關于農地產權關系的幾個實際問題

文/黨國英

（作者為中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任）

關于農地產權關系的幾個實際問題

文/黨國英

要實行多元化的土地產權制度，將農業生產用地歸于農民或農民按“按份共有”原則組織起來的合作社，將少量土地作為“公地”，而將宅基地完全歸農民所有

近些年，筆者在工作中接觸到很多關心農村土地問題的一線公務人員，聽到他們的所思所想，以為很有現實意義。做一個歸納，大體以為下列問題值得討論。

農地究竟歸誰所有

不只一次，有地方干部對筆者提問，農地究竟歸誰所有？問者不是不知道集體所有制這個法律用語。他們是在質問。我們就不能簡單地用法律概念作回應。

長話短說。馬克思在這一點上有好的說法。需要區別法律上的所有權和經濟意義上的所有權。英國的土地在法律上歸國王所有，但英國的朋友講，英國的農民從不記得土地是國王的。這就是說，在經濟意義上，英國的農地實際歸地主或農場主所有。法律上的所有權被名義化了。

按中國的農村土地承包法，集體所有權也接近被“名義化”了，但在中國法制環境下，事情遠沒有這么簡單。

如果法律上沒有形成具有特定主體的財產權，或法律得不到尊重，那么，誰對土地有實際的支配權，經濟意義上的所有權就歸誰！而這個實際支配權在中國并沒有一個范式。若一個村長敢于隨便和開發商聯合占地、拆房，這些土地不就是村長所有么？盡管法律規定不是如此。

然而，實際支配權的現實存在并不總是合理。麻煩就在于名義法權和實際支配權之間有復雜廣闊的反差，一切糊涂、糾紛均來自這個空間。所以，我們說不清農地究竟歸誰所有。所謂產權不清，也就是這個意思。

好的土地法制系統有兩個要點：第一，盡可能使名義法權和經濟意義上的權利統一起來；第二，實際權利要有利于提高土地資源利用的效率和公平程度。

中國法權上的集體所有制是“共同共有產權”，而經濟研究表明，農業生產適合采用“按份共有產權”或“私有產權”。按照這個要求，我們要實行多元化的土地產權制度，將農業生產用地歸于農民或農民按“按份共有”原則組織起來的合作社，將少量土地作為“公地”，按“共同共有”原則歸集體或社區所有，而將宅基地完全歸農民所有。

當然，也可以“曲線”改革，就是做虛“共同共有”，做實農戶承包權。十七屆三中全會確立的土地承包長久不變的改革思路在大的方向上符合上述要求。

如何認識政府的規劃權

當今世界，沒有絕對的私人土地產權。政府的規劃權其實是基于土地的公共屬性而發生的對土地產權的分割。但在實踐中，這項權利常常使用不當。

現在，有人拿“公共利益”，拿“政府規劃”做為拆農民房的依據。這個道理講不通。農民世代居住在那里，你（政府）突然說因為要提高土地資源利用效率，要服務于公共利益，要人搬家，這怎么能行？如果人家提出，你（政府）利用土地就有效率么？你的效率恐怕也很低，人家要你搬家，你怎么回應？

所以，在涉及占地、拆房的問題上，要講大道理，大道理管小道理。資源配置效率當然要講，但要承認歷史形成的事實。農民祖輩住在那里，并非一開始就“無效率”。現今的低效率與政府的公共責任沒有承擔好有關。

解決問題的辦法是和農民商議，除非在極端情況下（如非常重大的公共利益需求），如果農民不愿意搬家，不愿意出讓土地，政府就不可有任何強制之舉。政府官員要相信，只要本著協商的原則，征得農民的同意，完全可以找到一個兼顧公私利益的解決問題的辦法。

農民同意是天則。經濟學算不出來合理的補償價格；如果能算出來，就不要市場經濟了。

規劃方面另一個問題，是集體建設用地與國有建設用地的“同地同權”改革推不開。阻礙改革的一個理由，是怕農村建設用地的規劃管不住。這個理由其實不充分。

的確，農民那里會有一些占“公家”便宜的毛病，甚至還有貪圖私利、殃及鄰居的毛病，但這種毛病與政府公共管理責任不到位有關，也與我們對農村傳統自治機制的沖擊有關。往往是我們自己制定規劃、維護規劃不嚴肅，讓規劃失去了權威性，才造成了人們行使機會主義行為的空間。

出路當然是推動土地利用規劃的法制化。在目前的法制環境下，能不能在規劃法制化方面有大的突破？人們似乎沒有信心。其實是對法制本身沒有信心。這就怨不得基層干部，更怨不得農民。

強化土地財產權會否增產糧食

一半，以后會更低。我們將越來越依賴平原地區的糧食生產能力。所以，保護平原地區優質耕地非常重要。

同時，中國不缺建設用地，沒有必要濫占耕地。據其他研究者提供的資料，我國在上世紀60至80年代，GDP每增加一個百分點，對土地的占用量是日本的8倍左右，土地低效益使用問題非常突出。我國城市的人口密度也很低，全國平均每平方公里的人口數量不到3000人。上海市的核心區在1949年人口密度是每平方公里6萬人。一些省份幾乎每個縣都有省級開發區。北京市就有幾十個高爾夫球場。就連天津、上海和廣東這樣的地方，也不能說缺少建設用地，問題只是已有的建設用地沒有得到有效利用。全國農村的非農占地問題也很突出，通過土地整理和村莊適當合并，節約1億畝地不成問題。這個數量足夠今后幾十年搞建設使用。有這么多的土地沒有得到很好利用，我們為什么還要濫占耕地呢？

強化農民的土地財產權，提高農民在土地市場上的對話能力，有助于節約優質耕地。

強化農民的土地財產權，會不會增產糧食？這是一把雙刃劍。一方面，農民有了自主權，會更多地做利益考量，一部分綜合肥力較差的土地會撂荒，會導致糧食減產；另一方面，農民有了土地財產權以后，可能提高土地用途轉移的價格，有利于保護耕地，我國優質耕地會得到節約利用，又有利于糧食生產。對于這個問題，我們有很多似是而非的認識。

有一種看法，說我們的耕地不少，能產出中國人需要的糧食。這話看起來不假，但經不住推敲。如果拋開國際市場競爭不說，我們的土地資源的確能產出足夠國人消費的糧食。但糧食實際上能產出多少，與總的耕地絕對數無關，而與糧食生產的競爭力有關。這種競爭力有兩個因素，一是國際糧食市場，另一個是國內勞動市場。由國際競爭，若糧食價格足夠低，農民就可能撂荒足夠的土地，以致糧食不能自求平衡；如果非農產業的工資單價超過農業工資單價足夠大，農民也會撂荒一定量土地，同樣使糧食不能自求平衡。

沒有被拋荒的土地是足夠優良的土地。我們缺的正是這種優質土地。

土地問題要算總賬，更要算結構帳。我們有不到10億畝的優質耕地，不僅要用來種糧食，還要種菜、種水果、搞養殖。城市化占地主要是優質耕地。從這個意義上說，我們的土地不是多，而是少。隨著城市化的推進，糧食生產的比較優勢會發生結構性下降，一部分山區耕地會逐步退出耕作，因而存在很大的糧食減產因素。據筆者的一些調查了解，山區的農業勞動生產率目前是平原地區的

山地能否滿足對獨棟房子的需求

多數中國家庭，例如70%能不能有自己的獨棟房子？乍看不行，因為大家以為中國缺地。其實，中國多的是山地、荒地、丘陵、灘涂等農業利用價值低的土地。

但我們的制度把大量農業利用價值低的土地排除在住宅用地之外了。優質耕地極度短缺，但因為商業開發成本低，我們的政策給商業集團開了綠燈，于是，城市大量蠶食優質耕地，也因此我們在昂貴的土地上建造低成本的房子。城市大部分人口，包括全部中低收入者，擁擠在鴿子籠式的住房里。城市人出錢并不少，但大部分錢款為不屬于自己的“國有土地”支付。只有極少數富豪明星在市區擁有自己的世界上最昂貴的獨棟房屋。中國的兩極分化由土地政策顯化為現實的存在。

我們的政策就這樣拒絕了中產階級在中國的形成。經濟政策與追求和諧目標的政治主張相對抗。追逐財富為人之常情，于是，小富起來的中國人不斷努力去購置鴿子籠式的樓房，而這種樓房因不接地氣，使得房主們擺脫不了挫敗感，壓抑、憤懣，幸福感無從生根。

一邊是高地價，一邊是閑置的非農用地，現有土地政策制造這種局面，好像就是以自己人為敵。

必須改政策。一方面，要對優質耕地一寸一寸地計較，讓平原地區的城市走內涵擴張的道路；另一方面，要讓中國人在農業利用價值低的土地上建造相對昂貴的房屋，給山區、丘陵地區的城市更大的擴展空間。可以在淺山區發展別墅式住房，而禁止在平原地區發展低密度住宅區，特別要禁止在平原地帶建造別墅式住宅。保守估計，僅僅利用淺山區的村莊用地，如果規劃適當，就可建造5000萬左右的獨棟房屋。如果再利用一些不適合農業生產的其他類型土地，再建造1億獨棟房屋也不會有問題。加上原來農民的獨棟房屋，全國70%左右的家庭擁有獨棟房屋，不是一個夢想。

據了解和觀察，我國淺山區很多風景優美的地段已經被政府和其他公共部門開辟為類似度假村的地方，還有一些膽子大的人在淺山地帶建造了住房，或者買了農民的住房經改造以后成了高檔住房。由于這種情形有違法之嫌，當事人按照潛規則辦事，處于某種無政府狀態。與其讓這種情況盲目發展，還不如把這項資源好好利用起來，由政府出臺規則加以規范。為此，要有大的改革動作，其中關鍵是在嚴格規劃的前提下，向住房產業開放大部分非農用地，重點是開放農村建設用地。需要進一步用好“增減掛鉤”試點政策，決不能因為這個政策在落實中處理些問題，就說要滅掉它。

此項改革，善莫大焉。首先，是讓土地政策回歸以人為本的理念。其次，是給農民改善居住環境帶來了資金。第三，由此引起的巨大的內需將不可估量，會帶動中國經濟再高速增長一個時期。第四，政治意義十分巨大。中國人的住房財產上了臺階，中產階級理想落到了實處，有利于國家長治久安。

有人批評說，此項改革就是讓有錢人圈占黃山、廬山這樣的風景名勝之地。這不值反駁。我們不是要開放北京市的景山、八達嶺用作造民房。我們當然要細致規劃，但這不是難題。還需要稅收政策做調節，免得富豪在山里圈占土地建大莊園。這方面，西方發達國家有成熟的經驗可資借鑒，這里不必贅述。

要實現上述目標，就必須“解放”農民的建設用地使用權，一系列的法律要修訂。

80%的農民果真反對土地承包長久不變？

化），農民的態度也會變化，而不一定堅持增人增地、減人減地。同樣地，這也說明在政策的制定方面也不是完全沒有問題，因為“增人不增地、減人不減地”的政策與農民對公有制的理解發生了沖突，意味著政策的配套方面出了問題，或者說，這里政策的設計難以保證政策目標的實現。

做進一步的調查會發現，那些專業的、愿意長期務農的農民非常贊成中央確定的“長久不變”政策。他們認為，只有產權穩固，他們才會在土地上投資；也只有產權穩固，土地流轉才能有序進行。所以，不要因為一個假象，就不敢落實中共十七屆三中全會關于土地改革的精神。

實行了“股田制”的地方如何改革

在我國農業主產區，很多農口干部不贊成國家在農村實行的“增人不增地、減人不減地”政策，當然也反對農村土地承包長久不變政策。筆者做過問卷調查，某地約80%的農戶主人也不贊成這個政策。實際上，這是一種假象。

農民的這種態度是土地集體所有制之下產生的完全可以理解的一種心態。土地屬于“公有”，而現行政策的執行經過一個時期就會發生承包地分配不公的問題，這便和農民對“公有制”的理解發生了沖突。按通常理解，公有制不就是人人有份么？所以，農民認為只有增人增地、減人減地，才能維持公有制的意義。農民的這種態度，不等于他認為增人增地、減人減地是有效率的做法。如果假設條件變化（主要是政策發生更深入的變

在我們國家，很多“村莊”已經和農業無關。在發達地區，很多村莊事實上沒有搞土地承包制或搞了又退了回去。國家的農村土地承包法在這些地方失去了效力。

這些地方也搞了改革，改革的辦法叫“股田制”；還有的地方搞了股權的“固化、量化”。這些地方要不要進一步改革？

對于那些還在搞農業的地方，特別是搞糧食、蔬菜生產的地方，筆者看不要搞“股田制”；搞了的，乖乖地退回去。農戶自己承包土地并不影響土地流轉，集體不必越俎代庖。如果在規模經營上搞“拔苗助長”，必定自找麻煩。

那些脫離農業的“集體經濟”，在農戶股份“量化、固化”的基礎上還應再深入地改革。從調查看，股份社與村委會之間、社員之間、社員與理事會之間以及“生產隊”社員與“大隊”社員之間，都容易發生利益摩擦，形成社會不穩定因素。

要把一個成員不易退出“共同共有”的產權結構改造為真正的“按份共有”產權結構，甚至有可能使“股份實物化”，由此有利于農民建立產權明晰的合作經濟。這項改革的成功，不僅有理論意義，也具有極為重要的實際意義。全國有大量類似的產權結構可通過這個辦法解決產權不明晰問題。

具體辦法是：按照市場化的原則改造現有股份社（各地還有其他名稱），使股份具有可交易性，股份社具有開放性。建立股份交易中心，由政府成立股份交易監管機構，制定交易規則。股份社的資產由交易中心代管。各個股份社仍然擁有農地使用和未來農地轉用的權利。股份在少數人手里集中到一定程度以后，可以由股份持有人自愿決定是否退出交易平臺，轉變為普通的企業。

（作者為中國社會科學院農村發展研究所宏觀室主任）