論公證制度在社會管理創新中的職能作用

劉向東 (河北省司法廳副廳長 河北石家莊 050081) ■文

論公證制度在社會管理創新中的職能作用

On the Functions of Public Notarization in Social Management Innovation

劉向東 (河北省司法廳副廳長 河北石家莊 050081) ■文

黨中央、國務院歷來高度重視社會管理,十二五時期,加快社會建設、加強社會管理,被置于更加突出的位置,成為當前和今后一個時期黨和國家面臨的一項重要而艱巨的政治任務。能否高質量地完成這項任務,關系到黨的執政地位的鞏固與提高,關系到最廣大人民群眾的切身利益,關系到中國特色社會主義事業的發展進程,這是一個需要深入研究的重大課題。作為公證工作,通過三十幾年的實踐運行,已經彰顯出了獨特的法治功能,在協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩定等方面都發揮了不可替代的積極作用。當前,就是要進一步研究、挖掘公證工作的職能優勢,把這種行之有效的手段充分運用于社會管理之中,為推動建立高效、規范、有序的社會管理體系發揮應有之力。

一、公證制度在社會管理創新中的定位

公證制度是社會主義法律體系的重要組成部分,它是由國家認可的公證人對民商事法律關系確認的具有權威性的證明活動。具體講,就是通過依法介入民商事法律行為,最大限度地過濾違法或消極因素,確保意思表示真實、合法,保障民商事活動有序進行,或者通過提供具有法定證明力的證據、賦予債權文書以強制執行效力,促進矛盾糾紛的有效解決。可以看出,公證的過程,就是調解社會關系、實施社會管理和服務的過程,所以說,公證制度就是社會管理的一種載體和手段,是社會管理不可或缺的組成部分。當前,加強和創新社會管理,是公證工作的職責所在,而加強公證工作,也是社會管理創新的應有之義。

(一)公證制度的核心價值符合社會管理創新的精神主旨。加強和創新社會管理,要求通過“以人為本、服務為先;多方參與、共同治理;關口前移、源頭治理;統籌兼顧、協商協調;依法管理、綜合施策”的管理理念和管理方式,達到“最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素”的總要求,達到“維護人民群眾權益,促進社會公平正義,保持社會良好秩序,建設中國特色社會主義社會管理體系,確保社會既充滿活力又和諧穩定”的總目標。我國公證制度的核心價值恰恰符合社會管理創新的這些精神主旨。一方面,公證制度堅守的是公平正義的價值理念。公證人與當事人處于平等位置,不論當事人是“官”、是 “民”,它都不受干擾,以獨立第三方身份出面,以法律和事實為唯一衡量尺度,作出公證結論,公證就是公平正義的化身。另一方面,公證工作在方式方法上采取的是調查核實、說明講解、宣傳教育等手段,具有濃重的服務色彩,能夠達到前置預防、監督保障、溝通媒介、平衡利益等積極作用,同樣符合“確保社會既充滿活力又和諧穩定”的目標要求。

(二)公證機構和公證員是社會管理新格局中的重要力量。“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”,這是我們黨和國家構筑社會管理新格局的總體思路,短短的十六個字,沖破了過去以政府為主導,由政府單打獨斗,包羅一切的管理模式,更加注重發揮社會各個層面、各行各業的作用,進一步提升了社會力量、社會資源在社會管理中的地位,為包括公證機構和公證員在內的廣大社會組織和社會人搭建了發揮作用的大舞臺。目前,我國的公證機構既有行政性質的,也有事業性質的,少部分為合作性質的,無論是哪種體制,公證機構都是獨立承擔責任的獨立法人,是一種新型的社會組織。公證隊伍經過三十幾年的發展,已初具規模,公證隊伍不斷發展壯大,公證已成為社會管理新格局中的重要力量。同時,我國的公證隊伍,因代表國家履行國家證明權的特殊性,決定了其具有相對較強的政治素質和職業素養,學歷層次普遍較高,專業知識全面,專業技術水平高,這些特質又使公證隊伍成為社會管理新格局中不可或缺的專業力量。因此可以說,當前加強公證工作,不斷擴大隊伍規模,提升隊伍整體素質,順應了構筑社會管理新格局的大趨勢。

(三)公證制度已經是一種較為成熟完善的社會管理制度。我國公證制度自 1979年恢復重建以來,已經過三十幾年的實踐和探索,取得了長足發展和驕人成績。目前,以《公證法》、《公證程序規則》等規范性文件為支撐的公證法律體系逐步形成,確保了公證工作有法可依、有章可循;由公證機構、公證員、公證輔助人員等組成的公證人隊伍初具規模,整體素質明顯提高,確保了公證組織體系的建立健全;公證服務范圍越來越大,由恢復之初服務涉外工作為主轉為國內和涉外并重,由服務民事領域為主向服務社會政治、經濟、科技、文化生活各領域全面延伸拓展。特別是近年來,在為農村土地承包、國有企業改革、減輕農民負擔、住房制度改革、清理不良貸款、國家和地方重點建設項目、城市改造房屋拆遷、保護社會弱勢群體等方面提供了大量優質高效的法律服務和法律保障。公證工作逐步趨于制度化、規范化,成為一種較為成熟、完善,并被實踐證明行之有效的管理手段,在加強和創新社會管理的任務要求下,運用公證手段,可以大大節約社會管理成本,起到立竿見影的成效。

二、公證制度在社會管理中的職能優勢

公證制度以其獨特的方式,對民商事活動進行適度的干預和調節,既而達到代表國家對社會實施法治管理的目標。公證制度作為一項古老的、在世界范圍內普遍存在的法律制度,之所以長久不衰,并被廣泛適用,是因為其具有獨到的職能優勢。

(一)公證制度以其柔性、前置預防性和長效性的特色維護著社會的和諧與穩定。與懲戒、處罰、打擊等側重事后的、剛性的管理手段不同,公證工作是一種集柔性、前置預防性、長效性為一體的管理手段,在預防和化解矛盾糾紛的前沿陣地上發揮著重要作用。一方面,公證員向當事人宣傳講解法律法規、國家政策和社會公德,引導雙方當事人充分溝通和協商,這種柔性、正面引導的工作方式,易于當事人接受,能夠很好地息紛止爭、融洽關系。另一方面,公證員通過對有關行為和材料進行嚴格的前置審查,能夠在第一時間發現并制止不合法、不合理行為,從源頭上遏制糾紛的產生,真正達到防患未然的目的。如果說人民調解是化解矛盾糾紛的第一道防線,那么公證就是預防矛盾糾紛的第一道防線。第三,在雙方或多方當事人充分溝通協商,取得一致意見基礎上出具公證書,把當事人真實的意思表示或客觀事實,通過公證這種具有較強證據效力的法律文書格式固定下來,可以真正發揮預防糾紛、減少訴訟的作用,且具有長效性。此外,公證高效的國家證明力,在穩定民心、處理突發性群體性事件中還發揮了穩壓器、減震閥的作用,更利于糾紛的順利解決,大大降低了政府維護社會穩定的管理成本。

(二)公證制度以其法律效力的優勢維護著城鄉經濟的有序和發展。公證制度作為社會主義法律制度的重要組成部分,為我國社會主義市場經濟體制的確立和城鄉經濟發展,提供著不可或缺的法律保障和法律服務。在改革初期,廣大公證機構和公證員積極服務于農村聯產承包、鄉鎮企業發展、農業購銷等活動。通過為涉農事項辦理公證,消除了當時普遍存在的“政府怕亂、群眾怕變”的思想,增強了農民對政府的信心,激發了其參與承包的熱情,對農村經濟體制改革起到了推動作用。隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立和發展,廣大公證機構和公證員積極服務于企業改制、聯營合營、招商引資、金融體制改革,通過辦理協議、委托、證據保全、加工合同等經濟類公證,規范了企業行為,有效避免并大量減少了企業的訴訟風險和經濟損失。特別是近幾年來,廣大公證機構和公證員積極投身于大型項目建設、大中企業改建重組、轉型升級以及新興產業發展、節能減排等當地的重點工作,提供了全方位、多層面的公證法律服務,為促進經濟平穩、較快、健康發展做出了積極貢獻。在服務社會主義新農村建設中,辦理的諸如農村集體事務民主管理、小城鎮建設、各業承包等涉農公證種類超過百種,為中央各項惠農政策的落實和國家法律法規的正確實施,以及為農村經濟社會發展打造了良好的社會環境。

(三)公證制度以其規范、監督的手段維護著依法行政的良好運轉。依法行政,要求黨和國家的各項管理工作必須置于法制軌道,這是社會管理的應有之義。公證工作對政府的社會管理行為,起到了很好的規范和監督作用。多年來,公證機構和公證員以相對獨立第三方的身份,積極參與了國有土地使用權等招標、拍賣、掛牌,政府投資建設項目、政府采購招投標項目,參與了城市房屋拆遷補償安置、村(居)委會選舉、新農村規劃和新農居建設,參與了政府部門舉辦的涉及社會公共利益和民眾切身利益的重大活動。在上述建設或活動中,廣大公證機構和公證員為涉及法律關系設立、變更和消滅的法律行為和法律事實提供公證服務,有效規范了政府依法行政行為,提高并增強了政府依法行政水平和社會效果。在搞好公證服務的同時,還利用深入基層、貼近民眾的便利,了解掌握社情民意,為基層黨委政府諫言獻策,增強了基層政府決策的科學性、針對性和有效性。

(四)公證制度以其業務的涉民特點維護著百姓的合法權益。公證工作與人民群眾的生老病死、日常生活的方方面面都緊密相聯、息息相關。多年來,廣大公證機構和公證員為群眾辦理了大量的遺囑、贍養、繼承、贈與、婚姻、財產分割等近百類的公證業務,有效維護了群眾合法權益。特別是改革開放以來,廣大群眾擁有了更多的個人財富,涉及到房屋、存款、股權、私有企業等諸多方面,老百姓更加關注如何合理合法地保護、使用、處置好自己的財產,這也成為廣大公證機構和公證員的關注重點。服務中,牢固樹立并自覺踐行以人為本、服務為民的宗旨,堅持做到創新服務形式、細化服務內容、提升服務質量,依法、及時、公正地為群眾辦理公證事務,幫助群眾解決最關心、最直接、最現實的利益問題,公證制度逐步成為老百姓信賴的一種自我保護手段。同時,根據法律援助有關規定,公證機構和公證員積極主動為特殊困難群體免費辦理公證事務,在服務和保障民生方面發揮了重要作用。

(五)公證制度以其職業的價值理念推動著社會誠信體系的構建。誠信體系的有無、強弱直接影響到社會管理工作的成敗與強弱。公證工作作為一項履行國家證明權的法律制度,其過程本身就是向當事人普及法律知識和國家政策的過程,也是嚴肅的執法監督過程,能夠有效引領社會誠信體系建設,推動社會文明進步。多年來,廣大公證機構和公證員在辦證過程中,嚴格遵循以事實為依據、以法律為準繩的原則,堅守公平正義的價值理念,積極引導當事人遵守國家法律法規、尊重社會公德,依法辦事、依法維權,及時制止了大量欺詐、失信行為發生。同時,通過積極參與政府決策,在避免和減少政府腐敗、構建誠信政府方面發揮了積極的推動作用。

(六)公證制度以其對國際慣例的遵循維護著對外交往的暢通。公證是一項國際通行的法律證明制度,公證文書具有跨越國界和地區界限的普遍效力。廣大公證機構和公證員為把公證服務打造成擴大對外開放的橋梁工程,嚴格按照國際慣例和雙邊協議,辦理了大量出國留學、涉外婚姻、定居、委托、資信證明、公司章程、產品說明、合同簽訂、世行貸款等多個領域的公證業務,對于促進經濟貿易往來和科學文化交流、合作,促進國際友好往來,發揮了 “引進來,走出去”的紐帶作用。特別是近年來,隨著海峽兩岸民間交往的日益擴大,經貿關系不斷發展,涉臺公證工作的地位日益突出,成為保障和增進兩岸民間交往、經貿關系的重要手段。1993年《兩岸公證書使用查證協議》簽署以來,涉臺公證處嚴格執行中央對臺政策和有關法律規定,公證員以高度的政治責任感和嚴肅的工作態度,認真辦理了大量涉臺公證,為增進兩岸經濟、文化民間交流與合作,維護臺胞、臺屬合法權益發揮了積極作用。

三、公證制度深入發展的困境

(一)公證立法工作依然滯后。《公證法》的頒布實施,進一步確立了公證制度在國家法律體系中的重要地位,驗證了公證事業對于促進國家發展進步的重要意義,為公證工作的開展提供了尚方寶劍。但是,與現實需要相比,公證立法工作仍顯滯后：一方面,法律規定通過辦理公證進行監督、管理的社會事務范圍過于狹窄,與現實需求不符。在實踐中,公證工作參與經濟建設、社會管理的范疇非常廣,有許多成功做法,得到了社會認可,有些地方甚至通過政府發文或與相關部門聯合發文形式,確定了公證的效力地位。這些好做法、好經驗,急需通過法律這種更加合法有效的形式予以確立。必證項目的缺失,勢必在一定程度上影響公證在社會管理中,特別是在處置一些容易引發糾紛的社會事務中發揮獨特的職能優勢。另一方面,現行公證制度體系中缺乏更為具體、可操作性強的配套制度規范。《公證法》、《公證程序規則》等文件側重的是宏觀指導,沒有對一些細節問題予以明確,而公證組織建設、制度建設、隊伍建設和業務建設等方面的規范性文件又較少,不利于業務中的實際操作,一定程度上影響了公證的法制化、規范化、標準化水平。

(二)公證體制改革方向亟待清晰。現行《公證法》未對我國公證機構體制予以定位。國務院提出的建立事業性公證處的改革要求,各地落實情況也不樂觀,目前全國依然是行政處、事業處和合作處等多種體制公證處并存。今年 3月,黨中央、國務院又下發了《關于分類推進事業單位改革的指導意見》,要求對現有事業單位予以改革,事業性公證機構再次面臨了發展方向,甚至是存留的問題。這種狀態的長期存在,勢必會影響現階段公證事業的發展。從對公證工作管理的角度看,行政機關該管什么、不該管什么,資金上該不該投入、投入多少,等等,多方面因素不能被確定,給管理工作帶來不便,個別地方甚至出現了公證處與管理部門關系緊張的現象。從公證機構和公證員角度看,改革方向不明了,職級、待遇等有關政策不明確,容易使公證員迷失努力方向,喪失信心和進取心,繼而導致一些只圖眼前利益、個體利益和經濟利益等短見行為的發生,以致影響公證工作的質量和公信力。

(三)公證制度發展的外部環境急需改善。長期以來,受宣傳力度小等多方面因素影響,公證制度的社會認知度還不很高,公證工作在開展過程中遇到了一些困難和阻力。一方面,一些群眾和社會組織,雖然知道辦理公證有益處,但認為不是法律必須的,就不愿花錢辦公證,增加了自身權益的風險,也在一定程度上影響了公證機構證源。另一方面,個別政府部門對公證缺乏足夠認識,對公證員的調查核實工作不予配合和支持,有的甚至懷疑、阻撓;個別部門對公證機構的有益建議置之不理,在處理一些重大事項中將自己置于被動狀態;還有的片面強調部門利益,將一些歷來予以公證的事項或國家法律法規要求第三方參與監督的事項,集眾權于一身,自己證明自己、自己監督自己,造成公眾信任的喪失,甚至滋生了行業腐敗,也影響了公證業務的拓展。

(四)公證制度的重要性還未引起一些黨委政府部門的足夠重視和關注。雖然公證工作在維護社會和諧穩定、促進經濟發展和社會進步中發揮了積極作用,甚至在有些方面立下了汗馬功勞。但是,有些地方的黨委、政府在重視、支持公證工作發展方面做得還不夠,公證工作遇到的一些困難和問題,仍沒有得到很好解決。如,公證機構體制改革不到位問題,公證隊伍缺人、缺編問題,公證機構基礎設施建設落后問題,公證業務開展缺乏良好外部環境問題,等等。這些問題多年來長期困擾著公證工作的開展,但這不是公證工作自身能夠解決的,急需各級黨委、政府給予更多的關注和更大的支持。黨委、政府也應當用好公證手段,進一步發揮公證工作在社會管理,特別是解決社會熱點、難點方面的獨特職能作用,切實維護社會和諧穩定。

四、加強與改進公證工作的意見和建議

(一)進一步完善公證立法。提高公證工作法制化、規范化水平,是保證公證工作正確履行職責、充分發揮作用的重要措施。一方面,在部門立法或修訂民法典過程中,將那些關系民生和經濟發展的關鍵環節列入必證范疇,將那些實踐中已經普遍適用、相對成熟的公證事宜也要列入必證項目,通過增加必證事項,提升公證公信力,為公證工作順利開展提供更有力的法律依據。另一方面,應爭取以司法解釋形式,盡快制定出臺與《公證法》配套的實施細則。對《公證法》未予以明確或者不便明確的事項,以及公證爭議解決機制等重要內容,通過司法解釋形式予以明確,對《公證法》規定較為概括籠統的內容,以司法解釋形式予以細化和完善,推動《公證法》的貫徹實施,也解決一些實踐中的瓶頸難題。

(二)進一步加強對公證制度發展方向的調查研究。我國公證制度恢復實施已三十幾年,公證工作實踐取得了顯著成效,與之不相適應的是,對公證制度的深入調查、系統性研究較為滯后,一定程度上影響著公證制度的深化與發展。應組織專門力量,并廣泛吸收基層一線和社會各界人士開展多層次、多角度的調查和研究,切身感受三十年的公證工作成果,為完善公證立法 “調查取證”,及時將公證工作中的有益經驗、做法予以總結提練,引入立法議程,推進我國公證制度的發展。特別要加強公證體制改革的研究。公證體制問題,是在公證制度恢復實施三十年中,隨著新情況、新問題的不斷出現而出現的,不是一天形成的,因此,也不可能一日解決。當前,一方面,需要我們進行積極的探索和研究,結合我國實際、結合國外做法,逐步確立具有中國特色的社會主義公證制度。另一方面,當務之急,就是要加強對現存多種體制公證機構的管理和指導,在充分調研基礎上,針對不同體制制定不同的管理辦法,進一步明確不同的體制公證機構在人員、編制、待遇、經費等方面的要求,為基層管理部門和公證機構開展工作提供有力的政策依據。

(三)進一步加大總結宣傳力度。應注重對公證工作經驗做法、工作成效、工作特色的總結和提煉,并充分運用多種媒介予以宣傳。既要宣傳公證方面的法律法規、業務范圍,也要宣傳公證的職能優勢、先進典型以及公證在維護當事人合法權益、預防糾紛、穩定社會秩序、促進經濟發展中的積極作用,力爭使公證深入到廣大群眾和社會組織心中,樹立起公證法律意識,自覺運用公證手段,為公證事業的發展奠定更加廣泛、堅實的社會基礎。與此同時,要進一步加強向基層黨委政府和相關部門的宣傳,使其把公證工作作為維穩和促進經濟建設必不可少的保障手段,作為社會管理創新的重要載體,更加廣泛地予以運用。

(四)進一步爭取黨委政府對公證工作的重視支持。公證事業的發展離不開黨委政府的重視和支持。各級司法行政機關應建立定期匯報制度,主動向當地黨委、政府做專題匯報,把公證工作在維穩當社會穩定、促進當地經濟發展中的所作所為、所取得的成效,以及工作中遇到的困難,急需幫助解決的問題等,原原本本地予以匯報,引起黨委、政府的重視。要積極爭取在人員、經費、基礎設施建設等方面的支持;爭取對經濟欠發達地區公證機構經費保障、稅收優惠、基礎設施建設的支持,逐步形成長效保障機制;爭取在制度建設、黨組織建設等方面的支持,保持公證機構和公證員正確的政治方向。

(責任編輯 趙海鷗)