美國禁酒立法的過程及啟示

王茂生

（中國人民大學法學院，北京100872）

美國的禁酒立法，可以追溯到建國初期。1791年聯邦國會通過了第一個涉及禁酒的立法——《國產稅法》（The exercise law）,該法規定對酒類進行征稅。《國產稅法》的實施雖說既可以增加美國政府的財政收入，又能夠抑制酒類消費，但卻嚴重損害了小農利益，1所以征收酒稅激起了邊疆小農的嚴重不滿，以致于在1794年爆發了“威士忌暴動”。2此后由于酒精及酒館的危害日益嚴重，地方禁酒立法漸次展開，直到19世紀末20世紀初，聯邦政府才又開始全面著手干預禁酒問題，特別是第一次世界大戰美國參戰，直接促使了第18條憲法修正案的出臺。第18條修正案實施13年后，國會又通過另一條憲法修正案將其廢止。從第18條修正案通過到第21條修正案出臺，這一時期被稱為禁酒時代。3

一、事出有因：禁酒立法背景

美國禁酒的原因很多，諸如：婦女的要求、宗教的動因、機械工業的發展和城鎮化、第一次世界大戰的爆發等等，但最主要的起因還是由于飲酒和酒館產生了許多社會問題，所以筆者這里主要論述酒和酒館對禁酒立法的影響。

（一）酒由上帝之禮變成了罪惡之源

飲酒本來是美國人生活習慣的一部分。在美國的殖民地時期乃至19世紀初期，酒在社會生活中始終占據著重要的地位，人們用它來解困、治病、消除煩惱和寂寞。在當時，“酒并沒有被認為是邪惡的東西，也沒有人要求禁酒，人們反而把酒看作是上帝賜予的禮物”。4但后來，由于美國社會人均飲酒量顯著增加，并且許多人開始酗酒，進而引發了一系列社會問題。據估計，1792年美國烈酒（如威士忌、白蘭地、杜松子酒等）的人均消耗量是2.5加侖，到1810年達到了每人4.5加侖。由于酗酒行為的增加，美國地方法院處理的相關案件已由1840年的595起上升到1869年的1，869起，5在某種程度上，酗酒顯然已經嚴重影響到了社會治安和人民生活，并成為犯罪率急劇上升的主要原因之一。

另外，由于男子過度飲酒，常常喝得酩酊大醉，對于婦女、兒童及家庭造成了嚴重的傷害。19世紀婦女還處于從屬于男人的境地，其法律地位較低，一般不能擁有對自己收入的控制權，更不能過問丈夫的支出，有些嗜酒如命的丈夫不僅把自己的工資喝光，而且還把妻子的收入和財產一并喝光。從1839年到1850年，盡管大多數州通過某種法令承認已婚婦女的財產權，但是這種立法收效甚微。直至1900年之前，美國仍有37個州規定，婦女的一切所有物和收入都是丈夫的財產，這使得婦女特別容易成為酗酒丈夫的虐待對象。因酗酒不肯贍養家人、打架鬧事、聚眾斗毆、影響生產安全等事件時有發生。“酗酒使家庭財政枯竭，致使孩子走上犯罪道路，更有甚者，因家庭貧困而導致孩子死亡”。6

來自美國阿拉巴馬州的國會議員里霍布森（Richmond P.Hobson），7在一次演講中說：“科學已經……證實，酒精是一種原生質毒物，可以使所有生物中毒。酒精同時也是一種使人上癮的藥物，它給上百萬我們的公民戴上了鐐銬，并且在我們中間一直維持著這種奴役關系；它用一種可怕的方式降低了國家的效率標準，極大地減少了國家財富，帶來驚人的稅收負擔，公眾因為需要對付犯罪、貧困化、精神錯亂者而受到困擾；它使政治和公務人員腐化、使政府腐敗、使公共道德敗壞、極大的降低了公民品質的平均水平，并破壞了國家的自由和制度；它破壞和摧殘婚姻和家庭、阻止教育、攻擊應該受到重點保護的青少年；它損害了公眾健康，對公民的殺戮、殺害、傷害比戰爭、瘟疫和饑荒相加還多許多倍；它摧殘民族的后代、一群墮落分子充斥社會；它嚴重傷害了國家和民族的生氣，推翻了偉大的自然進化法則和上帝的旨意。”8

（二）酒館由休閑交流之所變成了藏污納垢之地

伴隨酒精存在的是美國的酒館，從殖民地時期到禁酒法案出臺之前，酒館一直扮演著重要的角色，但其名聲卻是每況愈下。

殖民地時期，酒館是殖民地男人們交往的平臺，在這里，殖民地人民可以平等地交換思想，傳遞新的民主政治理念和擺脫殖民統治的理想。從某種意義上說，酒館孕育了美國的民主思想和獨立意識。

美國獨立革命時期，酒館被視為平等與自由的象征，幾乎所有的政治集會、投票、重大決策都在酒館里進行。但正是在此期間，酒館業主理所當然地成為了當地政治的核心人物，他們能左右民意，將選票投給那些能給他們帶來最大利益的政客。1760年，擔任過美國第二任總統的約翰·亞當斯在他的日記中曾這樣描寫美國酒館：“這些酒館成了產生立法委員的搖籃，這種影響非常之壞，這些狡猾的、沒有任何理性和情感的人，操縱著城鎮里那些沒有主見的烏合之眾，他們可以通過增加客棧和酒館的數量，從而控制酒館業主和零售商的選票。酒館的擴大能誘惑更多的人前往喝酒，這些酒鬼們對于將選票投給誰，從不在意。”9

獨立革命后，由于“西進運動”10和美國的“城鎮化”11使得各種酒的銷量開始劇增，與此同時，酒館業也隨之膨脹，相應地產生了許多問題。正因為如此，約翰·亞當斯1811年給一位朋友的信中寫道：“當看到大量游手好閑之徒、小偷、酒鬼和那些需要馬上就醫的肺病患者在這些齷齪的地方鬼混時，我就陷入了深深的悲傷之中，不能自拔。我的激憤之情是如此的強烈，以至于真想與烈酒、酒館、酒類零售商和酒吧進行一場決斗。”12

1850年以后，酒館業主早期的政治影響被后來的釀酒商利益集團所取代，這些利益集團接管了酒館，成為了這里的真正主人，從而使酒館業有了更進一步的發展。

自內戰之后，尤其是從1890至1920年之間，現代美國社會的各種特征初步顯現。美國工業化促進了各個行業的大發展，酒類生產行業也不例外。現代化的生產和運輸帶動了酒類行業的極度繁榮，特別是啤酒業異軍突起，酒館行業進入了鼎盛時期。但酒館給人們帶來快樂的同時，也滋生了大量的社會問題，成為了藏污納垢的場所。美國啤酒釀造業走向現代化的一個特點是它與象征著傳統酒文化的酒館緊密聯系在一起。為了阻止啤酒價格的下降，遏制獨立酒館業主的特殊權限，啤酒商從英國引進了“酒廠直營”13體制。“酒廠直營”體制的引入造成了酒館經營的過度擴張。釀酒業能夠成功地將眾多的酒館納入自己的體系，卻不能夠有效地遏制酒館無休止的擴張。結果，酒館數量呈幾何級數增長。據美國研究禁酒運動的歷史學家克拉克（Norman Clark）的估算，1880年，全美酒館為150，000家，到1900年則翻了一倍，其中，絕大多數酒館集中在東北部和中西部地區的城市當中。酒館數量的激增，使得酒館經營者經濟負擔日益加重，釀酒商又不斷要求提高營業額，酒館不得不展開無情的競爭，手段越來越卑劣。酒吧侍者為了提高營業額，變成了冷酷、黑心腸的賺錢機器。一位酒吧獨立經營者抱怨說：“一個受釀酒商控制的經營者，是不會考慮酒館的和諧氛圍的，他只關心賺錢。”14禁酒者認為，酒館經營者為了賺錢，不停地規勸顧客飲酒，直至爛醉如泥。同時，他們還玩一些小把戲，讓未成年的男孩染上酒癮，成為日后的固定客源。為了增加營業額，酒館通常采用延長營業時間、偷著將酒賣給未成年人以及酒里摻水等手段。一些店主還允許顧客在酒館賭博，或者在酒館舉行艷舞表演，同意妓女進入酒館，引誘顧客們多喝酒。更有甚者，有些酒館業者甚至同意小偷進入，在顧客中間來回穿梭，竊取錢財。雖然有意提供犯罪便利的酒館為數甚少，但它們藏污納垢的社會形象影響了整個酒館行業。

總之，到20世紀初，無論是對酒的危害的認識，還是對酒館的不滿，都導致了人們對禁酒立法的廣泛支持。

二、循序漸進：地方禁酒立法

19世紀初期，一些州政府開始實施禁酒立法。最早通過立法形式嘗試禁酒的是緬因州。1829年，該州通過了《地方居民選擇權法》（the local-option law），允許各縣投票表決是否需要禁酒。1851年，緬因州議會兩院以2/3多數通過了《禁酒法》（the temperance law），緬因州禁酒令的通過給其它州的禁酒運動帶來了極大的鼓舞，“大量的布道演說、文章、演講稿被刊印出來，……主要都是為了支持緬因禁酒令”，幾乎所有主張禁酒的媒體和其他主流媒體都在討論該禁酒令帶來的益處。151851年之后，除了南部之外，其它大部分州都把緬因禁酒令作為效仿的榜樣。16到1855年為止，共計有13個北方州通過了類似的法令，它們是：緬因、明尼蘇達、羅得島、馬薩諸塞、佛蒙特、密歇根、康涅狄格、印第安納、特拉華、愛奧瓦、內布拉斯加、紐約以及新罕布什爾。17各州的禁酒令均禁止任何“含酒精飲料”的生產和銷售。在緬因州的禁酒令中，涵蓋了幾乎所有的酒精，包括用作醫療和工業領域的，其他州則通常允許葡萄酒和啤酒的合法生產和銷售，對于禁酒令頒布之前，個人已經制造、加工或進口、貯存并供個人使用而非出售的酒精，法律并未加以禁止。由此可見，此時地方禁酒立法的宗旨主要在于禁止和消除公眾場合下的酗酒行為，對于個人或私下的飲酒行為則并不干預。

內戰之前，各州的禁酒主義者幾乎都采用類似于羅徹斯特市的做法，18力圖迫使地方政府立法對酒類的生產和銷售進行嚴格控制，甚至取締。為達到這一目的，他們往往采用發動大規模請愿活動的形式。

到19世紀中期，禁酒運動達到了內戰之前的最高峰，許多禁酒主義者在禁酒運動中開始將請愿活動和大規模的游行示威結合起來。在19世紀中期波士頓的一場請愿活動中，約5，000人的游行示威者“肩并肩地前進，……奏起音樂，揮動著旗幟”。19可以說，幾乎所有的禁酒組織都曾經采用過請愿這種形式來開展禁酒運動，這種形式最有利之處在于影響范圍大，可以吸收盡可能多的人參與其中，其中包括具備和不具備選民資格的人，尤其是婦女，在禁酒運動中，有數以百萬計的婦女在禁酒立法的請愿書上簽上了自己的名字。20但是就其對政策制訂的實際影響來說，畢竟是非常有限的，所產生的政治和社會效應也不能估計過高。一些政府的立法者并不贊成通過這種形式來對政策的制定施加影響，他們認為這種做法轉移了立法者的注意力，妨礙了政府部門對形勢作出冷靜、客觀的判斷和思考，不利于政策的合理制定。因此，到內戰之前，僅有兩個州將禁酒令寫入了州憲法之中，分別是密歇根州（1850年）和俄亥俄州（1850-1851年）。21

表面看，禁酒運動至此已經取得了很大的勝利，但實際上，當時禁酒的阻力仍然非常大。早期的禁酒組織，如1820年成立的美國禁酒促進會、1836年成立的美國禁酒聯盟等，雖然發起了一些以宣傳戒酒為主的游行和示威活動，但是由于他們只是反對過度飲酒，采用的方式也是以勸導為主，再加上內部存在分歧，使得他們本身的力量很難壯大并在全社會形成巨大的影響。此外，盡管一些州也通過了禁酒法令，但往往難以實施，不得不很快就加以廢除。即使有些沒有廢除，但私人釀酒銷售的現象也層出不窮，地下酒吧、非法酒館隨處可見。“酒精貿易從地上轉入了地下，淪落到了社會的底層，人們在那里放肆的狂喝濫飲，……在波特蘭，至少有不下一百間非法酒吧，在那些簡陋陰暗的小屋中，家庭婦女們向每一個來訪者秘密出售劣質的威士忌酒……”。22因此，就出現了這樣的局面：一方面許多禁酒主義者在為地方禁酒法的通過而歡欣鼓舞，另一方面美國人的人均飲酒消費量卻從1850年的4.08加侖上升到了1860年的6.43加侖。23但是，禁酒主義者們發起的一系列請愿活動，客觀上還是擴大了禁酒運動的社會基礎，加強了禁酒主義者和立法者之間的溝通和對話，為此后禁酒立法運動的進一步展開和逐步走向高潮打下了基礎。

南北戰爭的爆發使禁酒運動一度陷入低潮，一些州的禁酒法令難以得到有效實施,甚至不得不最終廢止，禁酒主義者的活動也趨于零星和分散。到1887年，美國僅有6個州（愛奧瓦、堪薩斯、緬因、新罕布什爾、羅得島以及佛蒙特）還保留了禁酒法令。另外，圍繞禁酒運動的發展路徑，在1875年以后形成了激進派和漸進派兩個陣營。

激進派主張立刻爭取全國性禁酒，尤其要通過將禁酒寫入國家憲法的形式來達到禁酒目的。激進的禁酒主義者并不滿足于通過地方制定法律條文的形式來禁酒，而希望將禁酒寫入憲法，以此來確立某種公認的準則，對大眾的觀念施加有益的影響，進而啟發和引導公眾的思想。他們認為，只有聯邦政府才有權威制止酒類貿易，除非“政府宣布酒類貿易為非法，否則就不可能對它施以足夠的處罰措施”。24他們反對在小范圍，如鎮、街區等實施禁酒，因為“對于聯邦政府來說，不應該輕易放棄自己的權利，規避自己的義務和職責，在涉及國家和社會利益的問題上推卸責任，完全交給地方來決定”。25在他們看來，由地方來實施禁酒的做法是不可取的。

漸進派主張首先集中力量控制地方上的酒類銷售，然后再逐步實施較大范圍內的禁酒措施。禁酒主義者達德利（L.Edwin.Dudley）回憶道：“我曾經詢問過禁酒組織的一名負責人：‘您能否告訴我，馬薩諸塞的法律中有什么是和酒精貿易相關的？’他回答道：‘我不知道，我也不關心這個問題，這不是禁酒，只有和全國禁酒相關的才是我想要知道的。’”達德利認為，這名激進主義者對最為實際的酒精控制問題的漠不關心是非常糟糕的。他強調說：“如果忽略這些實際操作層面上的問題，禁酒運動不可能得到大多數美國人民的支持，其最終的禁酒目標也只能是一個空想。”他認為，就好像之前的廢奴運動一樣，一開始就定調過高，并不能激起人民的響應，而通過教育、宣傳、引導，逐步推進的方法，卻能夠對公眾產生巨大的影響力。因此，他說道：“在禁酒運動中不應只包括激進主義者，漸進主義者也應該占據一席之地。”26后來，由于戰爭的影響，再加上觀點上的分歧，戰后禁酒運動的開展一度顯得困難重重。但是，仍舊有許多禁酒主義者重整旗鼓，成立了一些新的禁酒組織，如1869年成立的美國禁酒黨、1894年成立的基督教婦女禁酒聯盟、1895年成立的反酒館聯盟等，這些組織以鏟除酒類生產和銷售作為奮斗目標，散發和張貼了數以萬計的傳單和標語，揭露酒類給社會和家庭帶來的危害，呼吁立法進行徹底的禁酒。27

為了爭取全國禁酒法令的通過，在具體的實施步驟上，反酒館聯盟走的路線是從地方到全國，從點到面逐步推進。他們認為激進派的策略忽視了地方上的酒類控制問題，過于追求一步到位，因而很難在實際操作中取得有效的勝利。他們認為，事實上“圣經上每一條反對或抑制酒類貿易的條文都是禁酒主義者手中的有力武器，運用得當，將會有力地促使最后的勝利日的到來”。28因此，反酒館聯盟的策略首先是爭取對酒精貿易地方立法的控制，形成社會的控制力量，消除個人的飲酒行為，再逐步擴大到其他地區以至全國。

三、一波三折：國家禁酒立法

美國國家禁酒立法從19世紀末20世紀初開始，經過第一次世界大戰戰前和戰時兩個時期，最終出臺了“禁酒法案”，其間的斗爭耐人尋味。

（一）戰前國家禁酒立法

19世紀末20世紀初，聯邦政府開始全面著手干預禁酒問題。1883年4月27日，國會以264票對177票通過議案授權地方自主處理酒精貿易問題。291890年，國會通過了《威爾遜法》，把管理有關州際商務中酒類販賣的權力下放到各州。但是，由于各州對酒類貿易采取的態度不一，使得從不禁酒的地區將酒運進禁酒的地區顯得十分容易，而地方執法機關又往往疲于應付。這對于很多禁酒主義者來說是不可容忍的。就禁酒主義者而言，將禁酒令寫入憲法，尤其是聯邦憲法中，才是禁酒運動所要達到的最高目標，也是禁酒成敗的關鍵步驟。禁酒組織“紐約之子”（The Sons of New York）的領導人阿姆斯特朗認為：“一旦禁酒令寫入憲法，那么它將成為每一位公民的職責，從而……使全社會聯合起來，確保有關禁酒的立法、執行和司法行為能夠得到有效的貫徹實施”。30

1913年，3000名禁酒主義者在華盛頓的賓夕法尼亞大道舉行示威游行，要求制定全國性的禁酒法案。迫于社會壓力，同年國會通過了《韋伯·凱尼恩法案》（Webb—Kenyon law），禁止向“禁酒”州輸送酒類。該法案在聯邦政府和國會內部一度引起了強烈的爭議，爭論的焦點在于，聯邦政府是否應該采取行動幫助那些希望禁酒的州達到目的。政府宣稱，聯邦憲法沒有賦予聯邦政府這種執法權力，但國會對該法案給予了有力的支持，并在推翻了塔夫脫的否決之后通過了這項法案。這表明禁酒主義者的勢力在兩院有所增加，同時促進了已禁酒州用憲法修正案的形式推動國家禁酒的運動，全國范圍內的禁酒條件已日趨成熟。31

1914年12月22日，國會拿出了整整一天的時間討論來自亞拉巴馬州的理查蒙德·霍布森議員提交的要求禁止酒類的憲法修正案提案。霍布森當場發表了慷慨激昂的演講，力陳酒精給個人和社會造成的巨大危害。當天有幾千名群眾來到首都，以游行和演講的形式支持禁酒。國會的旁聽席上聚集了眾多來自全國各地的禁酒主義者，議院的邊座上懸掛著超過600萬人簽字的、要求國會提出禁酒修正案的請愿書，這是國會有史以來接到的最大的一份請愿書。發言人席上方的掛圖展示著全國禁酒運動的進展情況；國會兩邊的圓柱上掛著反對酒精的大幅漫畫，后來因違反國會的規定而被撤掉。來自明尼蘇達州的查爾斯·林德博格議員對禁酒決議表示支持，他說道：“希望有機會記錄下有利于我們民族的選舉，這一選舉會拯救那些未來的公民或國家領導的男孩或女孩們”。32投票以197票對190票告終，盡管支持禁酒的力量占據了優勢，但這個票數并未達到通過議案的2/3多數票的要求。

（二）戰時國家禁酒立法

第一次世界大戰成為推動美國禁酒運動的巨大力量。1917年美國參戰后，戰爭所帶來的巨大危險轉移了整個國家，尤其是那些可能會反對禁酒的人們的注意力。禁酒主義者不失時機地把禁酒與愛國主義聯系了起來，一方面提出了禁酒可以為戰爭節約糧食的口號，使得禁酒作為節約糧食的一種措施而具有了愛國主義色彩；另一方面指出士兵參戰需要時時保持清醒的頭腦和健壯的體魄，酗酒會引發士兵們喪失斗志。此外酒類又時常與意大利人和德國人聯系在一起，因為有不少釀酒商和制酒人都是德國和意大利移民，反對德國獨裁者的情緒波及到了禁酒問題上，致使許多在美國的德裔移民在戰爭時期成為公眾不滿和抨擊的對象。這樣，在整個戰爭大背景的影響下，禁酒受到了社會的廣泛關注和支持。

1917年，借著戰時背景，禁酒主義者爭取國會禁酒立法成為了堅定的目標。這一目標伴隨著戰爭的進行，逐漸接近。5月18日國會通過《選征兵役法》，其中規定禁止在陸軍營房和空軍基地及其附近出售酒精飲料，并于10月6日將這一禁令擴大到海軍。同年8月10日，國會作為戰爭的措施，又通過《利弗糧食與燃料管制法》，禁止使用食品或食物作為生產酒精飲料的原料去生產蒸餾酒，并授權總統禁止釀造其他酒精飲料。12月8日，也是作為戰爭儲備糧食的措施，總統禁止了大多數啤酒的生產。33

同年4月，國會對仍然是由霍布森提交的略有修改的禁酒議案展開了激烈的辯論，很快就以282票對182票的優勢獲得通過。之后提交眾議院進行投票，僅僅經過一天的討論，就獲得了通過。34盡管這個法案一度遭到了威爾遜總統的否決，但10月，國會還是通過了憲法第18條修正案，并提交給各州批準。該法案規定，在獲得批準1年之后，“禁止在合眾國及其管轄之下的一切領土內釀造、出售和運輸致醉酒類，禁止此類酒類輸入或輸出合眾國及其管轄下的一切領土”。35參議院于1917年12月18日以47票比8票通過了修正案。1919年1月，僅僅在一戰結束后2個月，修正案獲得了必需的3/4多數州的批準通過，只有康涅狄格州和羅得島未獲批準。根據1918年10月通過的《沃爾斯特德法》，關于釀酒的戰時禁令在戰后繼續實施，任何含酒精量為0.5％的飲料均為酒精飲料，禁止在禁酒令生效后釀造、出售這種飲料。為配合實施禁酒令，聯邦政府還專門設立了禁酒局，并指派專人代理監督禁酒的實施工作。自1920年1月16日開始，美國正式迎來了禁酒的時代。

（三）國家禁酒立法分析

美國禁酒立法從地方走向聯邦，從普通法律走向憲法修正案，有其必要性。正如霍布森所分析的：在開展禁止生產、銷售及與銷售有關的事項時，不應該僅限于小范圍，而應該擴大到州和全國范圍。原因很簡單，讓一個鎮或幾個鎮成為“干”鎮36當然是件好事，但如果禁酒只局限在小范圍內，在禁酒鎮周圍就會發現有許多不禁酒鎮，這些不禁酒鎮如同“病毒”一樣，經過不斷傳播將再次感染禁酒鎮。這正如切斷腫瘤的一個根雖然是件好事，但只要還有其他根存在，就會繼續產生病毒并且將這些病毒注入循環系統，進而感染到整個身體。所以，在合眾國只要有一個州不禁酒，酒業利益集團就會把它作為經營基地和貨源基地，然后通過州際貿易，將其傳播到其他各州。而酒精運輸當時是所有企業中最大的州際貿易，他們的組織是一個全國性組織，并且是由聯邦政府來管理的。37按法律規定，各州既不能通過反對州際貿易保護自己，也不可能委托美國國會行使州的這項權力。

另外，在各州只是小范圍內禁酒的體制下，酒業利益集團無視州、縣和鎮的權力，驕傲地宣稱“禁令不可能禁酒”，酒精違法者這種不在乎地方法律的姿態，確切表明，聯邦需要制定一部全國性法律。雖然地方選擇各種形式禁酒，甚至擴大到州級政府，也有一定的價值和作用，但實踐證明，效果有限。

通過憲法禁酒，還有一個非常重要的原因就是，美國國會沒有權力通過一項全國性禁酒法律，因為用普通法律控制公民個人可以做什么，而不是政府可以做什么，是憲法沒有授權的。今天，按照這種限制方式行事已較常見，許多事情（如對違法藥品的處理）聯邦政府就可以行使州際貿易控制權直接禁止，不必再去尋求憲法修正案的幫助，但在禁酒的當時，多數法律專家認為，酒精的取締只能通過憲法修正案，否則就會產生違憲的后果。

四、始料未及：禁酒立法時代終結

（一）第18條修正案廢止的醞釀

第18條修正案實施之初受到了人們廣泛支持，整個國家都試圖在該憲法修正案之下行事，但一段時間之后，越來越多的人發現禁絕酒精似乎并不是個好主意。人們開始公開反對這一法律，并且反抗聲在不斷地增加。反抗者來自各個階層，有些人認為聯邦政府的行為是不可接受的，政府太強大了，政府的權力值得懷疑。犯罪率上升也讓人擔心，同時讓人迷惑的還有：為什么那些違法的雇主成了百萬富翁，而認真工作的工人卻什么也得不到？再說警察的權力也在日益增長，雖然他們確需壯大自已來對付有組織犯罪，但守法市民的權利又怎么來保障？難道為了禁酒法案的執行就應該放棄自己的自由嗎？

前海軍軍官斯戴頓（Wi l liam H．Stayton）從禁酒一開始就敢于說真話。他對禁酒修正案的公開反抗不是因為他損失了金錢，而是因為他確信禁酒是錯誤的，他認為聯邦無權告訴州應該做什么，第18條憲法修正案妨礙了美國人民的生活。許多人認為他這是在關心國家，所以就尊重和支持他的觀點。在美國，人們堅信自己有權管理自己，即便政府要對他們實行控制，也只能由地方一級來實施，斯戴頓也認為這一點很重要，并確信禁酒法案將影響地方控制權的行使。38斯戴頓和他的朋友們在1919年組織了一個團體，試圖說服國會不要通過第18條憲法修正案，當時這個團體命名為反禁酒修正案聯合會（the Associa tion against the Prohibition Amendment），團體的成員不是啤酒商、釀酒商，也不是酒館老板，而是誠實的市民，但由于團體力量太小、行動太晚，未對修正案通過產生多少影響。當修正案草案獲得通過時，斯戴頓本人非常失望，但沒有泄氣，他們的組織繼續公開抗議禁酒，并且成員在不斷地增加。

禁酒修正案實施一段時間后，之前鼎力支持禁酒者如今卻改變了主意，努力促使禁酒法案的撤銷，芝加哥的波林·薩賓（Paul ine Sabin）就是其中之一。薩賓說：“我是支持禁酒的婦女之一……，但現在我相信它被證明是失敗的。”39的確，婦女為禁酒付出了巨大的努力，她們一直以為，禁酒可以保護自己的家庭免受酒精的傷害，但后來發現她們的夢想從來就沒有變為現實。如此一來，男人和婦女對禁酒都不滿意。1920年，美國第20條憲法修正案出臺，賦予了婦女投票權，婦女有了更大的說話權利，她們可以用投票來做出不同的選擇。擁有了這一新武器的婦女們，開始公開反對禁酒，在這種背景下，薩賓和其他一些追隨者建立了一個新的反禁酒組織：全國禁酒改革婦女組織（the Women’s Organization for National Prohibition Reform）。

各個反對禁酒的組織都希望看到法律有所改變，并且許多人想徹底擺脫第18條修正案，但他們也認識到，要想實現這一目標，只有一種辦法，那就是廢除這個憲法修正案，而這種事以前從來沒有發生過。廢除修正案需要通過另一憲法修正案，需要2/3參眾兩院議員的支持，而后還需要36個州為之投票批準，這似乎是不可能的。參議員莫里斯·瑟潑德（Mor ris Sheppard）第一個提交法案給參議院討論此問題，他非常自信地認為廢除不可能發生，甚至說出了這樣夸張的話：“廢止第18條修正案的機會，就如同尾巴上系著華盛頓紀念牌的蜂鳥飛到火星上一樣小。”40如此看來，禁酒法案似乎已被牢牢地嵌入了憲法之中，將要一直保留下去。

（二）第21條修正案的出臺

1932年，是美國大選之年。四年前，共和黨人赫伯特·胡佛贏得了大選，作為禁酒州的候選人，他承諾將執行禁酒法案，并且還稱贊美國禁酒是“一次偉大的社會和經濟實驗、高尚的運動且具有深遠的目的”。41然而，胡佛就職時，經濟空前低迷，股票市場狂跌，時局艱難，許多人把責任加在了他身上，認為作為總統的胡佛應該有預見性。他為了減輕外界的壓力，又一次背叛了共和黨，改變了禁酒的立場，認為應該把這一權力交還給各州，讓各州自己來決定是否廢除禁酒法案，結果導致支持他的禁酒者大為不快，而那些反對禁酒者也不打算支持他。其實，在當時許多人是想尋找一個新面孔來解決大蕭條時期的問題。

這個新面孔就是富蘭克林·D·羅斯福，當時羅斯福任紐約州州長，不久前的民主黨內選舉中，他的選票持續領先，并且贏得了總統候選人資格。民主黨在華盛頓政府居于次要地位已近一百多年了，現在獲得了聲望，許多人把這一成績歸功于對禁酒的態度。42民主黨為此制定了廢除第18條憲法修正案的競選綱領。后來，民主黨又贏得了國會的選舉，擁有了參眾兩院大多數席位。此時，美國人已經喊出了“禁酒必須結束”的口號，也就在這時，似乎是忽然之間，許多以前支持禁酒的老立法者離開了，雖然還留下一些，但已屬于少數派，沒有足夠的選票來通過法案或阻止法案通過了。

此時，國會已感到了人民的呼聲，并感覺美國人對禁酒已經厭倦，選舉的結果也恰恰證實了這一點。所以他們已沒有多少時間可浪費，于是等不到羅斯福就職，威斯康星的參議員約翰·J·布賴恩就帶著一個草案去參議院，提議出臺第21條憲法修正案。新出臺的修正案應包括三部分：第一部分規定廢除第18條憲法修正案，各種形式的酒精再一次被合法化；第二部分探討酒精在不同州的運輸問題，支持州的意見，如果州法律反對帶酒到本州，那么草案也應反對聯邦法律允許帶酒進入該州；第三部分提出選民必須以投票的方式批準修正案，修正案方能生效。

按照憲法規定，批準修正案有兩種方式：經州立法機構投票批準或全體選民投票決定。第18條修正案就是以前一種方式得到批準的，事實上，到當時為止的所有修正案都是通過類似禁酒法案的方式批準的。但對于第21條修正案，因非禁酒者擔心州立法會仍然由禁酒者把持，希望采用后一種批準方式，讓市民親自去投票，選出自己的代表，然后由代表組成一個州會議，最后投票決定是否批準。

因反對禁酒的民主黨控制著華盛頓政府，參議院很容易就通過了草案，投票的結果是63票贊成，23票反對；眾議院也大獲全勝，289票贊成，121票反對。1933年2月20日，國會將法案提交到各州批準，此時人們有了發表意見的機會，而各州也渴望行使這一權利，各州組織了選舉會議。密歇根是第一個投票的州，一百多人中只有一個人投了反對票。在接下來的幾個月，許多州通過了投票，只有一個州——北卡羅來納州反對廢除禁酒修正案。1933年12月5日，猶他州舉行投票，州代表渴望成為第36個州（第21條修正案獲得通過所需的最后一州），那樣他們就可以說，是他們制定了第21條憲法修正案。因為擔心緬因州搶先一步，43他們都沒有經過討論，直接就進入表決程序，唱票的聲音通過廣播傳遍了全國，就這樣，第21條憲法修正案通過了，禁酒法案被正式廢除。經過此一立法過程，聯邦對禁酒問題不再制定法律，因為制定這樣的法律讓全國來執行實在不是一個好主意，美國人民也已經清楚看到，那是一條艱難的道路。

五、啟示

第18條修正案是唯一想用法律改變道德的修正案，換句話說，它想用法律強制人們改變生活習慣，并且這種習慣并不是大多數人想要的。事實是，法律要想被執行，必須得到民眾的支持，所以修正案執行的結果只能是被廢止；修正案減損了美國人的自由，剝奪了美國人對個人事務決定的權利，試圖用強制手段解決人們的飲食問題，結果也只能是失敗；第18條修正案是唯一被另一條憲法修正案廢止的修正案，要知道美國的修憲程序是相當復雜的44，修正案的廢止顯示了在其實施的13年間，美國人的思想發生了巨大的變化。

正如人們所看到的，禁酒令沒有擺脫酒精惡魔。但有趣的是，美國人后來又禁止了其它一些食品藥品，45其中就包括近幾年很多人力圖解禁的一種植物提取物——大麻。支持取消禁藥者認為，大麻不是危險品，它可以減輕病人的痛苦，并且不會像酒和煙一樣讓人上癮。46結果十二個州的民眾同意解禁，同時還通過法律規定，如果是治病需要，醫生可以在處方中使用大麻。但到目前為止，聯邦政府卻沒有同意此項法律，聯邦最高法院在格那勒訴理查（Gonzalez v.Raich）一案的判決中也支持聯邦藥品執行局，認為即使州不同意，聯邦藥品執行局也有權起訴使用大麻者。

美國禁酒作為一次“偉大的試驗”，47雖然在禁酒憲法修正案實施13年后被廢止了，但我們從中卻能得到許多啟示，諸如法律的作用是有限的、美國的憲法非常重要、法律的制定受偶然因素的影響、法律的出臺是各方利益博弈的結果等等。

注：

1因為邊疆小農廣種谷物，由于山路崎嶇，運輸不便，剩余谷物只能釀成威士忌酒以后運銷到國內其余地區。

2 1994年，居住在賓夕法尼亞州西部的邊疆小農奮起抗爭，號召人們起來保衛釀酒自由，爆發了“威士忌暴動”的農民起義。小農的反抗遭到政府的鎮壓，華盛頓調集了4個州的民團前往暴動區域，逮捕了200多名暴動者，撲滅了這次“威士忌暴動”。見張友倫主編：《美國通史》第2卷，人民出版社2001年版，第69頁。

3美國憲法第十八條修正案（也稱“禁酒修正案”）是在美國轉型時期（又叫進步時代）的1917年12月18日由國會提出的，并于1919年1月16日被各州批準，是關于禁酒的憲法修正案。該修正案一共三款，具體內容為：第一款本條批準一年后，禁止在合眾國及其管轄的一切領土內釀造、出售和運送作為飲料的致醉酒類；禁止此類酒類輸入或輸出合眾國及其管轄下的一切領土。第二款 國會和各州都有權以適當立法實施本條。第三款 本條除非在國會將其提交各州之日起七年以內，由各州議會按本憲法規定批準為憲法修正案，不得發生效力。14年之后，1933年2月，美國國會提出了廢止憲法第十八條修正案的第二十一條修正案；3月，國會宣布出售淡啤酒合法；到是年年底，3/4的州批準了這一修正案，禁酒時代宣告終結。

4 Barbara Lesl ie Epstein,The Pol itics of Domesticity:Women,Evangelicalism and Temperance in Nineteenth-Century America，Middletown:Wesleyan University,1981，p90.

5陶培根：《美國歷史上的禁酒運動》，《美國研究參考資料》1991年第9期。

6 Richard W.Lee Man,Do everything reform[M].Greenwood Press,1992,p23.

7里查蒙德·P·霍布森是一名來自美國阿拉巴馬州的代表，他從1905年到1915年供職于國會。此前，他曾是美國海軍少將，后來榮獲過美西戰爭的英雄主義榮譽勛章。因為主張將酒精和其他毒品列為非法藥品，被稱為美國禁酒之父。本文所引摘錄來自于他的一個描述酒的危害的演講的結尾部分，他表達了對售酒的強烈反對，而且他認為禁酒不僅應該是全國性的，而且必須將其寫入憲法之中。See Amendments XVIII and XXI:Prohibition and Repeal by Sylvia Engdahl（Editor）,Greenhaven Press,2009,p.33.

8 Richmond P．Hobson,Prohibition and Repeal，Greenhaven Press,2009,p.33.

9 Edward Behr,Prohibition:Thir teen years that changed American,Arcade Publ ishing,Inc.,New York,1996,pp.1-31.

10是指美國人開發“遠西部”，即落基山脈及以西地區。這段時間大體是19世紀中到19世紀末。見王加豐、周旭東主編：《美國歷史與文化》，浙江大學出版社2005年版，第30頁。

11是指在美國獨立革命之后，伴隨著“西進運動”，陸續誕生了一大批新的城鎮。見丁則民主編：《美國通史》第3卷，人民出版社2002年版，第296頁。

12 Thomas R.Pegram,Batt ling Demon Rum:The Struggle for a Dry America,1800-1933[M],Chicago: Ivan R.Dee,1998,pp.2-23.

13釀酒商在城市社區開辦酒館，申請營業許可，配備酒館經營所需的設備，然后招租給經營者，每月付給他們固定的工資，但酒館的承包者必須遵守一個條件，只允許出售提供商提供的產品。或者，釀酒商與獨立酒館業主達成協議，啤酒由廠家免費提供，房租費也由廠家承擔，所得收益雙方按比例分成，條件是酒館業主只能出售廠家的啤酒產品。這樣一來，釀酒商就有了自主權，不受獨立酒館業者的控制。

14George Ade,The Old-Time Saloon,Publisher：Ray Long＆Richard R.Smith,Hard Cover,1931，pp.49-51.

15、21 Jef f rey A.Johnson,Ann-Marie E.Szymanski,Pathways to Prohibition:Radical,Moderates,and Social Movement Outcomes,Durham,N.C,Duke University Press,2003.p.11.轉引自李慧：《美國禁酒運動研究》，華東師范大學2006年碩士學位論文，第33頁，第35頁。

16 Suzanne M.Mari l ley,Woman Suf f rage and the Origin of Liberal Feminism in the United States, 1820-1920,Cambridge:Harvard University Press,1996,p.195.

17 Norman H.Clark,Deliver Us f rom Evi l:An Interpretation of American Prohibition.New York.P.45.轉引自李慧：《美國禁酒運動研究》，華東師范大學2006年碩士學位論文，第33頁。

18 1834年，紐約州羅徹斯特市的禁酒主義者與執政的輝格黨達成聯盟，在該年度僅頒發了四個酒類貿易的營業執照，每個營業執照的辦理費用高達40到50美元，其中至少有兩個營業執照是由規模大的旅館所辦理，而一些位于街區中的小酒店，要么不得不關門大吉，要么只得暗中非法經營。

19 Dorchester,Daniel，The liquor Problem in Al l Ages，New York:Phil l ips and Hunt，1888,p.299.

20 Tyrrel l,Lan R,Sobering Up:From Temperance to Prohibition in Antebel lum America,1800-1860, Westpor t,Conn.:Greenwood Press,1979，？pp.170-278.轉引自李慧：《美國禁酒運動研究》，華東師范大學2006年碩士學位論文，第35頁。

22 Rober t L.Vexler,Wi l l iam F.Swindler edited:Chronology and Documentary Handkook of the State of Mine,New York:Ocean Publications,Inc.1978，p.96.轉引自李慧：《美國禁酒運動研究》，華東師范大學2006年碩士學位論文，第36頁。

23 The Guide to American Law,West Publ ication Company,1984,Vol.10,p.306.

24、25、28 Jef f rey A.Johnson,Ann-Marie E.Szymanski,Pathways to Prohibition:radical,moderates,and social movement outcomes,Durham,N.C,Duke University Press,2003，p.2，p.3，p.4.

26 L.Edwin.Dudley,The Law and Order Movement:Historical Sketch,Lend-a-Hand,March 1892,pp.200-201轉引自李慧：《美國禁酒運動研究》，華東師范大學2006年碩士學位論文，第37頁。

27參見李慧：《美國禁酒運動研究》，華東師范大學2006年碩士學位論文，第37頁。

29 Wil f rid Lawson,M.P.:Prohibition in England in The Nor th American review，Volume 157,Issue 441, August 1893,pp.151-160.轉引自李慧：《美國禁酒運動研究》，華東師范大學2006年碩士學位論文，第40頁。

30 Wi l liam H.Armst rong,the Sons of Temperance:The Pioneer Advocates of constitutional Prohibition，in Journal of the Proceedings of the Grand Division of the Sons of Temperance of Nor th American Forty Eighth Annual Convention,1892,pp.121-123轉引自李慧：《美國禁酒運動研究》，華東師范大學2006年碩士學位論文，第40頁。

31、33 Sylvia Engdahl,Prohibition and Repeal，Greenhaven Press,2009，p.24，p.25.

32 Peter Odegard,Pressure Pol itics:The Story of the Anti-Saloon League,New York:Columbia University Press,1928，pp.151-159,569.

34 Frederick Lewis Al len，Only Yesterday:An Informal History of the Nineteen Twenties，New York :Harper＆Row Publishers,1931,p.205.

35任東來、陳偉、白雪峰等：《美國憲政歷程：影響美國的25個司法大案》，中國法制出版社2004年版，第576頁。36“干”鎮是指已經采取了禁酒措施的鎮。

37 Richmond P.Hobson,Prohibition and Repeal，Greenhaven Press,2009,p.37.

38 David E．Kyvig,Repeal ing National Prohibition,Kent State University Press,2000,p.39.

39 Pauline Sabin as quoted in Sean Dennis Cashman,Prohibition:The Lie of the Land,New York: The Free Press,1981,pp.159-160.

40 Morris Sheppard,as quoted in Char les Merz,The Dry Decade,University of Washington Press, 1969,p.297.

41、42 President Herber t Hoover,as quoted in David E．Kyvig,Law,Alcohol,and Order,Greenwood Press,1985,p.4,p.201.

43 Sean Dennis Cashman,Prohibition:The Lie of the Land,New York:The Free Press,1981,pp.238-239.

44美國的修憲程序非常復雜，修憲成功的可能性微乎其微。在1789年4月通過《權利法案》即憲法最初的十條修正案后的200多年憲政史上，國會提出和討論的修憲法案成千上萬，但是經參眾兩院三分之二多數通過，正式提出的憲法修正案，一共只有21條，其中只有17條被四分之三的州在規定期限內批準，最終成為憲法的一部分。其中1789年提出的第27條修正案（涉及國會議員薪水增減），則花了整整203年。參見《美國憲政歷程：影響美國的25個司法大案》，中國法制出版社2004年版，第6-7頁。

45美國人一直將酒精作為藥品的一種。

46 The National Organization for the Reform of Marijuana Laws,Frequent ly Asked Questions,NORML：Working to Reform Mari juana Laws,n.d.,＜http://www.norml.org/index.cfm？Group_ID=3418＞（June 11,2006）.

47此為美國前總統胡佛所言。