憲政、經濟國家與《預算法》的修改理念＊——以預算權分配為中心

馮輝

（對外經濟貿易大學法學院，北京100029）

倘以問題的復雜性和重要性來衡量，預算權分配當屬《預算法》修訂中的最核心問題之一。預算權分配不外乎縱向分配（中央和地方）與橫向分配（議會與政府）兩大塊。就共識而言，前者的主流觀點是分權，具體到中國則包括財權與事權（事責）相匹配、擴大地方預算權等；后者的主流觀點是議會（或人大）控制，具體到中國尤其體現為人大控制與政府主導之間的平衡。而相比縮減預算級次、調整預算審議時間、嚴格實行全口徑預算、強化違法責任等技術性更強的問題而言，預算權分配屬于機制、體制以及理念問題。在市場經濟業經多年發展、憲政及民主思想深入人心、公共財政已成大勢所趨的背景下，立足于中國政府主導型的經濟與社會改革現實，針對預算權分配問題進行分析并據此討論《預算法》的修改理念，具有不言而喻的價值與意義。

一、憲政的預算語境與預算法的憲政意義

（一）預算法的憲政意義

憲政素來是人文社會科學的焦點問題之一，盡管對憲政的界定至今仍存在爭議。憲政作為一種思想或理念，產生于民眾限制公共權力的訴求，“憲政的精髓在于限制國家和政府的權力，保障個人的基本人權”。1而基于政府在公共權力結構中的強勢地位，這種限制逐步演變成民眾組成議會限制政府，“憲政具有一個根本的性質：憲政乃是對政府施加的一種法律限制；憲政乃是專橫統治的反命題；憲政的對立面是專制政府，即恣意妄為的政府”。2可見理論或理想層面的憲政，出發點與落腳點均在于——限權。理念的實現離不開制度，選任和罷免制度屬于主體限制，組織和會議制度屬于程序限制，各種財稅制度顯然屬于行動限制，預算即是行動控制的核心。主體限制具有終極的控制意義但顯然不宜經常使用，程序限制屬于整體性、一般性的指引而缺乏直接約束力，相比之下以預算、稅制為核心的行動控制則最具實際意義和常規價值。“概一國之法治，莫重于規范國家權力的運作；限權之關鍵，首當是對國家財權的掌控；而控財之要義，則在于支配‘國家錢包’的預算”。3不管是“預算契約論”還是“預算信托論”，其目的都在于論證民眾及其代議機關對于政府的本源地位，以及基于這種地位控制政府預算的合法性。現代民主制度起源于民眾與統治者對公共權力的爭奪，在政治和道德上勝出的民眾為了在制度和行動中落實“主權在民”的根本，必然圍繞“限權”構建一系列的經濟、社會和政治制度，并以法律的方式固化以維系上述制度的權威性和約束力，法制及法治建設于是成為必然。由此可見預算法的地位與意義，亦是對憲政之預算語境與預算法之憲政意義的一般闡釋。

（二）作為“否定性理念判準”的憲政及其價值

上述闡釋過于理想化，現代經濟與社會的發展越來越復雜和專業，個人利益的獲取對組織、權力及公共利益的依賴越來越深，客觀上需要政府代表公共利益，扮演積極而強勢的作用，促進公共利益和個人利益的最大化，這就難免與以限權為根基的憲政理念及法制建設發生沖突。以預算為例，在經濟發展與社會民生必須直接依賴政府、政府對預算的制定和調整具有客觀必然性和充分必要性的背景下，所謂議會對預算的終極控制就只能體現為形式審查和個別建議，以及對個別內容的事后懲罰。“一般而言，議會在現代政治生活中居于至高的地位，議會至上原則在現代政治國家的預算安排中得到普遍的接受。但是，基于分權的要求以及預算的特殊性質，行政權力在預算制度的發展過程中逐漸取得了主導地位”。4顯然，預算的實踐情境對傳統的限權式憲政做出了修正，迫使憲政在理念及實現機制上作出調適。

推而廣之，主權在民、議會至上、契約論、信托論、限權乃至憲政本身等諸多理念，其作為肯定性理論基礎的功能，一般都遠遠小于其作為否定性理念判準的價值和適用程度。它們的價值不在于演繹和證成，而在于批判和反省，為揭示和糾正政府行為及預算實踐中的任何敷衍和錯弊提供一種價值和理念標尺。5倘若其付諸實踐和制度化，則必須與具體的主體、利益等現實情境及約束相調適，否則不但理念流于空洞帶來的虛無感和挫敗感日益明顯，制度建設因缺乏科學的理念指引而導致的“脫法”程度也會越來越深，從而導致惡性循環。易言之，傳統的限權式憲政作為評判預算的一種理念判準固然有其價值，但預算權分配及《預算法》的修改理念應當對此有所超越，應訴諸中國面臨的預算實踐，方能對《預算法》的修訂有所助益。

二、中國預算法的實踐情境與現實約束：“經濟國家”背景下的預算權分配

馬克思有句名言：“理論在一個國家的實現程度，決定于理論滿足這個國家的需要的程度。”6所以要想就預算權分配給出準確分析，首先要回歸其面臨的實踐情境與現實約束，分析現代經濟和社會條件下政府（或國家）7與預算本身的特征及變化。

（一）“經濟國家”的界定

古典主義理論曾奉行“守夜國家”觀念，亞當·斯密主張國家職能應僅限于提供“國防、軍事、外交等公共產品”，而不應涉足經濟發展、干涉市場活動。8這一理論反映的是正在成長和走向繁榮的自由市場經濟，等到資本主義受制于自由市場機制的固有矛盾而危機重重時，“守夜國家”就不可避免地讓位于“干預國家”。凱恩斯主張“必須拋棄自由放任的主張，實行國家干預，國家一方面干預收入分配，促進收入均等化提高消費傾向，另一方面對投資進行社會控制，以保證足夠的投資需求”，9這一理論幫助以美國為代表的資本主義國家戰勝了20世紀30年代的經濟危機。但國家干預引發的路徑依賴也挫傷了作為資本主義根基的自由市場體制，局勢又回到經濟危機之前的艱難時刻，哈耶克等新自由主義者祭起反對“干預國家”、回到“守夜國家”的大旗，里根和撒切爾在20世紀70年代開始的私有化運動則將此主張付諸實踐。資本主義社會各界開始明白，無論國家或市場本身都不完美，良性而可持續的經濟體制需要二者結合。薩繆爾森早在20世紀40年代提出的“混合經濟”理論日益受到重視，“當代社會中沒有一個社會完全屬于上述兩種極端中的一個。相反，所有的社會都是既帶有市場成分也帶有指令成分的混合經濟”，10與此相應，“混合國家”就是國家通過公共經濟管理、維護市場競爭和參與市場運行等方式與市場機制緊密融合，從而促進經濟與社會發展。“混合國家”在科斯、諾思等新制度經濟學派的代表人物中同樣得到了闡述與強化。

隨著經濟和社會發展的演進，政府與市場、公與私的融合程度也越來越深，國家的角色與行為發生了根本變化，一種更新的國家類型誕生了，這就是“經濟國家”。經濟國家是指由于國家的經濟職能得到空前強化，受經濟屬性的嵌入與公私融合的驅動，國家在性質、組織、行為方式上開始發生眾多不同于傳統意義上作為一個政治主權組織而具有的觀念特征和行為方式，國家開始深度融入市場機制，成為經濟與社會發展中的“內生因素”，在促進經濟和社會飛速發展的同時也引發自身的組織和行為變革。11“國家的關鍵性角色在于以新的方式完成提高經濟增長又保障財富分配公正的傳統任務，同時在技術層面和政治層面進行公共行政改革，以提高政府能力；在于結成更廣泛的合作聯盟以解決環境、恐怖主義、移民等全球問題；在于促成實現世界民主的制度的建立，這包括增強國際組織的合法性和合理性，發揮地方治理在提高公民自主性和參與能力上的積極作用，實現全球、國家和地方的共生聯動，構建一個完整的治理體系”。12中國的改革開放無疑是經濟國家的典型例證之一。

（二）“經濟國家”對預算及預算權分配的影響

在經濟國家的背景下，預算本身也被賦予了全新的功能與特征：從單純維持政府運轉的工具轉變成經濟國家嵌入經濟和社會發展的核心機制。在國家遠離經濟和社會發展的時代，預算被視為政府的錢袋子，因為預算權的實現直接關系到政府運轉。隨著國家行動范圍的擴大，預算對經濟和社會發展的影響也隨之增強，其不再局限于對政府錢袋子的看守而轉變成政府貫徹和執行經濟、社會發展意志及戰略的重要形式。在現代公共財政體制下，預算超越了純粹意義上的政府收支管理而與國家對經濟和社會實踐的高度融合緊密相關。現代預算的核心在于通過稅收、國債、轉移支付、公共支出等各種機制帶動規劃、產業政策和競爭政策的制定與實施，由此規范和促進政府的公共治理行為。國家深度嵌入經濟和社會發展，是預算的外部性越來越突出以及在貫徹政府意志和戰略中越來越重要產生的結果，政府在預算權分配上（此處主要指與議會之間的橫向分配）必然處于，也不得不處于強勢地位。必然強勢是因為現代政府負有沉重的發展壓力，其迫使政府具備強大的能力，而在民主和法治的要求下，政府對經濟和社會發展的影響應當通過預算等規范化的機制來實施，由此必然導致政府對預算權的重視并努力提升對預算的主導能力。不得不處于強勢是因為政府是社會公共利益的天然代表，在現代經濟和社會背景下，個人與企業單方面的能力往往不足以應付實踐所需，從而要求政府作為公共利益的代表從整體上對經濟和社會發展進行統籌，增強整個社會的福利。如果政府在最為重要的預算能力上力有不逮，增進社會福利必成空談。政府的強勢對預算權分配帶來了雙重影響：其一，不能再固執于傳統的限權理論，將議會與政府置于對立面而空談預算監督；其二，由于預算事實上已經超越收支管理而成為政府實施公共治理的核心，預算權的分配、對政府預算的監督就必須契合這種變化，應當超越簡單的控制和監管而構建起綜合性、統攝性的調整機制。

概言之，第一要分權。分權不僅適用于前述內容涉及的議會與政府——橫向分配預算權，還涉及中央政府與地方政府——縱向分配預算權。不過二者的原理是一致的：經濟屬性對國家的嵌入造就出追逐各自利益并因此而激烈競爭的地方政府，這種圍繞利益及分配而展開的競爭是經濟和社會發展的動力，但在單一制的集權政治下，也給中央政府如何統籌和調控提出了挑戰。第二要問責。問責不是簡單的違法追究，而應實現激勵與懲戒相容，其實現機制應包含角色定位、說明回應和違法追究三個部分。唯有如此，預算權的分配方能符合經濟與社會改革的實踐情境，方能符合議會、政府以及整個社會公共利益的現實需要和約束，《預算法》的修改才能夠真正符合時代規律、體現時代價值。

三、分權與問責：預算權分配的理念及其制度展開

（一）預算分權的目的、構成與實現

就預算權分配而言，分權包括兩個維度：一是中央政府與地方政府之間的縱向分權，二是議會與政府之間的橫向分權。在討論預算分權目前存在的問題之前，首先應當明確：分權不應當是短期而簡單的權力分撥或爭奪，其目的是為了明確不同利益主體的職責以便明晰各自角色，進而為分工、協作及統籌奠定基礎。

1.中央政府與地方政府

改革開放以來，央地政府在正式意義上的分權，無疑是從1994年的分稅制開始的，可見分權一開始就是以財政分權為核心的；分權的本質是中央政府基于增強自身財政實力、確保主導經濟和社會改革而進行的一次經濟色彩濃于政治色彩的改革。分權、分稅產生的一個最直接的效果，就是中央預算收支占全部預算收支不斷下降的趨勢得到根本扭轉。“中央財政收入占總財政收入中的比重在1984年至1993年一直呈下降趨勢，從40.5％下降至22.0％，而實行分稅制后，該比例得以顯著上升。2003年中央財政收入占總財政收入中的比重已達54.6％。地方的財政收入從1994年前的70％左右下降到1994年后的50％左右”。13強化中央地位的分權思路在同期制定的《預算法》里盡顯無遺，恰如現行《預算法》第1條對其立法宗旨的宣示：“為了強化預算的分配和監督職能,健全國家對預算的管理,加強國家宏觀調控,保障經濟和社會的健康發展，根據憲法，制定本法。”客觀而言，在單一制的集權政治體制下，面對區域差距懸殊、統籌調控壓力巨大的現實，選擇這樣的分權立場無可厚非。但問題在于，由于涉及經濟發展和社會民生的眾多事務實際上是由地方政府直接承擔的，從而導致了地方政府在事責與財權上的不匹配，而中央政府享盡分權優勢，在統籌調控上卻未實現應然效果，則進一步放大了這種預算權分配的缺陷和不足。在實踐中，地方政府迫于發展和競爭的客觀需要及現實壓力，屢屢突破或變相違反《預算法》及相關法律關于不得發債、不得列赤字、不得擔保的禁止性規定，土地財政、巨額負債和融資平臺公司等問題及風險由此累積。這種狀態無疑是相當不合理且危險的，其危害不僅僅在于這種不顧全局利益的機會主義行為進一步增加了中央統籌調控的難度，更為中央強勢的分權格局增添了系統性風險。但立即徹底打破這種格局，轉而追求弱中央、強地方的分權配置，既不現實也不科學。合理的辦法應當是在眼下最需要解決的問題上取得突破，進而推動整體性的制度變遷。

無論是基于理論原理還是現實需要，任何一級政府都應當具備完整、獨立的預算權，否則就不成為“一級政府、一級預算”，而完整、獨立的預算權，核心在于收入和發債。就收入而言，既有的分稅體制導致的地方財權和事責不匹配的問題已存在多年，并且一直伴隨著相應的改革。其解決思路有二：一是加強中央的宏觀調控即分擔地方事責；二是為地方尋求增量利益，比如將新推出的房產稅歸為地方稅。這種改革雖有成效但始終未能取得根本突破的原因在于：沒有契合央地預算權分配的機理。財權固然要與事責相對應，但對權責的劃分不能機械、教條。首先，不可能事先對各級政府的財權與事責作出絕對清晰、固定不變的劃分。經濟國家的一個本質特征就是實踐性，各級政府的財權與事責應當在實踐中通過不斷調適尋求最佳平衡，應遵循“相機抉擇”的基本原則。但對于教育、醫療、社會保障這些特殊事務，必須由中央統籌，具體的融資方式可以靈活選擇，但必須改變現有的“中央請客，地方買單”的格局。其次，要在中央和地方之間構成一種常規化、合理化的溝通與博弈機制，確保央地雙方的意志都能夠得到順利的表達，利益訴求都能夠得到合理的尊重。我們必須打破計劃經濟時代對地方政府的“關押思維”，也必須摒棄分權初期對地方政府的“看守思維”，而應視地方政府為平等的“游戲主體”，構建起常規化、合理化的博弈和溝通機制。比如在稅制改革、稅收分成比例的調整上多聽取地方政府的意見而不是動輒立法、修法，甚至將“稅收法定”作為壓制地方的工具。

就發債而言，2009年重開中央代發地方債，實際上并未給獨立的地方發債權打開閘門。從中國的具體情況來說，中央政府對于地方發債最大的擔心，應該是考慮到各個地區的經濟發展水平差異太大，地方政府債券的信用級別差異太大，一旦全面放開，落后地區的債券無人問津、發達地區的債券則遭哄搶，兩者都不利于中央政府對地方全局的調控。而一旦只對發達地區放行，又會繼續落下“劫貧濟富”的罵名。對此首先應當認識到，既然地方政府債券的信用等級有差別是一個客觀事實，中央政府就不應當回避這種天然差異；既然地方債券的交易應當通過市場機制進行，那么國家就不應當替代消費者作出投資決策；既然允許地方政府發債，就應當一視同仁，賦予所有地方政府以獨立的發債權。其次，中央政府可以發揮作用的地方在于宏觀統籌和嚴格監管。所謂宏觀統籌，是指對整個地方政府的發債規模有一個宏觀把握，發現數據異常、有濫發之嫌，應當及時預警或調查。對于發達地區，要做的工作主要是防止惡意哄搶或炒作和擾亂金融秩序；對于不發達地區，要做的工作主要是防止無人認購而發行失敗，對此可以通過中央政府直接購買、指定特殊國有企業購買、將不發達地區的具體項目債券轉移到發達地區即“異地發債”、在協調的基礎上促成發達地區和落后地區“捆綁發債”等方式實現不同地區之間的統籌。從嚴監管主要是借鑒《公司法》和《證券法》對公司股票和債券的監管體制，加強對地方政府債券發行與交易的監督。比如對地方債券的信用進行評級并實現了市場化交易后，對出現異常的債券交易，也可以使用警告、暫停上市、退市等處罰措施，對于違反信息披露等監管措施的發債人（即地方政府），也可以由證監會以及更高層的有權機關課以各種行政或法律責任。總之，統籌區域發展并不是要在抹殺區域差異這一客觀事實的基礎上硬要“一碗水端平”，它需要的是靈活、機動、具體化的治理。

由于我國沒有類似“財政基本法”這樣的法律，由《憲法》對分權、預算、國債、稅制等財稅問題作詳盡規定也不現實，所以《預算法》實際上扮演著我國財政基本法的角色，故在《預算法》修訂過程中應當對上述問題作出明確規定，或確立基本原則，以引導下位法規或規章的制定。最后值得一提的是，分權并不應止于“中央與省級政府”，基于中國經濟與社會發展的現實，省級政府內部的分權更加復雜，甚至更加重要，需要依據前述討論的原理設計具體對策。于此而言，縮減預算級次本身并不重要，重要的是在任何兩級政府之間尋找到合理的預算分權模式。

2.議會與政府

對于議會與政府之間的預算分權，目前已成共識的模式是“議會控制與政府主導”，議會控制側重于合法性，政府主導則強調現實性。目前的問題在于：不能把議會與政府置于對立面，分權的目的不能局限于分權、制約和監督本身，而應定位于構建一種統攝性、整合性的機制，實現議會與政府的分工協作，使得預算權分配更加科學與合理，更好地服務于社會公共利益。倘若分權的思維止于前者，則所見所感必定悲觀。在現代市場經濟、公私融合、全球化的背景下，國家與社會空前合作，社會空前地需要國家、國家也空前地需要社會，國家不再糾結于“小政府、大社會”還是“大政府、大社會”的討論，也不再僵硬地遵循“法無授權政府不可為、法無禁止民眾即可為”這樣的教條。現代社會需要的，是一個強大、敏銳、智慧同時又受法治約束的“經濟國家”。在此背景下，政府在預算中的強勢乃是必然。當然，議會控制與政府主導在實踐中極易導致“立法機構基本上無權而行政系統內高度集權”，14這就需要進行針對性地制度切入。

議會的控制權究竟應當體現在哪些方面呢？一般而言，議會享有審查權、批準權和變更撤銷權，政府擁有的主要是編制權、執行權和調整權。從形式上來看，議會的權力是至高無上的，特別是批準權具有是否頒發“通行證”的功能，政府盡管擁有預算的實際權能，但其編制、執行和調整都必須經過議會批準。這種簡單的邏輯推理清晰而有力，所以如果存在問題，肯定是制度建設不力。很多研究皆循此思路，就調整議會審查時間、改善議會審查人員構成、強化違法責任等問題一再作出呼吁和強調。這種思維及研究結論當然具有合理之處，但最大問題是這種簡單的“管控理念”與預算權橫向分配的實踐并不相符。從實踐的角度來說，政府預算肯定也必須獲得通過，這一點具有更加充分的合法性和必要性。縱然議會不批準預算，其最終結果也是批準一個新的預算。所以不能把議會控制定位于單向的否決，它不適宜也無法承載這種功能，議會控制是一種旨在推動政府預算變得更好、更合理、更有助于實現社會整體利益的機制。15

怎樣避免政府主導過于強勢而造成議會控制的虛置呢？一是依靠并強化政府主導的“自凈”功能。所謂自凈功能，就是要利用各級政府之間的分權，以及分權帶來的競爭，促使政府預算趨于科學與合理。地方政府競爭不僅是中國經濟與社會改革的動力，在政治體制改革上同樣具有不容忽視的重要性。比如自2003年左右發端、受2007年《政府信息公開條例》推動而興起的“預算公開”，這幾年盡管磕磕絆絆，但成就有目共睹。民主與法治的進步、中央的重視、輿論的關注和民間志愿者的堅持是經常被提及的因素，但地方政府圍繞預算公開進行的競爭也是強有力的因素之一。在市場經濟和民主法治的條件下，政府欲主導經濟與社會發展，就不得不在行動理念和方式上迎合實踐的需要，開門預算、陽光財政等均乃題中之義。二是回歸議會控制的民主性、社會性，將政府預算的控制真正變成全民控制。在預算控制客觀上只能通過“代議制”來實現以及議會往往受制于“官僚理性”而趨向自我封閉的現實背景下，怎樣加強議會控制的民主性和社會性極其重要。這個問題在中國的現實表現是，由于人大會議時間較短、內容較多、會期與財年不匹配，導致其對預算的審議只能止于形式；尤其是“預算真空期”風險太大，學者們就此提出了“改變財政年度”、“增設臨時預算”，以及“如果財政年度的起訖時間不改變，全國人大會議完全可以考慮改成‘春秋兩議’。也就是說，下一財政年度的預算主要在秋季會議會期內審批，春秋兩季會議會期內都可以處理其他事宜”等諸多改良之策。16這是從程序上強化議會控制的效能，而“大幅度擴充預算審查機構的人員編制，提升其專業水平和審查能力，建立人大專門的預算委員會”、“建立附屬于議會的獨立審計機關”、“在《預算法》中明示議會對預算的修正權與否決權”17則屬于從實體角度強化議會控制的效能。此外還有觀點提出要借助短信、論壇、微博等現代信息手段強化輿論監督、民眾監督的效能，這些都屬于強化議會控制的民主性、社會性及其實際效果的范疇，也都應當是制度建設致力的方向。但這些舉措均屬于對議會一造的完善而未能切中政府預算本身，在經濟國家的實踐背景下，必須構建一種機制嵌入政府預算的內在機理，將上述完善議會一造的若干實體和程序要素相整合，從而對政府預算予以有效調整。

概言之，議會與政府的預算分權，關鍵是要尋找到能夠有效控制政府預算的整體性調整機制，要契合政府預算的機理，實現嵌入式的綜合調整。這種嵌入式調整機制的核心，就是現代經濟、社會和政治背景下的問責制。

（二）預算問責的目的、構成與實現

《預算法》關于法律責任的規定只有三條，限于擅自變更預算、擅自動用庫款和預算收支違法等行為。其責任機制如此簡單而單薄，引發眾多批評。在奉“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”為圭臬的法治建設初級階段，視法律體系的完整為法治成就的標志、視違法追究為問責之要義，具有客觀合理性。不過在政府與社會高度融合、法律和法治的價值在于凝聚社會主流價值觀以促進社會整體利益之增進的法治建設高級階段，對問責的定位就不能再止于違法追究。“‘問責制’是一種超越‘違法責任’的責任機制，代表著現代社會經濟條件下‘責任’作為一種系統性的制度結構所具有的整合和調節功能。‘問責制’的要義在于每一個扮演一定角色的社會成員都承擔相應的義務和權責，并加以常規化的督促，若有違背或落空則必當追究，不允許‘脫法’”。18

問責的制度結構由角色定位、說明回應和違法責任的三段式構成。問責制“是一種職責，負責任意味著具有高度的職責感和義務感——行為主體在行使權力之前就明確形成權力所追求的公共目標；在行為實施的過程中,公共責任表現為主動述職或自覺接受監督，受外界評判機構的控制并向其匯報、解釋、說明原因、反映情況、承擔義務和提供賬目；在行為實施之后，公共責任是一種評判并對不當行為承擔責任——撤銷或糾正錯誤的行為和決策，懲罰造成失誤的決策者和錯誤行為的執行者，并對所造成的損失進行賠償”。19問責制的這一特點和功能與政府預算的內在機理十分吻合。

具體到預算問責來說，問責的第一步是角色定位，即角色義務的具體化、動態化和主體化，要求各種角色及其權利義務設置必須清晰、明確，不應混亂不明或交叉混同，角色扮演者則勇于擔當其專業、本份。這就要求落實議會與政府、中央政府和地方政府、上級政府和下級政府在預算分權機制中的定位。由于議會和各級政府的角色義務無法事先一一列舉，所以只能先規定基本原則和規則，并將不同主體之間的溝通和博弈確定為“兜底條款”。

第二步是說明回應，即通過日常、動態、制度或非制度化的督促和監管，來保障角色責任的實現。角色擔當具有動態的內涵和維度，而不止于靜態的角色設置。在當代社會，對許多角色的要求既宏觀、復雜，又具體、多變，若不對其擔當施以日常的督促、權衡、調整，非到釀成不良后果才啟動責任追究機制，則一方面事已遲矣，另一方面事出匆忙，缺乏對特定角色擔當情形的信息累積，也勢必會增加責任追究的成本、難度和準確度，同時影響責任追究乃至法律實施的效果。這是傳統意義上預算監督最為忽視的環節，卻也是現代議會控制機制的核心所在。在這個環節除了可以引入外部審計制度、獨立委員會制度、輿論及民眾自發監督制度以外，最重要的是完善各級人大對政府預算全程的質詢機制。除了會議制度、人員構成、政府應對等傳統因素以外，立法者對問責的理解始終局限于違法追究也具有重要影響。《預算法》的修改必須對各級人大的預算質詢機制作出具體規定，包括提起條件、具體程序、政府的解釋義務等。質詢的價值在于將預算控制的觸角從只具形式意義的起始和終端的“點式批準”延展為更具實質意義的“全程治理”，落實議會控制的民主性和社會性，實現議會控制與政府預算的融合，發揮嵌入式監管的功能。現代民主政治發展的一個特點是，一方面民主與法治思想的深化激起民眾對政府行為的敏感和直接參與的沖動；另一方面，經濟與社會實踐的復雜化、專業化又容易在民眾與官員之間筑起天然的屏障，二者之間的信息不對稱很容易將雙方置于對立面，預算及其監督正是這一兩難狀況的突出表現。這時一定要有法定的程序、機制和標準讓政府就預算作出解釋、說明和回應，以保證問責的科學、合理和有效。

問責的最后一步即違法責任及其追究，這是傳統法律責任最為看重的部分。作為法治秩序的底線，其重要性不言而喻。它保障事先確定的角色變成現實的、消極而最終的約束。傳統的責任主要是事后追究，已不足以應付現代社會關系的普遍需求，而在引入了角色定位和說明回應后，懲戒仍是不可或缺的。學界對此問題的研究目前集中于承擔責任的主體、違法行為的認定、承擔責任的形式等，這些研究對于推動預算違法行為的追究具有重要意義，特別是對于傳統的行政責任和刑事責任之外的經濟責任（民事責任）、政治責任、憲政（憲法）責任的強調，更具有突破性的意義。20不過除此以外，問題的根本不在于增加多少違法追究的條款，而在于是否能夠在制度上保證責任的實現，說到底也即是否有獨立的司法裁決機制保證違法責任得到實現。我們面臨的現狀是：對于擅自變更預算、擅自動用庫款和預算收支違法等一般性的違法行為，如果構成刑事責任，則由公訴機關負責追究；倘若只構成行政責任，則通過行政監察和民眾舉報予以追究，盡管這種追究機制的效率存在巨大的改善空間，但畢竟使預算違法追究具備了基本保障。但對于議會與政府之間、上下級政府之間、不同部門之間、議會及政府與民眾之間涉及預算編制、執行、調整和決算的爭議，目前基本被排除在司法裁決之外。毫無疑問，司法裁決應當是完整的預算控制機制不可或缺的一部分，《預算法》的修改倘若能夠吸收近年來關于“政府民事訴訟”、“公益訴訟”等領域的研究成果與規則實踐，就預算領域的“官告官”、“官告民”、“民告官（公益）”等訴訟程序21作出開創性的規定——哪怕是開出一個小口、邁出小小一步，也必能將中國預算法治的建設向前推動一大步。

注：

1高全喜：《國家理性的正當性何在？》，載王焱主編：《憲政主義與現代國家》，生活·讀書·新知三聯書店2003年版，第7頁。

2 C.H.Mcl lwain,revised edition,Ithaca,N.Y.,1958,p21.轉引自劉海波：《政治科學與憲政政體》，載王焱主編：《憲政主義與現代國家》，生活·讀書·新知三聯書店2003年版，第150頁。

3、4、14、17朱大旗、何遐祥：《議會至上與行政主導：預算權力配置的理想與現實》，《中國人民大學學報》2009年第4期。5理念作為判準的意義常為學界所忽視，由于過分宏觀和抽象，理念的建構意義往往會流于空洞。因此19世紀的學者蒙塔古在評論邊沁的功利主義原理時就主張將之作為“一種檢驗的標準，而不在于作為一種胚芽”。[英]邊沁：《政府片論》，沈叔平等譯，商務印書館1995版，第44頁。這種思想被哈耶克、羅爾斯等現代自由主義者所繼承。羅爾斯在《正義論》中提出的兩個正義原則就具有這一屬性。參見朱士群、萬軍：《社會契約的重建——試論羅爾斯倫理學的反思平衡方法》，《學術界》1997年第3期。

6《馬克思恩格斯選集》第1卷（上），人民出版社1972年版，第10頁。

7政府當然不能涵蓋國家的所有構成，但無疑是整個國家系統的核心所在。為了避免混亂，本文在界定及描述“經濟國家”的形成時，不區分使用“政府”與“國家”。

8[英]亞當.斯密：《國富論》（上卷），郭大力、王亞南譯，商務印書館1981年版，第328頁。

9[英]凱恩斯：《就業、利息和貨幣通論》，徐毓枬譯，商務印書館1983年版，第47頁。

10[美]薩繆爾森、諾德豪斯：《宏觀經濟學》（第16版），蕭琛等譯，華夏出版社1999年版，第5頁。

11在實踐中還存在諸如“預算國家”、“稅收國家”、“福利國家”和“民族國家”之類的提法。預算國家和稅收國家的本質在于通過完善和強化規范的預算和稅收制度約束國家，福利國家主要強調國家在各種社會保障上的責任，這三個術語主要指涉國家在經濟和社會中表現出來的實踐性特征。民族國家與政治國家基本同義，強調國家作為一個主權組織具有的獨立政治地位和身份。經濟國家在不同形式、程度上表現出國家的這些實踐性特征，同時也是經濟職能嵌入民族國家、以及受公私融合驅動而出現的產物。易言之，經濟國家乃是在揚棄傳統國家形態、因應嶄新的時代背景、在世界經濟和社會發展的客觀規律作用下發軔并勃興的，它不僅在理念上超越了守夜國家、干預國家、混合國家等傳統的國家類型，而且受公私融合與全球化的影響整合了預算國家、福利國家、民族國家等眾多實踐性特征，因而具有強烈的經濟性、實踐性和國際性，現代經濟國家是一種全新、獨特且更加高級的國家形態。參見馮輝：《論“經濟國家”：概念、發生及其意義》，載史際春主編：《經濟法學評論》（第10卷），中國法制出版社2010年版，第1-49頁。

12郁建興、徐越倩：《全球化進程中的國家新角色》，《中國社會科學》2004年第5期。

13張軍：《1994年的分稅制》，《經濟觀察報》2008年3月7日，第44版。

15以單向否決權支撐議會控制的典型無疑是美國。1995年，共和黨把持的國會和民主黨總統克林頓對峙，預算被國會否決導致聯邦政府關門，克林頓自掏腰包支付白宮電費，贏得民眾同情分并助其連任。2011年4月8日，民主黨與共和黨在最后期限前1小時宣布達成妥協，避免聯邦政府再次因預算被否而關門。參見《美聯邦政府關門應急計劃》，《南方周末》2011年4月7日，B9版。先不說這種規則的政治博弈色彩以及維持這種規則所要耗費的成本，就終極意義而言，國會的否決權仍然是以最終通過一份更好的預算而收尾。相比之下，中國的例子就要務實得多，在2009年的河北省承德市人民代表大會上，承德市政府2009年預算報告草案接連被代表打回修改了兩次才被通過，這固然顯示出人大預算監督的進步，但若稱之為“帶牙齒的人大”、“人大終于不負民意期待”則明顯言過其實。參見《承德政府預算報告2次遭駁，7千萬讓利民生獲通過》，《法制日報》2009年3月19日，第4版。

16葉姍：《前置性問題和核心規則體系研究——基于“中改”＜中華人民共和國預算法＞的思路》，《法商研究》2010年第4期。

18史際春、馮輝：《“問責制”研究——兼論問責制在中國經濟法中的地位》，《政治與法律》2009年第1期。

19周志忍、陳慶云：《自律與他律——第三部門監督機制個案研究》，浙江人民出版社1999年版，第24頁。

20參見朱大旗、何遐祥：《預算法律責任探析》，《法學家》2008年第5期。

21參見史際春、孫虹：《論“大民事”》，《政法論壇》2002年第4期。