預算過程中對自由裁量權的限制

涂永前

（西安交通大學經濟與金融學院，陜西西安710061）

一、問題的提出

我國《預算法》自1995年1月1日起施行，同年11月國務院頒布《預算法實施細則》，在預算領域從此有法可依、有章可循。然而該法頒布施行已有16年之久，當初立法時預想不到的問題逐步顯現，有財經法律專家及實務部門的人士指出，目前我國預算管理主要存在“三不”問題，即不完整、不規范、不嚴格。無疑，預算“三不”問題的存在，不僅人為地縮小了政府預算的規模，而且分散了國家的財力，更為重要的是其削弱了國家權力機關對財政的可控性。尤其是涉及超收超支情形時，一些未納入預算計劃的政府收支又有很大的隨意性，從而使得這一領域日益成為滋生腐敗等諸多問題的溫床。

產生這些問題的癥結在于，在預算運行過程中缺乏法治理念的指引，從而使得大量稀缺的財政資源被配置到只對少數人有益、對普通民眾及弱勢群體幾無益處的領域，諸如公務用車濫用、官員出國旅游以及炫耀性的政績工程和形象工程；而在民生和國家競爭力至關重要的領域，諸如社會安全網絡、公共醫療、社會保障、基礎教育和落后地區基礎設施等領域，國家財力則常常投入不足。這種情形勢必會造成社會不公，從而導致社會矛盾激化。從深層次上講，預算過程及其運行是公共權力機構最有可能會對公共利益造成全方位、持久性系統損害的領域。1

《預算法》第六章“預算執行”中的第45條、第46條及第50條只就預算收入和支出做了一些原則性的規定，例如預算收入征收部門，必須依照法律、行政法規的規定及時、足額上繳預算收入，不得擅自減征、免征或者緩征應征的預算收入，不得截留、拖欠、占用或者挪用預算收入，或將不應當在預算內支出的款項轉為預算內支出。這些規定只是涉及正常情況下預算收支的禁止性規定，而對自2003年來我國財政政策轉型之后的，連續多年來超收超支所帶來的預算管理漏洞卻根本沒有提及。1999年制定的《全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定》2只規定要“加強對預算超收收入使用的監督”，沒有規定要限制大幅度的“預算超收收入”，更沒有規定對“預算超收”行為本身加以審查，相關規定倒是變相肯定了預算超收的行為。如何對預算超收超支問題進行有效的法律控制，其實也就是預算執行中如何就公共機構及官員的自由裁量權進行有效控制的核心所在。

筆者認為，《預算法》從1995年頒行，到現在已有16個年頭，國家的經濟、財政政策發生了巨大變化，由于其未能隨環境和形勢的變化做相應的調整，已大大落后于現實，必須對現行預算法進行修訂，讓新的預算法能夠與時俱進，此其一；其二，新法應當將法治理念貫穿其中，對各種可能逾越預算法律規定的自由裁量權進行嚴格控制。

二、預算過程中對自由裁量權進行限制所應秉持的理念

眾所周知，法治與人治是相對的兩個概念，法治的目的在于限制人治，而人治則有賴于公共機構或者當權者的自由裁量權。自由裁量權并不可怕，可怕的是對自由裁量權沒有法律規定或者不做任何限制，因為現實生活很多不確定的事件會經常發生，其嚴重性無法為人們所預知，所以法律規定適當的自由裁量權安排顯得非常必要并且是必不可少的。如果想消除自由裁量權，讓一切變化都處在完全的掌控之中，這種情形是不可能存在的，是一種機械論的觀點，因為現實生活并非是一部經過精密設計的機器設備，它存在很多不可預見的情形，因此法律需要給自由裁量權預留下足夠的空間。

由于《預算法》涉及到國計民生，基于前述理由，我們對《預算法》進行修訂的首要任務應當是明確界定和嚴格限制預算執行過程中公共機構或者決策者的自由裁量權界限、范圍及內容，使公共機構及決策者在行使自由裁量權時能夠處在一個透明和受監督的環境之下。整個預算過程，從一開始就需要一定的自由裁量，其中一個重要原因就在于預算本身所固有的不確定性。這種不確定性部分地來自于對未來國家社會、經濟發展及各項事業的預測，而預算制定過程在很大程度上受預測的驅動，但即便是最好的預測模型，也無法做出精準的預測，對一些不可預知的意外因素則更是無能為力，例如突如其來的經濟危機、自然災害、戰爭以及其他對預算有重要影響的各種突發事件。

當今世界上的一些發達國家在對政府及決策者的自由裁量權控制方面有很多有益的經驗值得我們學習和借鑒，例如相關決策必須經過議會審查及公眾參與等程序后才能付諸實施，我國《預算法》的修訂可從這些國家的有益經驗中獲得諸多啟發和借鑒。由于法制不健全，法治理念的推行才短短二三十載，我國的公共機構及決策者在稅收、預算和其他諸多領域擁有的各種各樣正式或非正式的自由裁量權，且其所擁有的自由裁量權使其實際控制的資源遠大于它們理論上應當享有的權力。3

在我國國家及地方的預算過程中，公共機構及決策者的自由裁量權問題非常突出。代表民意的立法機關對預算過程的實際控制要么不足，要么流于形式，浪費性支出行為和腐敗現象愈演愈烈，預算分配沒有準確反映政府的戰略重點和政策優先性，在一些重大項目上由于缺乏強有力的科學支撐而基于“面子”和“形象”工程導致危機與問題頻繁出現，4最終使得政府的民眾信任度下降，治理能力被貶低。因此，對公共機構及決策者的自由裁量權進行合理的法律控制勢在必行，應該將其列為本次《預算法》修訂的首要任務。

三、如何對預算過程中自由裁量權進行限制

如何使預算過程更加透明對中國來說是個大問題，因為政府部門在公開開支方面都顯得有些半遮半掩，從最近發生的中央預算部門遲遲沒有按期公開其年度“三公支出”引發的街頭巷議就可見一斑。本來公開政府機構的公共支出是公共機構的法定義務，也是對民眾信息知情權的切實兌現，但是這種情形的發生不得不引起民眾對公共機構守法意識薄弱的強烈不滿。

筆者認為，對預算過程中自由裁量權進行限制，首先是應該加大政府預算過程的透明度。盡管在預算領域，我國在透明度評價和信息公開等一些方面陸續進行預算改革，并且取得了一定成績，但在2011年3月出版的《中國法治發展報告No.9（2011）》中指出，財政預算信息公開不理想，一是預算信息公開程度不高、二是信息公開條目不明晰。概括來說，我國政府預算的透明度并未整體向好的方向發展。5而根據國際公認的政府預算透明標準，我國的財政信息公開透明度水平與國際非規范性文件仍存在很大差距。6因此，在我國，讓整個預算過程都暴露于公眾視野之下，使預算信息公開任重而道遠。

（一）建立預算法定公開制度

在最新的《預算法（修改稿）》當中，涉及預算公開的表述是：“經本級人民代表大會或本級人民代表大會常務委員會批準的預算、調整預算、決算，應當及時向社會公開，但涉及國家秘密的內容除外。各級政府財政部門負責本級政府總預算、決算的公開。各部門負責本部門預算、決算的公開。公開的實施辦法，由國務院規定。”首先應該肯定該表述的進步性，在現有的《預算法》當中沒有相關的表述，但是，該條款仍舊存在諸多問題，主要集中在以下幾個方面。（1）“應當”的表述欠妥，將公共機構本來的法定預算信息公開責任變成了一種倡導性的規范，其內涵的信息是“是否公開相關預算信息，公共機構自由裁量”，因此該表述非常不嚴肅，建議改為“必須”。（2）“及時向社會公開”的“及時”沒有具體作出規定，需要進行專門的法律解釋，作為國家的憲法性規范，這種規定似有不妥，應參照國外預算立法的公開期限作出明確規定，而不應該等待司法解釋或者法律效力層次較低的國務院規定或者部門規章來詳細規范。（3）“公開”的具體內容是什么法律應該作出更加明確的規定，而不應該籠統地用一個“公開”敷衍，信息公開必然涉及到信息公開的標準和具體范圍、信息公開的工具選擇等等。（4）“公開的實施辦法，由國務院規定”，這一表述受到廣泛批評，是因為它會弱化憲法性文件的嚴肅性，從而使得公共機構的法定義務弱化，因為該規定“授權過度，這意味著公開什么、怎么公開、何時公開都由行政部門來決定，這就等于預算公開只是個空洞的原則，所有實質性的內容都由行政部門說了算”。7

（二）明確規定公民享有預算過程參與權

現有的預算法律規定僅僅將公眾參與限定在對預算執行過程的監督上，而沒有涵蓋預算編制和績效評估環節，我們應當建立起完善的公眾參與預算制度，通過公民參與制度使得預算過程中公共機構的預算信息公開置于眾目睽睽之下，從而使這些機構的自由裁量權濫用被有效監督。關于公民預算過程參與權的規定，具體應包括：（1）在《預算法》總則中應當確立公共預算、民主預算以及公眾參與預算的理念與內容；（2）在預算決策、執行與績效評估過程安排相應的公眾參與制度，體現公眾參與的過程化，建立預算征詢、預算草案公開、預算聽證、預算執行監督、預算績效評估、預算教育等制度；（3）賦予地方政府與社會團體創新公眾參與預算的權力（利）與自由。8

至于民眾參與預算活動的理論依據及具體實踐，有學者從預算法律關系的本質出發，認為相對于私法中的主體是“經濟人”的假設，由于現代預算是一種公共民主的國家預算，預算法主體超脫于一般民事主體的抽象平等性，而成為“社會人”之特定類型的法律擬制。“社會人”與“經濟人”的差別在于“社會人”具有開放性（接受社會環境影響）和自主性（選擇社會影響），在預算法主體中體現為公眾主體對預算的參與。參與式預算模式的目的在于深化預算的民主性和提高公共部門的預算效率，增強政府對民眾的回應性，使預算資源的分配能真正滿足民眾最迫切的需求。因此，有必要在預算法律文本中引進公眾主體，使公民成為預算法律主體已是現代預算民主發展的趨勢。9持相同觀點的學者認為，《預算法》應順應財政決策參與主體多元化的發展趨勢，充分保證民眾的民主參與權利，可以在預算編制時吸收品德良好并且擁有相當專業知識的人員參與，引入聽證程序。如安徽省1999年制定了《安徽省預算追加聽證辦法（試行）》，對一些數額較大、影響面較廣的追加項目，實行由專家、學者和相關部門參加的聽證制度。安徽省的這一做法值得在全國范圍內推廣，更值得《預算法》加以借鑒。10

（三）針對超收超支須專門法律條款進行規定

目前對公共機關預算自由裁量權沒有進行有效控制還體現在針對超收超支現象基本上是無法可依，從而導致大量財政資源浪費或者效率低下，有鑒于此，現行《預算法》必須對此作出明確的回應。

從規范條文上來看，現行《預算法》對于“超收”、“超支”的規定，頗為模糊。“超收”收入的動用和決策基本上在行政系統內完成，而未納入全國人民代表大會的審批范圍。即便在形式上要走某些程序，實行所謂向全國人大常委會的通報或報告制度，通常的情形也是，先支用，后通報，或者邊支用，邊通報。甚至本來應互為條件的財政赤字和“超收”，也往往互不搭界、各行其道。因此，每年形成的“超收”，幾乎都要不打任何折扣地轉化為當年的“超支”。正是在上述的體制因素下，在當前我國出現的“超收”現象已經成了一種常態，因此，每年都會出現動輒幾千億元的“超收”收入，而且其數額還在呈現出不斷增長之勢。同時，由“超收”所支撐的“超支”數量也是越來越多。從而，預決算之間的偏離度也越來越大。作為一個令人警醒的結果，預決算偏離度的持續擴大，不僅使得政府預算的監督制約作用在某種程度上走了過場和形同虛設，而且也使得預算法治一再受到挑戰，甚至處于極度尷尬之中。11

由于《預算法》第29條規定“預算收入與國民生產總值增長率相適應”顯得過于原則，而第53條規定的“預算調整”又過于狹義，導致超收收入的使用沒有得到《預算法》的調整。按現行《預算法》的規定，超收收入的安排使用由中央政府自行決定，只需將執行結果報告全國人大，不需要事先報批。《全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定》對此有規定。12根據該《決定》，國務院向全國人大常委會報告可以直接導致法律后果，即對這一報告常委會必須審議，審議后必須有結果（通過或不通過），不能理解為只需將執行結果報告全國人大，不需要事先報批。《決定》在一定程度上彌補了《預算法》對超收使用未予涉及的漏洞。但是《決定》的規定還是過于簡陋，需要通過《預算法》修訂加以補充。在每年預算收入超收數額巨大的今天13，這樣的巨額資金便在形式和實質上都荒謬地脫離了法律監督。正因為這部分巨大的資金游離于各級人大及社會公眾的監管之外，所以這些超收金額的用途也格外引人關注，預算法的修改也顯得格外緊迫。

近些年來，中國的超收收入全部用于追加支出。公共機構花錢一般是前緊后松，再加上年底有幾千億元的追加預算，年底突擊花錢成了中國各機關事業單位的一道景觀。資金的使用缺乏計劃和透明度，不僅脫離了人大的事前監督，給事后的審計監督也帶來難度，甚至對中央銀行的貨幣政策也帶來沖擊。每當年底政府突擊花錢時，央行不得不發行大量票據回收流動性。因此，對現行《預算法》中使用超收超支的決策程序進行修訂非常必要。其一，是將“報告制”改為“報批制”，即將公共機構支出之后再向人大匯報，改為開支之前先報人大常委會審批。在國際上，對超收收入的使用普遍采取“審批制”，且大多首先用于彌補赤字。而按我國現行《預算法》的規定，超收超支的安排使用由各級公共機構自行決定，只需將執行結果報告人大，不需要事先報批；對超收收入的使用，人大可提出要求，但不具有強制性。其二，修訂《預算法》時也要考慮實際情況，要對公共機構在超收超支方面的自由裁量權進行適當限制，并不是要求超收少量金額也要報批，而是超過一定比例才報人大批準。例如，在預算執行過程中，如需要動用超收收入追加支出超過原預算總支出的1％時，政府財政部門應當編制預算調整方案，送交人大財經委和預算工委初審后，報請同級人大常委會審查批準；如需要動用超收收入追加支出低于原預算總支出的1％時，由政府財政部門及時向人大財經委和預算工委通報情況，向同級人大常委會報告預計超收收入安排使用情況。14這種做法將使得公共機構和決策者在一定超收超支范圍內享有自由裁量權，既維護了預算法律的嚴肅性，也給予了這些公共機構和決策者以一定的靈活空間來安排全國或者本地的經濟收支。

四、結語

對預算過程中的公共機構和決策者的自由裁量權進行限制旨在更加合理地將有限的公共資源服務于廣大社會公眾，同時也可以起到遏制各種腐敗問題滋生的作用。但是，要對預算過程中的自由裁量權進行限制，必須建設相關的配套制度。首先，制定詳細而又具體的預算信息法定公開制度，是《預算法》的重大使命。盡管這對于習慣了堅持信息不公開思維的公共機構來說無疑是一大挑戰，但是預算法治的進程不能因此而望而卻步，通過預算信息法定公開制度，使公共機構在行使自由裁量權時有章可循、有法可依，使自由裁量權的濫用被限制在最小范圍內。其次，我國當前的預算改革及其立法需要賦予相關參與者的預算知情權、參與權、決策權、監督權以及將財政預算信息作為政策信息公開的客體。15強化公眾參與理念，這不僅有助于提高傳統“行政預算”體制的運行效率，也有助于促進民主法治在“公共預算”中的落實。通過建立完善的預算公眾參與制度，調動民眾積極參與社會公共事務的積極性，形成對預算過程自由裁量的外部監督力量，約束公共機構及決策對自由裁量權的任意行使將起到重要作用。最后，針對最近十幾年來出現的超收超支現象，修訂《預算法》時要作出積極回應，既要對該現象進行明確規定，還要就公共機構及決策者在超收超支方面的自由裁量權范圍作出科學的界定，從而避免自由裁量權濫用導致各種腐敗問題的產生、有限的財政資源被浪費、預算法律的嚴肅性面臨威脅等現象的出現。

注：

1王雍君：《中國＜預算法＞的修訂：精神、理念和核心命題》，《經濟體制社會比較》2009年第2期。

2雖然《全國人民代表大會常務委員會關于加強中央預算審查監督的決定》對此作出了規定，由于其屬于“決定”，法律效力層次不高，通常情況下我國政府財政部門多收就可以多支，致使預算超收超支存在較大隨意性，“預算和決算偏離較大”的頑疾一直未見治愈。

3王紹光：《中國政府汲取能力下降的體制根源》，《戰略與管理》1997年第4期。

4 2011年7月23日晚上20點30分左右，甬溫線永嘉站至溫州南站間發生的動車追尾的慘劇引發了國內外民眾對我國高鐵事業發展的反思，有媒體指出巨大的預算開支如此輕易地通過并實施，在很多發達國家是難以想象的。筆者認為，意外事故的發生雖然讓人震驚，但是不能因噎廢食，我國的高鐵事業還是應該繼續發展下去。更為關鍵的是，這么巨大的政府預算開支應當如何科學決策，需要系統反思。

5根據上海財經大學公共政策研究中心對全國31個省級政府的財政透明度狀況連續三年的跟蹤調查和評估結果，2009年為21.71分，2010年為21.87分，2011年的得分正在統計中，但變化仍不大。文匯網，http://www.trans.wenweipo.com/gb/news.wenweipo.../IN1103140078.htm。

6國際公認的政府預算透明標準是：（1）公開政府與市場的分工，即政府的職能信息；（2）公開政府的組織結構以及各組織的職能；（3）及時、真實地公開政府的預算目標和預算編制的依據；（4）及時、真實、規范、詳細地公開政府的全部收支信息；（5）預算過程的公開透明；（6）對預算及預算執行結果進行充分、詳細、易懂的說明；（7）將預算信息盡可能包含在較少的文件中，集中在同一地點或網站公開，以盡可能使公眾便利地獲取信息。國際組織文件所指稱的透明指數涉及腐敗、法律、財經政策、會計準則與實務、政府管制五個方面，根據五個方面進行打分和排序，我國的不透明指數竟達到80％以上，與發達國家（一般集中在20-30％之間）差距明顯。See Joachim Wehner, St rengthening Legislative Financial Scrutiny in Developing Countries,Report prepared for the UK Department for International Development，16 May,2007.

7李蒙：《預算公開渴望立法突破》，民主與法制網，http://www.mzyfz.com/。

8宋彪：《公眾參與預算制度研究》，《法學家》2009年第2期。

9蔣悟真：《我國預算法修訂的規范分析》，《法學研究》2011年第2期。

10邢會強：《程序視角下的預算法——兼論〈中華人民共和國預算法〉之修訂》，《法商研究》2004年第5期。

11孫玉棟、譚云：《我國公共預算管理中超收超支問題的實證分析》，載中山大學行政管理研究中心《21世紀的公共管理:機遇與挑戰:第三屆國際學術研討會文集》（2008年）。

12《全國人大常委會關于加強中央預算審查監督的決定》第四點“加強對預算超收收入使用的監督”規定了“中央預算超收收入可以用于彌補中央財政赤字和其他必要的支出。中央預算執行過程中，需要運用超收收入追加支出時，應當編制超收收入使用方案，由國務院財政部門及時向財政經濟委員會和預算工作委員會通報情況，國務院應向全國人民代表常務委員會作預計超收收入安排使用情況的報告”。

13從財政部網站歷年發布的財政預算報告統計報表中可以發現，從1995年到2010年，我國財政超收現象隨著GDP的增長而呈現相同態勢，只是在不同年份的增長幅度上有差異。詳見中國財政部網站，www.mof.gov.cn/。

14俞光遠：《關于修訂完善預算法的主要看法和建議》，《人大研究》2006年第10期。

15陳怡：《構建民生財政的法律思考》，《上海財經大學學報（哲學社會科學版）》2011年第2期。