論清潔發展機制（CDM）可持續發展目標的缺陷與完善＊——以氣候變化國際立法相關規則為視角

龔微

（湖南吉首大學法學院，湖南吉首416000）

《聯合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《氣候公約》）第十六次締約方大會和《〈聯合國氣候變化框架公約〉京都議定書》（以下簡稱《京都議定書》）第六次締約方大會于2010年12月11日在墨西哥坎昆落下帷幕。會上清潔發展機制（Clean Development Mechanism, CDM）的執行理事會（EB）遭遇尷尬，被大會代表“群起而攻之”。1可以說清潔發展機制是否或在多大程度上幫助發展中國家實現了可持續發展在理論和實踐上都受到了廣泛質疑。經過各方激烈爭論，會議所達成的《坎昆協議》宣稱要繼續保留清潔發展機制，但要對其進行改革。對清潔發展機制學界已有相當多的論述，2本文擬從其可持續發展目標入手分析清潔發展機制現有規則制度上的缺陷與不足，并提出應對之策。

一、清潔發展機制及其可持續發展目標的產生

清潔發展機制產生于《氣候公約》第三次締約方會議上。巴西提交了一份《關于〈聯合國氣候變化框架公約〉議定書的要點提案》，其中提出了一項新的基金——清潔發展基金（Clean Development Fund，CDF）。其核心內容是：如果發達國家締約方的實際排放量超過了其承諾的限制排放量，那么這些未遵守承諾的發達國家締約方須向清潔發展基金交納罰金或補償金，用于發展中國家自愿削減溫室氣體所承擔的成本和適應氣候變化的努力。3發達國家對此提案的態度并不積極，美國提出“清潔發展機制”，主張發達國家在國內不能完成減排目標時，其不足部分可以通過為發展中國家提供資金技術的形式，共同實施有助于減緩氣候變化的減排項目，獲得“經過核證的減排量（CER）”。4清潔發展機制被會議通過的《京都議定書》正式列入。隨后，公約第七次締約方會議通過了包含其具體執行規則的《馬拉喀什協議》5，為清潔發展機制正式啟動掃清了障礙。至此，“機制”代替了“基金”，“資金和技術”代替了“罰款”。

清潔發展機制是《京都議定書》所通過的三大靈活市場機制中發展中國家目前唯一可以參與的機制。清潔發展機制的目標是協助未列入附件一的締約方（主要是發展中國家）實現可持續發展和有益于《氣候公約》的最終目標，并協助附件一所列締約方實現遵守第三條規定的其量化的限制和減少排放的承諾。6清潔發展機制試圖利用市場交易在交易雙方之間實現共贏。自誕生以來，它確實幫助發達國家實現了減少排放，其利用市場進行低成本減排的特點得到了充分體現。自2004年11月全球首個項目注冊成功至今，清潔發展機制市場快速發展，2011年5月注冊成功的項目數超過3000個。7截至2010年底，清潔發展機制已累計產生核證減排量達4.96億噸二氧化碳當量，為發達國家節約減排成本420億美元至2440億美元。8清潔發展機制快速發展，已經成為全球最大的碳項目市場。9

清潔發展機制能夠帶來資金和技術，但是其不同于普通的國際商業項目。《京都議定書》為清潔發展機制規定的首要目標就是發展中國家的可持續發展。“可持續發展”概念由1987年《布倫特蘭報告》提出后，1992年《里約熱內盧環境與發展宣言》直接宣示了“可持續發展”概念，而《21世紀議程》則為實現“可持續發展”提供了各國應當遵守的戰略步驟。議程當中就如何實現可持續發展進行了規劃，在其第四部分實施手段上，從財政資源和手段、技術轉讓、合作、能力建設等方面給出了推動可持續發展實現的方式。10英國國際法學者波義爾在其著作《國際法與環境》中認為，可持續發展的意圖不僅在于簡單滿足環境的需要，也在于對世界經濟體系重新定位，即為了滿足全人類的共同利益，使發達的北方國家承擔保護環境的更多責任，而不發達的南方國家能夠獲得更多經濟利益。11美國學者魏伊絲在對1992年里約環境與發展大會以來的國際社會應對環境問題的立法進行總結后，也在其名著《公平地對待未來人類：國際法、共同遺產與世代衡平》中指出成功實現可持續發展的一個關鍵因素是資金和技術資源。12

可持續發展作為清潔發展機制的首要目標，相對于其次的發達國家低成本的減排目標，實施效果并不明顯。對此，國際社會普遍認為它在促進發展中國家可持續發展方面沒有起到預期作用，在減排成本降低方面的成就和效果遠高于促進可持續發展目標上的表現，在幫助發展中國家可持續發展方面遠遠沒有取得預期成就。13

二、對清潔發展機制可持續發展目標相關規則缺陷之分析

在《氣候公約》及其《京都議定書》基礎之上建立的清潔發展機制，顯然是試圖按照上述這些重要的論述和判斷實現其可持續發展的目標，但我們對清潔發展機制及其可持續發展目標進行分析，可以發現其在可持續發展目標的實現過程中存在技術轉讓效果不理想14、項目地域分布不均衡15、項目類型不合理16等諸多問題。這些問題受到經濟驅動、政治博弈、文化差異等各種原因的影響，但是現有規則、制度中關于可持續發展目標本身規定不成熟、沒有統一的適用標準等方面的原因無疑是主要的和根本性的。

（一）可持續發展沒有清晰地被界定

作為受市場驅動的特殊法律機制，清潔發展機制在發展過程中，可持續發展作為目標一直沒有明確的定義。在與清潔發展機制有關的三個核心法律文件——《氣候公約》、《京都議定書》和《馬拉喀什協議》當中，雖然大量使用“可持續發展”這個詞，但都沒有給出定義。《氣候公約》第一條關于定義的規定中，對氣候變化、氣候變化的不利影響、匯、源等專用術語進行了解釋，但并沒有包含可持續發展。第二條關于目標和第三條關于原則的規定當中就出現了“經濟可持續的發展”的字樣，但是也沒有進行相應的解釋。《京都議定書》的第一條也是定義，增加了許多議定書需要的定義，但是也沒有包括可持續發展的定義。在第十二條專門規定清潔發展機制，將可持續發展列為兩個目標之一，但也沒有對其進行任何解釋。《馬拉喀什協議》當中的第17號決定規定了《＜京都議定書＞第十二條確定的清潔發展機制的方式和程序》，延續了氣候公約和京都議定書當中的做法，繼續大量使用“可持續發展”，但是依然沒有給出定義。

2009年底達成的《哥本哈根協議》包括最近的《坎昆協議》，都顯示了對“可持續發展”這個詞的認識進步，并將其精神體現在整個協議中，但是也沒有對可持續發展給出明確的含義，也沒有對其內涵進行說明。

（二）可持續發展沒有統一適用的國際化標準

在國際社會通過氣候變化立法促進可持續發展方面缺乏要求所有締約方都要遵守的標準和規則，對可持續發展目標是否實現是含混地規定由締約國自行決定其境內的清潔發展機制項目是否符合可持續發展目標。《氣候公約》雖然明確規定，“各締約方有權并且應當促進可持續的發展”，但是馬上又指出“保護氣候系統免遭人為變化的政策和措施應當適合每個締約方的具體情況，并應當結合到國家的發展計劃中去，同時考慮到經濟發展對于采取措施應付氣候變化是至關重要的”。17《氣候公約》適用的這種做法在《京都議定書》和《馬拉喀什協議》中得到進一步的體現，2001年的《馬拉喀什協議》更是明確規定，“申明東道締約方有權確認某一清潔發展機制項目活動是否有助于實現可持續發展”。18

在現有的規則體系中，如要開始一個清潔發展機制項目，一個“附件一締約方”或被“附件一締約方”授權的私主體必須獲得非附件一締約方（發展中國家）的同意，并由發展中東道國確認項目活動有助于實現可持續發展。19項目的發起方要使用清潔發展機制執行理事會認可的方法學來建設項目。然后，向執行理事會“注冊”，由清潔發展機制執行理事會認可的指定經營實體（DOE）來對清潔發展機制項目進行定性的“審定”和定量的“核查”。20而根據《馬拉喀什協議》，當指定經營實體審定一個清潔發展機制項目申請可核證的減排量文件時，材料應包括：（1）利益相關方的評價，提供這些評價的概要，和一個關于評價如何被整合進項目計劃的報告給指定經營實體；（2）項目參與者提供項目活動的環境影響分析文件給指定經營實體，包括跨界影響，要根據東道國要求的程序進行；（3）第七次締約方大會決定17、附件和相關的決定規定的其它要求。21可見，上述的規定，對于可持續發展，主要由項目所在的東道國締約方自行證明其是否實現。

以技術轉讓為例，在與清潔發展機制項目相關的國際法律文件當中，迄今為止，對“技術轉讓”的內涵尚無統一定義。“設備買賣”、“設備維護和運行知識”、“供方技術人員”等是否屬于“技術轉讓”目前也沒有統一的說法。22很多國家規制清潔發展機制的國內法對技術轉讓也無明確的界定，這就為清潔發展機制項目中的所謂“技術轉讓”是否推動可持續發展目標的實現留下了彈性空間。

由于沒有統一適用的國際化標準，難以通過具體的、可以量化的行為加以實現。而另一個目標，可核證減排量在協助發達國家遵守量化溫室氣體限制并減少排放方面是易于衡量和操作的，并可帶來實際利益。它可使國內業主和國外合作方獲得具體、實際的經濟收益，無疑是清晰和明確的。相形之下，清潔發展機制的目標常被理解為落實通過交易來完成減排任務，而促進可持續發展的目標由于沒有統一標準，無法具體衡量，實際上成效不大。由于上述理論和實踐上的缺陷和不足的存在，清潔發展機制受到了廣泛的批評。這些都為清潔發展機制的繼續發展投下了嚴重的陰影。

三、完善規則，推動可持續發展目標的實現

清潔發展機制作為新生事物，在目標設定和制度規則設計上確實存在法律缺陷，盡管清潔發展機制在其首要目標——促進發展中國家可持續發展實現方面的效果不盡如人意，但目前似乎還沒有什么制度能比它更為有效地將市場、氣候變化應對和減少溫室氣體排放義務結合起來。因此,我們應當在總結清潔發展機制運行的現有效果和經驗的基礎上，完善其規則和制度。2010年底通過的《坎昆協議》規定，“要繼續進行第二承諾期減排目標談判，以確保第一和第二承諾期時間上無縫對接”。23國際社會可以在第二承諾期的談判中，針對清潔發展機制在可持續發展目標上存在的不足進行完善。

（一）澄清“可持續發展”的概念和內涵

要克服過分強調市場導向而產生的負面影響，清潔發展機制必須要重視可持續發展目標的實現。首先需要為可持續發展給出一個清晰的定義。可持續發展的內容非常豐富，涉及面很廣。盡管國際社會對可持續發展的概念已經提供了很多文本。1987年世界環境與發展委員會發表的著名的題為《我們共同的未來》的研究報告提出，可持續發展指的是“既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展”。1991年世界保護聯盟、聯合國環境規劃署和世界野生生物基金會在《保護地球：可持續生存戰略》一書共同提出：可持續發展是生存不超過維持生態承載能力的情況下，改善人類生活品質的發展。1992年聯合國環境與發展大會將可持續發展定為大會的主題，并將其思想貫徹于《里約宣言》、《21世紀議程》等重要文件中。對于可持續發展的的概念，著名國際法學者伊恩·布朗利的認識具有代表性。在其名著《國際公法原理》（1998年第五版）中，布朗利認為可持續發展的概念“仍然存在問題且不明確，……其特征是多變的”。24在2003年的該書第六版中，布朗利針對可持續發展概念的演進，刪除了“存在問題且不明確”的判斷，并且確定了這一概念的各個構成要素。25這說明了可持續發展概念已經逐步明確，獲得了學界主流的認可，其地位日益重要。目前，國際環境法學界對可持續發展的定義也很多，但對可持續發展最佳且最簡明的基本界定仍然是布倫特蘭委員會所采用的。一般認為，公平、善治、時間要素、可持續利用自然資源和環境與發展相互聯系等是可持續發展原則應當包括的基本要素。26可見，盡管可持續發展的定義表述的方式不同，但其基本內涵是一致的，即強調環境與發展之間相互協調和共同進步。

從制定時間上看，清潔發展機制的主要法律文件，如《氣候公約》、《京都議定書》、《馬拉喀什協議》等都是在2001年前制定的，理論和實踐上的局限使這些法律文件未能充分反映理論界研究的最新成果是顯而易見的。隨著國際法的發展，目前學界對可持續發展的概念、內涵都已經形成了共識，主要的爭論集中在可持續發展是否是國際環境法的基本原則，或構成了習慣國際法這樣的問題上。從條約法的實踐上看，“可持續發展”在《氣候公約》、《京都議定書》及兩者的后續法律文件中多次出現，已經初步具有規范效力。因此，國際社會完全可以借助第二承諾期新議定書談判的契機，引入可持續發展的定義與內涵，完善上述不足。

（二）制定國際化的可持續發展標準

在氣候變化國際立法的范圍內，澄清可持續發展的概念和內涵后，主要任務應該是進一步制定具體的、國際化的標準，讓這些標準體現可持續發展的內涵。

目前，發展中國家參與清潔發展機制產生的減排量，經過包裝之后在歐洲的交易所變成金融期貨進行交易。在這一過程當中，發展中國家處于整個產業鏈的最底端，其產品的價值是由發達國家的機構來評估的，在發達國家的交易所進行交易。發展中國家實際上在關鍵事務上缺少話語權。發展中國家內部為爭奪清潔發展機制項目存在激烈競爭，又導致各國之間競相降低可持續發展標準以吸引項目。要改變現有的不利局面，較為現實的方法是通過氣候公約及議定書的締約方會議明確可持續發展的定義并制定國際化的可持續發展標準，改變發展中國家在可持續發展標準上各自為政的狀況。

1.資金方面

盡管清潔發展機制當初并沒有被選擇作為清潔發展基金來設計，但是作為一種彌補市場機制不足的清潔發展機制基金顯然是有存在價值的。2001年7月的《波恩協議》曾指出，設立面向技術轉讓和支援發展中國家的特別氣候變化基金，有助于其兩個目標的實現。由于種種原因，該協議并未得到很好的執行，這樣的基金至今尚未成立。27目前已有收取清潔發展機制項目活動發放的核證排減量的2％而建立的適應基金，但該基金主要用于發展中國家適應氣候變化活動，與清潔發展機制的可持續發展目標聯系不大。清潔發展機制基金的設立可以通過對提高現有的清潔發展機制項目收益按比例取得收入、政府和國際組織贈款、私人部門捐贈等方式作為資金的來源而建立。這個基金不是對清潔發展機制的取代，而是作為其補充而存在，以促進可持續發展目標的實現。

該基金可以通過采取政策性支持的方式來彌補市場作用屢有失靈的缺陷，使經濟利潤小但是減排作用大的項目更有價值并更值得追求，推動技術轉讓。某些重要的、但是利潤較少項目的發展，例如可再生能源項目、節能和提高能效項目，包括碳捕捉封存技術與造林再造林項目等；對某些不利于可持續發展的項目，如氫氟碳化物類項目、氧化亞氮類項目采取費用的比例遠高于其他一般項目的方式，從而達到抑制這些項目發展的目的。對包含環境友好技術轉讓的項目予以經濟激勵。還可以將基金建成承擔應對氣候變化行動的資金合作平臺和行動合作平臺，成為應對氣候變化體系中的一種可持續的資金機制。也可促進國內法律服務水平低下、監管制度有缺陷的發展中國家進行能力建設，例如，基金可以用來幫助在監管機制不完善的發展中國家建立完善其監管機制，使有風險的地區降低法律風險。在《坎昆協議》中決定建立的，并將在下一次締約方會議上正式啟動的綠色氣候基金在安排上也將融合上述內容。28這也說明了國際社會已經認識到在促進清潔發展機制的可持續發展上確實有上述需要，我們可以期待其后續規則在上述方面進一步完善。

2.技術轉讓方面

《京都議定書》簽署之后，國際社會更趨向于從廣義上使用“技術轉讓”，范圍包括狹義的技術轉讓、減緩和適應氣候變化的技術訣竅、經驗和設備及合作、能力建設等。對此，氣候變化國際立法活動應以現有相關的國際法律文件為基礎，借鑒國家規制清潔發展機制的國內立法，為清潔發展機制的技術轉讓制定國際化的統一適用標準，克服其泛化的趨勢。該標準要包含對“技術轉讓”內涵的統一定義，同時澄清“設備買賣”、“設備維護和運行知識”、“供方技術人員”等與“技術轉讓”的關系，將那些與真正的能促進可持續發展的技術轉讓明確起來。應突出技術轉讓在促進發展中國家實現可持續發展中的地位，將減排認證與真正的技術轉讓掛鉤。在執行方面可以規定在執行理事會（EB）審核注冊項目和核實可核證的減排量（CER）時結合技術轉讓的適用標準，應主要看有無技術方案的轉讓，而不能僅看所謂的設備就認為是有技術轉讓了。

四、結論與展望

清潔發展機制的直接目標常被理解為通過市場交易來完成減排任務而非促進可持續發展，但國際法的發展推動著可持續發展概念的逐步成熟，從資金和技術轉讓方面為其制定明確的標準也是科學、可行的。清潔發展機制設立之初所面臨的發達國家減排和發展中國家獲得資金和技術應對氣候變化的兩大問題目前依然存在。無論應對氣候變化的國際立法如何發展，發展中國家可持續發展和發達國家減排承諾如何實現的問題都無法回避。清潔發展機制作為涉及這兩大問題的創新機制，已經取得了巨大成就，今后仍有發展空間。

2010年底的《坎昆協議》已明確表示要確保“第一承諾期與第二承諾期之間不致間斷”，并要求《京都議定書》之下包括清潔發展機制在內基于項目的機制繼續。雖然清潔發展機制還存在諸多不足，但在現有基礎上進行改革，明確可持續發展在清潔發展機制中的定義、標準和適用方式，無論對可持續發展和清潔發展機制本身，還是對氣候變化國際立法都具有深遠的意義。

注：

1馮迪凡：《坎昆之后：碳市場加速》，《第一財經日報》2011年1月5日第C1版。

2、27參見汪曉文、李杰：《中國關于清潔發展機制問題研究綜述》，《西北大學學報（哲社版）》2010年第1期。

3 See Alber t Mumma:The Pover ty of Af rica’s Position at the Cl imate Change Convention Negotia tions,in UCLA Journal of Environmental Law＆Pol icy,Vol.19 2000-2002,p.189.

4莊貴陽：《從公平與效率看清潔發展機制及其實施前景》，《世界經濟與政治》2001年第2期。

5在馬拉喀什舉行的締約方會議第七屆會議通過的各項決定構成了《馬拉喀什協議》。

6《京都議定書》第12條。

7 CDM in Numbers,http://cdm.unfccc.int/Statistics/Regist ration，2011年5月10日訪問。

8孟祥明、閆玉柱、謝飛：《清潔發展機制：以市場化手段守護環境》，見國家發改委主辦中國清潔發展機制網，http://cdm.ccchina.gov.cn/web/NewsInfo.asp？News Id=5201，2011年3月10日訪問。

9李麗平、田春秀等：《中國的CDM項目是否促進了可持續發展？》，《中國經濟時報》，2010年1月25日。

10全文參見聯合國網站：http://www.un.org/chinese/events/wssd/agenda21.htm。

11 P.Birnie＆A.Boyle,International Law and the Environment,2nd,Oxford University Press, 2002,p.45.

12[美]愛蒂絲·布朗·魏伊絲：《公平地對待未來人類：國際法、共同遺產與世代衡平》，汪勁等譯，法律出版社2000年版，第4頁。

13 LAMBERT SCHNEIDER,Is the CDM ful f il ling its environmental and sustainable development objectives？An evaluation of the CDM and options for improvement,[EB/OL]http://www.panda.org/about-wwf/what_we_do/climate_change/index.cfm？uNewsID=118000.

14根據《氣候公約》秘書處的研究表明，只有33％的清潔發展機制項目涉及技術轉移。參見黃小笛：《對我國清潔發展機制實施的反思與應對后京都時代的建議》，載何衛東、Sandrine Mal jean-Dubois主編：《對話：環境、城市與法制》，上海社會科學院出版社2009年版，第200頁。

15目前，清潔發展機制執行理事會批準注冊成功的3000多個項目中，絕大多數集中在中國、印度、巴西等大的發展中國家，在理事會簽發的可核證減排量上中國、印度、韓國和巴西四國所占據的份額超過了90％。數據來源CDM in Numbers,http://cdm.unfccc.int/Statistics/Registration,2011年5月10日訪問。

16對可核證減排量相對較小但可持續發展意義大的項目被忽略了，導致某些工業廢氣項目出現畸形發展。如，三氟甲烷（HFC-23）項目實際上鼓勵了開設更多的化工原料生產線以獲取三氟甲烷。See Karen Holm Olsen,The Clean Development Mechanism's Cont ribution to Sustainaecble Development:A Review of the Literature,84 CLIMATIC CHANGE 59,59,60-61（2007）.

17《氣候公約》第3條4款。

18 Decision 17/CP.7,p2 0.

19 U.N.Doc FCCC/CP/2001/13/ADD.2,at 35.

20 Id,at 34.

21 Id,at 20-49.

22馬忠法：《論清潔發展機制在環境友好技術轉讓方面存在的問題及其完善的建議》，《科技進步與對策》2011年第1期。

23 Decision 1/CMP.6.

24[英]伊恩·布朗利：《國際公法原理》，曾令良、余敏友等譯，法律出版社2002年版，第314頁。

25 Ian Brownl ie,Principles of Publ ic International Law,6th,Oxford University Press,2003, pp276-277.

26參見[荷蘭]尼科·斯赫雷弗：《可持續發展在國際法中的演進：起源、涵義及地位》，汪習根、黃海濱譯，社會科學文獻出版社2010年版，第186-196頁。

28 Decision 1/CP.16.