)預(yù)算編制的科學(xué)、合理、公平及預(yù)算審議的實(shí)質(zhì)化。

此外，我們還應(yīng)著力提高預(yù)算透明度，逐步建立健全預(yù)算公開、人民參與和監(jiān)督預(yù)算、媒體監(jiān)督、納稅人公益訴訟、司法監(jiān)督等方面的制度。因?yàn)榻柚谶@些主體的參與，我們才更有可能實(shí)現(xiàn)預(yù)算權(quán)在人大和行政之間的動(dòng)態(tài)平衡，更好地開展預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行工作。

五、修訂《預(yù)算法》應(yīng)明確確立預(yù)算公開制度，逐步提高預(yù)算透明度，推進(jìn)公民參與、監(jiān)督預(yù)算的民主政治進(jìn)程，建立健全多種多樣的民主理財(cái)制度

預(yù)算公開，或稱預(yù)算透明，是指政府預(yù)算的依據(jù)、內(nèi)容及其編制、審批、執(zhí)行（含調(diào)整）、決算等過(guò)程都必須依法通過(guò)相應(yīng)方式向社會(huì)公開。預(yù)算公開包括靜態(tài)預(yù)算文件的公開和動(dòng)態(tài)預(yù)算過(guò)程公開兩個(gè)方面。23其中，預(yù)算文件的公開，被認(rèn)為是預(yù)算公開的最基本內(nèi)容，預(yù)算文件的可獲取乃是預(yù)算公開最基本的要義；就過(guò)程公開而言，包括預(yù)算編制、預(yù)算審議、預(yù)算執(zhí)行、決算和監(jiān)督在內(nèi)的各預(yù)算過(guò)程都應(yīng)當(dāng)是對(duì)外公開的，其中最重要的則是預(yù)算審議過(guò)程的對(duì)公民開放。

預(yù)算公開是現(xiàn)代民主政治國(guó)家預(yù)算的應(yīng)有之義，是政府公共預(yù)算區(qū)別于個(gè)人、企業(yè)、家庭等“私人”預(yù)算的顯著特征之一，也是現(xiàn)代民主憲政國(guó)家不同于專制集權(quán)國(guó)家的重要標(biāo)志。政府公共預(yù)算之應(yīng)公開，其原初依據(jù)在于政府預(yù)算本質(zhì)上是一種公共資金的受托決策：政府公共預(yù)算資金的點(diǎn)點(diǎn)滴滴均來(lái)自于廣大納稅人人民而非來(lái)自于政府自身；人民所以愿意將自己資財(cái)?shù)囊徊糠肿尪山o政府加以管理、運(yùn)用，非為政府本身而是為了人民自身的福利和幸福；政府基于人民的信任管理和運(yùn)用財(cái)政資金實(shí)際上是在履行預(yù)算信托的受托責(zé)任。從而，作為預(yù)算信托受托人的政府，將公共預(yù)算的所需、所用及其執(zhí)行情況，向財(cái)政資金的來(lái)源者、預(yù)算信托的委托人暨預(yù)算利益的受益人——廣大的納稅人人民報(bào)告，接受其監(jiān)督、審議乃至糾正，以確保納稅人人民利益的最大化實(shí)現(xiàn)，也就是天經(jīng)地義的事。我國(guó)的預(yù)算公開無(wú)論是在理論認(rèn)知、制度建設(shè)，還是實(shí)踐方面都差強(qiáng)人意：長(zhǎng)期以來(lái)，我們?cè)谒枷胗^念上將政府預(yù)算視為國(guó)家機(jī)密，不僅一般民眾難于獲取，即使是各級(jí)人大代表也往往只能在短暫的會(huì)期獲得寥寥數(shù)頁(yè)的預(yù)算草案的概要，更遑論可以進(jìn)行認(rèn)真細(xì)致的審議、批準(zhǔn)。預(yù)算公開連在國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的層面都無(wú)法實(shí)現(xiàn)，這實(shí)是造成我國(guó)預(yù)算編制粗糙、預(yù)算執(zhí)行隨意的重要制度根源之一，也無(wú)怪乎一些全球性機(jī)構(gòu)將我國(guó)評(píng)為世界上財(cái)政透明度最差的國(guó)家之一。24近幾年來(lái)，我們雖然在制度建設(shè)方面以推動(dòng)法治政府、服務(wù)型政府為契機(jī)，借助于國(guó)務(wù)院行政法規(guī)《政府信息公開條例》的形式將政府財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告列入了政府應(yīng)予重點(diǎn)公布的信息范圍，并對(duì)信息公開的方式和程序、監(jiān)督和保障等作出了規(guī)定，25但亦僅止于此，我國(guó)《憲法》、《預(yù)算法》及有關(guān)法律中都沒(méi)有關(guān)于預(yù)算公開、公民參與的任何內(nèi)容。實(shí)踐中，雖然中央政府有關(guān)部門如審計(jì)署，地方政府如廣州、深圳、焦作、承德等地也都在積極推動(dòng)預(yù)算公開、群眾參與等方面的改革，財(cái)政部也先后發(fā)布了約束本系統(tǒng)的《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)地方財(cái)政部門政務(wù)公開的意見》、《財(cái)政部政務(wù)公開規(guī)定》和《財(cái)政部機(jī)關(guān)政府信息公開實(shí)施暫行辦法》等規(guī)定，但因其立法層次低、所能約束的主體極其有限，以至于更多使用財(cái)政資金的政府部門、地方政府，仍然將預(yù)算信息視為政府禁臠，人民不得聽聞，更別說(shuō)監(jiān)督和參與，從而失去了一個(gè)很好的民眾知悉、參與和監(jiān)督政府預(yù)算編制、審議和執(zhí)行的最基礎(chǔ)的制度化平臺(tái)，從本源上剝奪了民眾的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而這顯然與我國(guó)民主政治改革進(jìn)程相悖。26筆者認(rèn)為，我國(guó)目前這種由國(guó)務(wù)院特別是由財(cái)政部行政主導(dǎo)的財(cái)政預(yù)算信息公開，有其難以克服的弊端和難題。一是由行政法規(guī)、規(guī)章來(lái)規(guī)范財(cái)政預(yù)算信息公開，既不符合我國(guó)《立法法》關(guān)于財(cái)政、稅收基本制度只能制定法律的基本規(guī)定，也不符合國(guó)際上財(cái)稅問(wèn)題應(yīng)是法律保留事項(xiàng)甚至是憲法保留事項(xiàng)的慣例，實(shí)質(zhì)上是剝奪了人民對(duì)財(cái)政事項(xiàng)的最高話語(yǔ)權(quán)。二是就中國(guó)的現(xiàn)狀而言，政府部門尤其是財(cái)政部門是財(cái)政預(yù)算信息的最大壟斷者，因而也就應(yīng)是預(yù)算信息公開的最大義務(wù)人，由義務(wù)人自定規(guī)則規(guī)范自己的行為，其公開的范圍、公開的深度、信息獲得的難易程度、未能獲取時(shí)的救濟(jì)和責(zé)任追究機(jī)制難以公正。三是所能約束的信息提供主體范圍極其有限，公民難以獲得國(guó)家財(cái)政預(yù)算信息的全貌。因?yàn)椋瑥睦碚撋隙裕矃⑴c預(yù)算過(guò)程、使用國(guó)家財(cái)政資金的所有掌握相應(yīng)預(yù)算編制、執(zhí)行、審計(jì)、決算等信息的國(guó)家機(jī)關(guān)，都有依法報(bào)告和公開財(cái)政預(yù)算信息的義務(wù)。而國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)約束不了立法、司法機(jī)關(guān)，財(cái)政部門的規(guī)定更連同級(jí)政府其他部門也管束不了，行政部門應(yīng)如何向立法部門報(bào)告和向公民公開？立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)應(yīng)如何向公民公開及公開哪些內(nèi)容？顯然只有法律甚至只有憲法才能確定。四是預(yù)算公開還要求設(shè)定預(yù)算權(quán)力（利）、義務(wù)、責(zé)任的實(shí)體依據(jù)公開，以實(shí)現(xiàn)評(píng)估預(yù)算的合法性、合理性，而這些依據(jù)最主要的是各種各樣的法律或地方性法規(guī)，行政法規(guī)、行政規(guī)章則顯然無(wú)法規(guī)定這一點(diǎn)。五是現(xiàn)代國(guó)家，尤其像中國(guó)這樣的大政府，政府管理職能巨大而龐雜，政府、行政部門、執(zhí)行管理職能的社會(huì)組織、國(guó)有企業(yè)之間的聯(lián)系復(fù)雜，政府一般預(yù)算、基金預(yù)算、國(guó)有資本預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算間犬牙交錯(cuò)，其信息的復(fù)雜性遠(yuǎn)非一般的政務(wù)信息公開所能及。因而，在一般的《政府信息公開條例》中對(duì)此作規(guī)定，實(shí)有難以承受之重。

對(duì)此，筆者建議，我國(guó)在修訂《預(yù)算法》時(shí)，一定要明定預(yù)算公開原則，就預(yù)算公開的基本內(nèi)容如公開主體、公開內(nèi)容及除外、公開程序、救濟(jì)機(jī)制作出一般性規(guī)定，同時(shí)授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)依據(jù)我國(guó)財(cái)政暨政治體制改革進(jìn)程，制定、修訂有關(guān)財(cái)政預(yù)算信息公開的具體制度決定，配套完善新聞自由、出版自由等方面的制度建設(shè)，主導(dǎo)和推進(jìn)我國(guó)預(yù)算信息公開的具體進(jìn)程，以此作為其他一系列的公民參與預(yù)算制度的基礎(chǔ)。并應(yīng)在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，將財(cái)政預(yù)算公開制度上升為憲法的規(guī)定。

注：

1“立法規(guī)劃第一類”，是指在本屆全國(guó)人大任期內(nèi)應(yīng)予審議的法律草案。

2參見韓潔、王茜：《權(quán)威官員：中國(guó)預(yù)算法修訂重點(diǎn)解決三大問(wèn)題》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/politics/2009-07/13/content_11702604.htm。

3該四大特征的具體論述可參見朱大旗：《從國(guó)家預(yù)算的特質(zhì)論我國(guó)〈預(yù)算法〉的修訂目的和原則》，《中國(guó)法學(xué)》2005年第1期。

4參見[美]哈維·S·羅森（Harvey s.Rosen）：《財(cái)政學(xué)》（第六版），中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第5頁(yè)。

5毛澤東：《抗日戰(zhàn)爭(zhēng)勝利后的時(shí)局和我們的方針》，載《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1128頁(yè)。

6筆者認(rèn)為，法律規(guī)范的調(diào)整規(guī)律是通過(guò)法律制度的制定和實(shí)施，來(lái)規(guī)范行為，調(diào)整關(guān)系，達(dá)成目的。

7筆者認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政背景下，所謂預(yù)算的科學(xué)配置經(jīng)濟(jì)資源，是指國(guó)家預(yù)算應(yīng)符合公共財(cái)政運(yùn)行規(guī)律的基本要求，即應(yīng)尊重市場(chǎng)機(jī)制對(duì)資源的基礎(chǔ)性配置作用，應(yīng)主要限于提供私人市場(chǎng)所不能提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)領(lǐng)域，而競(jìng)爭(zhēng)性的私人物品則應(yīng)由私人市場(chǎng)提供和配置。所謂合理配置經(jīng)濟(jì)資源，首先是指經(jīng)由國(guó)家預(yù)算安排由政府占有的經(jīng)濟(jì)資源在整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)資源中其比例應(yīng)該合理，亦即國(guó)家的宏觀稅率應(yīng)當(dāng)有度、老百姓的負(fù)擔(dān)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)，在當(dāng)前中國(guó)的情況下經(jīng)濟(jì)資源尤其應(yīng)更多地向老百姓傾斜，這樣民間消費(fèi)才有可能較大幅度增加，國(guó)民經(jīng)濟(jì)才能向主要依靠消費(fèi)拉動(dòng)的可持續(xù)發(fā)展的模式邁進(jìn)；其次是指國(guó)家預(yù)算在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間、行業(yè)間、領(lǐng)域間、階層間的結(jié)構(gòu)安排應(yīng)當(dāng)合理，尤其應(yīng)當(dāng)加大對(duì)文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域的投入。所謂公平配置經(jīng)濟(jì)資源，首先是指國(guó)家預(yù)算安排應(yīng)貫徹憲法規(guī)定的“法律面前人人平等”的原則，所有國(guó)民不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況，也無(wú)論其所屬地區(qū)、行業(yè)、領(lǐng)域、階層，都應(yīng)能夠享受到均等化的基本公共服務(wù)；其次是指國(guó)家預(yù)算的安排應(yīng)該經(jīng)由民主協(xié)商程序最大化最弱者的公共財(cái)政福利。

8筆者認(rèn)為，全面性預(yù)算管理原則實(shí)際上涵蓋了國(guó)際貨幣基金組織推薦的預(yù)算法的十大良好原則中兩大原則的內(nèi)容，即“廣泛原則：所有的財(cái)政流都以總額的方式體現(xiàn)在預(yù)算中，支出不沖減收入，沒(méi)有在預(yù)算之外發(fā)生的財(cái)政活動(dòng)；單一原則：預(yù)算代表的和批準(zhǔn)的是同一時(shí)限內(nèi)的所有收入和支出，通常也只有一個(gè)預(yù)算文本。沒(méi)有將經(jīng)常性預(yù)算和建設(shè)性預(yù)算分裂開的‘復(fù)式’預(yù)算制度”。參見國(guó)際貨幣基金組織財(cái)政事務(wù)司：《中華人民共和國(guó)預(yù)算法課題研究報(bào)告》，載于預(yù)算法（修訂）起草工作小組編：《中外專家學(xué)者預(yù)算法研究》（內(nèi)部資料），第185頁(yè)。

9這十條原則是OECD（2004）在對(duì)各成員國(guó)預(yù)算立法體系及其變革進(jìn)行詳細(xì)比較、梳理后，就現(xiàn)代各國(guó)制定預(yù)算法體系的原則給出的推薦性意見，其內(nèi)容分別是授權(quán)原則、以年度為基礎(chǔ)原則、全面性原則、一致性原則、嚴(yán)格性原則、平衡預(yù)算原則、可問(wèn)責(zé)性原則、公開透明原則、穩(wěn)定性原則、績(jī)效原則。其中尤以授權(quán)原則、全面性原則、可問(wèn)責(zé)原則最為重要，屬于應(yīng)當(dāng)被寫入各國(guó)憲法的預(yù)算原則。

10前列具體內(nèi)容請(qǐng)依次參見1946年通過(guò)的《日本國(guó)憲法》第88條、第86條、第83條的規(guī)定。

11參見高培勇主編：《實(shí)行全口徑預(yù)算管理》（中國(guó)財(cái)政政策報(bào)告2008/2009），中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2009年版，第32頁(yè)。

12如日本除了頒行《地方自治法》，還制定了專門的《地方財(cái)政法》；我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)于1994年7月29日公布施行了“‘省縣’自治法”及“直轄市自治法”，這兩部“法律”第五章均為自治財(cái)政之規(guī)定（它們于1999年合并為“地方制度法”，仍對(duì)地方財(cái)政問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定）。

13賈康、閆坤：《完善省以下財(cái)政體制改革的中長(zhǎng)期思考》，《管理世界》2005年第8期。

14該《決定》規(guī)定：“……中央要從今后財(cái)政收入的增量中適當(dāng)多得一些，以保證中央財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)。”

15如作為我國(guó)第一大稅種的增值稅，由中央分享75％，地方分享25％。

16中國(guó)人民銀行的統(tǒng)計(jì)顯示，截至2009年5月末，全國(guó)地方政府的負(fù)債超過(guò)5萬(wàn)億元；財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康的估算是，目前我國(guó)地方投融資平臺(tái)負(fù)債超過(guò)6萬(wàn)億元，其中地方債務(wù)總余額在4萬(wàn)億元以上，約相當(dāng)于GDP的16.5％，財(cái)政收入的80.2％，地方財(cái)政收入的174.6％。參見《地方債務(wù)危機(jī)》，《中國(guó)新聞周刊》2010年3月1日。

17 See OECD:Best Practices for Budget Transparency,OECD Journal on Budgeting,Vol.1-No.3, OECD,2002,pp.7-14;IMF（International Monetary Fund）:“Code of Good Practices on Fiscal transparency（2007）”,www.imf.org/external/np/pp/2007/eng/051507c.pdf.

18、20朱大旗、何遐祥：《議會(huì)至上與行政主導(dǎo)：預(yù)算權(quán)力配置的理想與現(xiàn)實(shí)》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第4期。

19參見朱大旗：《論修訂預(yù)算法的若干具體問(wèn)題》，《安徽大學(xué)法律評(píng)論》2005年第1期。

21目前，國(guó)際上存在五種審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)立的模式：在議會(huì)系統(tǒng)之下的獨(dú)立審計(jì)機(jī)關(guān)；議會(huì)系統(tǒng)之下的獨(dú)立審計(jì)員；名義上只對(duì)法律負(fù)責(zé)的獨(dú)立審計(jì)院（無(wú)司法職能），主要對(duì)議會(huì)報(bào)告、偶爾也會(huì)服務(wù)于政府；具有部分司法職能的獨(dú)立審計(jì)院；行政系統(tǒng)之下的獨(dú)立審計(jì)機(jī)關(guān)。其中第一種被認(rèn)為最符合獨(dú)立外部審計(jì)原則，最后一種則因與此原則不甚契合而很少有國(guó)家采用。但無(wú)論采取哪種模式，都要求審計(jì)機(jī)關(guān)相對(duì)于行政系統(tǒng)應(yīng)具有一定的獨(dú)立性。另外，人們?cè)陉P(guān)于審計(jì)制度的設(shè)立上則幾乎罕見地達(dá)成了共識(shí)，外部審計(jì)原則成為一項(xiàng)被有關(guān)國(guó)際組織強(qiáng)烈建議各國(guó)通過(guò)憲法在國(guó)內(nèi)法上予以認(rèn)可的規(guī)范準(zhǔn)則。See INTOSAI（International Organization of Supreme Audit Institutions）:The Lima Declaration of Guidel ines on Auditing Precepts,1998,http://intosai.connexcc-hosting.net/bluel ine/upload/l imadeklaren.pdf;IMCL（International Management Consultants for the World Bank）:Organisation of a Supreme Audit Institution,2003,http://info.wor ldbank.org/etools/docs/library/108496/sai_organization.pdf.

22傳統(tǒng)上，該局是一個(gè)非黨派機(jī)構(gòu)，為歷任總統(tǒng)服務(wù)。其正、副局長(zhǎng)由總統(tǒng)任命，參議院批準(zhǔn)。目前，行政管理和預(yù)算局是協(xié)助美國(guó)總統(tǒng)工作的主要部門。行政管理和預(yù)算局并非僅只具有預(yù)算編制方面的職能，其局長(zhǎng)的職責(zé)是就數(shù)百個(gè)政府部門向總統(tǒng)提出詳盡的建議——這些部門需要?jiǎng)潛芏嗌馘X，他們?cè)谧鍪裁垂ぷ鞯取Ｔ诼L(zhǎng)的預(yù)算準(zhǔn)備過(guò)程中，美國(guó)總統(tǒng)利用該局來(lái)維持其中心地位，并利用其進(jìn)行最常規(guī)的監(jiān)督。具體內(nèi)容可進(jìn)一步參見[美]詹姆斯·麥格雷戈·伯恩斯等：《民治政府——美國(guó)政府與政治》（第20版），吳愛明、李亞梅等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2007年版，第365頁(yè)、第421頁(yè)。

23也有學(xué)者認(rèn)為，除了文件（也即財(cái)政預(yù)算信息）公開和過(guò)程公開之外，關(guān)于預(yù)算的言論自由也是預(yù)算公開原則的重要內(nèi)容。如我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)蔡茂寅教授認(rèn)為：“預(yù)算公開原則之內(nèi)涵，至少包括以下三件事。其一為預(yù)算案、法定預(yù)算及預(yù)算執(zhí)行之結(jié)果應(yīng)該有規(guī)律的、以易解的方式對(duì)外公布；其二為預(yù)算審議應(yīng)該完全公開；其三為對(duì)預(yù)算之批評(píng)應(yīng)該完全自由，并且不得因此蒙受任何不利益。”見蔡茂寅：《預(yù)算的基本原則與法律性質(zhì)》，《月旦法學(xué)教室》2003年第5期。

24在2001年普華永道會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)35個(gè)國(guó)家和地區(qū)的財(cái)政透明度進(jìn)行評(píng)分和排序時(shí)，我國(guó)的“不透明指數(shù)”高達(dá)87，被列為透明度最低的國(guó)家；在2004年的評(píng)價(jià)中，我國(guó)的不透明指數(shù)在所評(píng)估的48個(gè)國(guó)家中仍然高居前五位。而低透明度將會(huì)影響我國(guó)吸引外商投資的努力和以低成本從國(guó)際金融組織、國(guó)際金融市場(chǎng)融資。參見劉笑霞：《財(cái)政透明度的國(guó)際努力及其對(duì)我國(guó)的啟示》，http://www.crifs.org.cn。

25參見2007年4月5日由國(guó)務(wù)院發(fā)布、自2008年5月1日起施行的《政府信息公開條例》第10條等的規(guī)定。26在全國(guó)人大十一屆三次全會(huì)上，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中就明確提出：“要發(fā)展社會(huì)主義民主，切實(shí)保障人民當(dāng)家作主的民主權(quán)利，特別是選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)”；“要深入推進(jìn)政務(wù)公開，完善各類公開辦事制度和行政復(fù)議制度，創(chuàng)造條件讓人民批評(píng)、監(jiān)督政府”；“進(jìn)一步擴(kuò)大基層民主，健全基層自治組織和民主管理制度，讓廣大群眾更好地參與管理基層公共事務(wù)”；“進(jìn)一步健全法制，特別要重視那些規(guī)范和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的法律制度建設(shè)”等，均表明民主政治進(jìn)程的必然發(fā)展。