集體土地征收修法應解決兩個關鍵問題

文/黨國英

據媒體披露，國務院正醞釀修訂有關法律，以規范集體土地征收工作。這件事如果做好，將有利于提高農村土地利用效率，減少農村涉地沖突。筆者根據這幾年的調查認為，這項修法工作應注意解決以下兩個關鍵問題。

集體土地征收補償標準問題

土地征收以后在大多數情況下被用作建設用地，這就產生了土地增值的歸屬問題。土地增值歸誰，特別是征用農民的土地所產生的級差收益應歸農民、還是政府，現在成為一個有很大爭議的問題。

任何交易的公正性都是相對的。只要一項交易的多方當事人都是自愿的，沒有任何強制因素起作用，交易就具有公正性。如果交易過程中有充分的信息，交易各方可以討價還價，那么交易的公正性就更無可懷疑。這種自由交易形成的價格，也就是市場價格。如果沒有一個市場環境，即使碰巧政府按照市場價格出價了，農民方面也可能不滿意，以致交易不能成功或發生沖突。所以，市場因素起作用，有利于降低交易成本，穩定社會關系。

總體看，我國土地的一級市場遠不是真正的市場。因為市場不存在，也就不存在市場的“價格發現”功能。換句話說，在這種背景下，土地交易的公正是偶然的，不公正則是必然的。土地征收中的大量沖突之所以發生，根源正在這里。

我們要把土地增值收益分配的公正性問題，轉化為體制的公正性問題。在體制合理的前提下，政府提出的分配方案只要農民接受，就應該看做具有合理性。

中央提出的“產權明晰，用途管制”的改革原則，以及建立城鄉統一的建設用地市場的主張，應該是改革的方向。規劃應該由政府制定，規劃管理要法制化。在這個前提下，商業用地的交易要完全市場化，農民可以說不；而公益性用地要壓縮范圍，征地補償要以市場價格為基礎，只是農民不能說不。有了爭議后，可以通過司法途徑解決問題。他國經驗證明，只要有這種法制環境，爭議并不容易發生。應確保政府的規劃信息公開，且公開信息應有法定程序，其中包括農民在一定時間里有反悔權。

強制征地問題

征地是不是一定要搞強制？回答這個問題涉及對公共利益的認識。

土地使用的公共性是相對的一件事。從理論上說，非公共和公共之間并沒有嚴格的界限。如果硬要把這件事情界定清楚再去修改相關法律，是難以實行的。強制征地，或是議價買地，如果以公共利益的尺度做法律依據，也可能左右為難。

實踐中公共利益也很難界定。例如開發區是商業化的，但開發區中的道路是不是公共利益？如果是，則道路用地強行征收，其他用地市場化議價，并允許農民說不？這是一個麻煩。

我看思路要變化：第一，只能因部分重要公共利益的需要，才可強制征地。且議價要參照市場價。一個城市對這類用地要做比例控制。例如，在一定時期的新增城市建成區面積當中，只能有合適比例的土地可強制從農民那里征收。第二，對重要公共利益用列舉法界定？如國防設施、高速公路、鐵路、城市主要道路、公立學校、公立醫院、公共安全等設施的占地，才屬于重要公共利益需要的占地。其他如綠地、圖書館、博物館、一般性政府辦公樓等，即使是公共利益的需要，也要走市場化之路，不搞強制征地。