標準化提升公共服務質量與價值

文/徐 雷

強化和完善公共服務的供給，是當前及今后我國公共管理的核心目標，體現廣大人民的根本利益訴求，關系到和諧社會的建設。改革開放以來，隨著我國經濟實力的不斷增長，公共支出也呈現不斷加大的態勢，然而公共服務與公共產品短缺的困局卻日益凸顯，并引起了一系列的社會問題。這一方面是由于公共服務在數量上滿足不了日益增長的民眾需求，尤其表現在公共支出結構的不合理，經濟建設支出比重偏大，而公共服務支出比重偏小；另一方面是由于公共服務在質量上滿足不了民眾需求，公共服務效率偏低，且難以評估考核。

增加公共投入是強化公共服務的前提因素，然而考慮到目前我國社會與經濟發展并重的局面以及有限的公共支出能力，如何在一定公共服務支出的約束條件下有效地提升公共服務質量，無疑是改善公共服務供給的關鍵途徑。標準化作為一種科學的方法，在促進全球經濟一體化、產業發展、技術進步和企業高效管理方面均體現卓越價值。近年來，標準化在公共管理和公共服務領域內的表現同樣引人關注。

一、公共服務的范圍與發展特性

目前公共服務還沒有統一的定義，對于公共服務有多種分類框架。公共服務的“公共”屬性決定其具有“非競爭性”和“非排他性”的特征，是為了最大多數人的利益而生產提供，其中包括提供公共產品的活動。因此從服務內容上界定，包括公共安全、醫療衛生、社會保障、公共教育、公共交通、基礎設施、環境保護和公共信息等。公共服務標準化應聚焦于這些領域的公共及準公共服務質量的提升。公共服務內涵及提供程度并不是一成不變的，理解其動態性及多樣性有助于合理設定公共服務標準化的程度與邊界。

1.公共服務提供主體的多樣性

狹義地理解，公共服務是由公共財政支出、解決廣大人民需求的服務，其提供主體是政府部門。然而隨著社會治理格局的變化，非營利性組織的發展，政府已不是公共服務的唯一供方，公共財政也不是唯一的經費來源，其方式包括但不限于以下幾種：

①公共財政支持，政府實施；

②公共財政支持，政府購買服務，非營利性組織實施；

③公益性基金支持，非營利性組織實施。

2.公共服務發展的階段性特征

從經濟增長階段理論來看，公共服務發展是與經濟成長階段密切相連。W·W·羅斯托從經濟角度將所有社會歸于5種類型，相應的對政府公共服務職責的范圍也有不同的要求。在傳統社會中，為少數人服務的政府僅提供道路、橋梁和航運等服務。而在現代社會，政府公共服務從以社會基礎設施為主的服務結構轉向以教育、衛生、保健和社會福利為主的公共服務結構。這實際上是一個國家在不同發展階段，政府的公共服務供給能力與公民對公共服務需求相互影響的結果。一般情況下，供給能力的提高滯后于需求層次的提高。因此在不同社會發展階段的公共服務領域是不完全相同的，并且考慮到公共服務需求的多樣性，公共服務也有保障性和發展性之分。保障性公共服務基于當前政府供給能力的“最低綱領”，政府必須予以解決，而發展性公共服務則要更多地發揮第三部門以及市場的作用。

二、公共服務標準化的作用分析

標準（企業標準除外）可以認為是一種公共產品。標準化的目的在于一定范圍內獲得最佳秩序和社會效益，其在統一、規范和互換通用等方面的作用已為社會各界所認同。筆者認為隨著知識經濟時代的到來，標準化進一步呈現出知識體系構建與傳播的價值，各層級的標準體系就是高度系統化的公共知識承載平臺，而標準化活動則起到了知識積累、知識傳播以及整合應用的作用。

當前我國正處于發展轉型關鍵期，相應的公共服務供給也進入了總量增加、內涵擴展、結構優化的轉型階段，這必然要求公共服務在價值理念、管理水平，特別是服務質量上有較大提升以滿足社會公眾需求。強化標準化方法在公共服務領域內的應用，發揮其統一、協調、知識積累及傳遞等功能，對現階段我國公共服務的發展具有十分重要的現實意義。其在下述幾個方面的突出作用，將從整體上提升公共服務的質量與價值。

1.法律及公共政策的支撐

法律法規及政策文件具有嚴謹、穩定和普遍的一些特點，故而較難在具體細節上作出詳盡規定。標準相對而言內容更為專業化、制修訂也更為靈活，標準可以作為公共服務政策或相關法律法規的具體指標、公共服務政策的具體實現方法以及公共服務部門的管理規范等，從而構成對法律法規以及政策文件的有力支撐。從世界范圍看，歐美等發達地區在這方面已取得了成功經驗，公共政策與標準形成了緊密的互動機制，這為我國公共服務標準化工作提供了良好借鑒。

2.推進公共服務均等化

公共服務均等化是構建社會主義和諧社會的政策倡導，是統籌城鄉和地區發展的有效途徑，彰顯社會公正。目前很多學者認為要實現公共服務均等化，必須建立基本公共服務的量化標準。該標準應是充分考慮公民需求層次和政府提供能力基礎之上的一個最低標準，是政府保證供給的底線，當然根據各地區的不同發展狀況該標準有一定的區域性。

3.提升公共服務的效率

我國公共服務總量的增加及內涵的豐富，將逐漸構成復雜龐大的公共服務體系，服務提供者和服務方式日趨多樣，這就需要政府部門、非營利性組織以及經濟部門等服務提供者基于專業分工的基礎上相互配合。然而上述不同部門在服務理念、服務動機和服務模式均存在一定差異，這些差異可能造成公共服務體系運行不暢而導致效率低下。標準化工作則可以從兩個方面有針對性地提升公共服務效率，一是發揮知識傳遞作用，通過標準化行為在公共服務領域運用科學管理方法，優化公共服務流程；二是規范公共服務提供部門的職責，合理設置部門之間的服務接口。

4.增加公共服務的政策透明度

公共服務標準是公共政策體系的支撐性部分，通過科學的標準制訂、發布和執行等標準化活動，可使社會公眾進一步明確和掌握法律法規及政策文件的要求、各公共服務提供部門的職責以及各項公共服務流程規范，從而增加公共政策透明度，最大限度減少公共服務供給過程中不合理的操作彈性。當然各方參與、充分協商的標準制訂程序也是維護公共服務政策透明的重要保障。

5.公共服務質量的科學評估

質量評估是促進公共服務質量提升的重點和難點部分，關鍵在于設定科學合理、易于操作的評估標準。該標準不但要包括基本公共服務投入等指標，更要考慮到社會公眾對于公共服務的滿意程度，畢竟公共服務接受者才是評價的最終主體。目前我國還缺乏系統科學的公共服務質量評估標準和方法，這也造成了對相關部門的考核缺少依據而流于形式，如不加緊解決，將會成為今后公共服務事業發展的瓶頸。

三、我國公共服務標準化的實施建議

要充分實現標準化提升公共服務質量的各個方面作用，有賴于公共服務標準化開展的有效性。我國公共服務標準化工作還處于起步探索階段，還未構成完整成熟的理論與應用體系，需要不斷吸收借鑒國外成功經驗，并根據我國標準化發展實際逐步推進。建議當前可從制度建設、科學管理、人才培養等5個方面著手提高我國公共服務標準化的有效性。

1.構建基于風險評估的互動機制

構建法律政策與標準的緊密互動機制，是擴大公共服務供給、提高公共服務質量的必然要求，而標準的介入程度及方式應與具體公共服務事項的風險程度相關聯。建議在法律以及公共政策制訂過程中，對所涉及的公共服務事項開展風險評估，并根據評估結果采取不同的標準策略。低風險程度的，可通過自愿性的行業標準進行規范；中風險程度的，可在法律或公共政策中推薦性引用標準；高風險程度的，則應在法律或公共政策中強制性引用現有標準，或者委托標準機構制訂相配套的強制性標準。通過實施具有針對性的標準策略，既提高法律政策的可操作性，又可降低決策及執行的社會成本。目前在發達國家地區均形成了標準對法律政策的基礎性支撐，標準已成為公共服務與管理的執行依據和保障。如歐盟委員會通過法律形式確立了歐洲標準在歐洲政策與立法中所具有的地位和發揮的作用；澳大利亞則依據風險程度在法律中引用相關標準，而使得2400余項標準具有強制性。

2.完善公開均衡的標準制訂程序

標準適用性是公共服務標準化工作有效性的重要方面，也是目前我國標準化工作所面臨的一個實際問題。確保標準適用性取決于科學合理的標準制訂程序，特別是公共服務領域標準具有顯著的公共性，面向社會的各個層面、涉及不同利益相關方，因此在制訂過程中需特別強調公開透明、代表均衡的原則。具體來講，一是在標準工作組中要涵蓋各利益相關方的代表，特別是必須要有公共服務接受方——公眾代表的參加，可考慮通過公共經費資助公眾代表參與標準制訂工作；二是利用信息化手段加大公開力度，確保社會公眾可從網站及時了解標準制訂進展、免費下載標準草案全文并提出意見與建議。

3.開展貫穿于全過程的效益評價

為社會帶來公共效益是公共服務標準化的宗旨。有效推進公共服務標準化，需要對每個公共服務標準化項目開展效益評價并反饋，從而持續改進其實施。效益評價要貫穿于公共服務標準化項目的全過程，綜合考慮多方面的因素，如安全、外部性、社會收益、社會成本等，并做到定量與定性相結合。標準申請立項階段，效益評價有助于判斷標準立項是否符合社會需要及其必要性；標準制訂階段，效益評價有助于完善標準內容；標準實施階段，效益評價有助于確認標準實施的最終效果并尋找到改進方向，為標準修訂做好準備。在澳大利亞，“凈利益””（net benefit）評價已成為澳大利亞標準協會（Standards Australia）的核心工作之一，任何澳大利亞標準均應符合社會“凈利益”，即總體上為社會帶來正面影響，其評價內容包括公共健康與安全、社會影響、環境影響以及經濟影響等。

4.發揮社會中介組織的專業優勢

進一步發揮社會中介組織的作用是政府職能轉變的要求，也是提升公共服務標準化有效性的重要路徑。西方發達國家的“新公共管理”實踐證明，政府部門并非公共服務的直接和唯一提供者，發揮社會中介組織作用并適度引入競爭機制，將有利于提高公共服務的效率并降低服務成本。公共服務標準化是公共服務全過程中一個重要環節，具有專業性強、涉及面廣、協調要求高的特點，相關政府部門可通過“行政委托”、“服務外包”、“競爭性招標”等方式，由更具專業優勢的社會中介組織承擔標準研制、標準體系構建、效益評價等具體事項，政府部門則加強對工作實施和公共經費使用的監督。

5.加強對標準化人才隊伍的培養

我國標準化人才隊伍相對匱乏，標準化人員數量、能力、結構不能滿足公共服務標準化發展要求，需要在培養力度、模式、方法上有所突破。一是建立全方位的培養體系。標準化人才培養是一個系統工程，政府、行業、企業以及教育機構應相互配合，發揮各自優勢，建立起從專業知識培訓、學歷課程教育、項目實踐到職業資格評定等各環節銜接的培養體系；二是營造標準化活動的良好環境，進一步提高標準化活動的公開透明度，鼓勵并資助企業、社會、政府、學術界等領域內的專業人士參與標準制修訂，通過實踐參與提高專業人士的標準化能力；三是開展網絡化培養。充分利用信息化技術傳播標準化知識，提供在線標準化課程學習及測試。如美國國家標準學會開設了標準在線學習網，為各方人士提供短期課程、模塊化學習、培訓證書、論壇等在線服務。

四、結語

標準化是科學管理的方法，是我國公共服務事業發展的重要環節。當前我國正處于發展轉型的關鍵時期，著力保障和改善民生是今后一個階段內我國經濟社會發展的重點任務之一。發展民生必然要提高公共服務的數量和質量，這就要求公共服務標準化建設滿足公共服務快速發展的需要，不斷探索和實踐提升公共服務標準化有效性的路徑與措施。

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