法國復合治理研究與啟示

李宜強

一、引言

在我國現階段，區域政府間競爭是一種客觀存在的社會政治現象。在高度集權的計劃經濟體制下，政府被奉為“大公無私”的“慈善者”角色，因而人們很難認識到也不愿承認政府競爭的本質。改革開放以來，隨著區域經濟一體化的發展，傳統的行政區劃、行政運行制度以及由之派生而來的地方保護主義越來越成為區域內生產要素優化配置與產業結構調整的障礙。各種地方封鎖、地方市場分割、諸侯經濟、區域大戰層出不窮，從而形成了區域經濟一體化與行政區經濟的矛盾沖突。近年來，隨著地方政府間競爭的日趨白熱化，政府間競爭問題越來越引起了我國學者的關注。區域政府間競爭是一種由計劃經濟向市場經濟轉軌過程中出現的特殊現象，是一種跨越行政區域的政府行為，將之放到更大的區域空間（即社會區域和經濟區域）來看，這種政府間競爭已經超越了單純的行政區域內部行為，是較易引發區域性沖突與矛盾的公關行為，與區域經濟一體化相悖。區域經濟一體化有諸多理論的支撐和經實踐檢驗證明的優良特點，而現行的行政區劃以及由之帶來的行政區經濟現象又阻礙了區域經濟一體化的發展，這一問題的解決必然會成為政府官員、學者及企業家關注的焦點，這也是本文研究的基點。

二、解決區域經濟一體化與行政區經濟沖突的新思路：復合治理

區域公共管理理論從制度建設出發，強調為確保地區經濟合作的順利進展，除了要采取相應的政策措施外，更要通過大量的制度安排來約束與引導區域經濟合作的良性發展。王健等以區域公共管理理論為基礎提出了復合行政的理念。它是在經濟全球化背景下，為促進區域經濟一體化，實現跨行政區公共服務，在跨行政區劃、跨行政層級的不同政府之間，吸納非政府組織參與，經交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制。[1]復合行政理念在一定程度上解決了區域經濟一體化與行政區經濟的矛盾沖突，也為區域公共管理理論的縱深發展提供了理論基礎。

在復合行政的基礎上，范巧等人在楊雪冬研究的基礎上引入了復合治理的概念。復合治理是指在“小政府的善政和大市場的自由化基礎上，將政府公共服務等職能通過轉包、招標等形式讓渡給公民社會組織，通過公民社會的良好運行彌補政府失靈、市場失靈，從而達到政府、公民社會、市場的和諧發展”。[2]它具有多治理主體、多維度、合作互補、個人為最基本單位、高效率、目標性等特征。

在經濟全球化的背景下，復合治理的核心思想體現在以下四個方面：第一，善政的小政府。亞當·斯密認為，政府只需要擔當社會生活的“守夜人”，盡量避免其對經濟的干預，并認為一切經濟生活都應當由“看不見的手”牽引而自由競爭。凱恩斯的經濟理論則與此針鋒相對，他認為政府不應當消極地擔當社會生活的“守夜人”，而應當積極地干預經濟與社會生活，通過經濟與財政杠桿來全面調控經濟是政府的責任。與亞當·斯密及凱恩斯不同，艾哈德提出了適當政府論，一方面他否認了凱恩斯主義全面干預經濟的思想，另一方面他也不贊成亞當·斯密自由放任的自由經濟主義。他力圖在自由放任與政府干預之間尋求“第三條道路”。[3]基于前人的研究，復合治理贊成“小政府”的觀點，認為只要存在政府就會有政府失靈，就會存在權力尋租及政府“經濟人”現象。所以，復合治理提倡在轉變政府職能和減小政府權力的基礎上，建設“善政的小政府”，它包含了法治、清廉、透明、良好的公共服務以及高效率等含義。第二，自由化的大市場。在我國現階段，政府代替市場以推動經濟的發展，出現了各種“國進民退”與“市場分割”問題。這主要是地方政府過多干預社會經濟的后果。復合治理理論認為，要消除這些現象，必須充分發揮市場調節和配置資源的作用，促進市場要素在區域間的自由流動。只有充分發揮市場的作用，才能調動市場主體的積極性和主動性，消除政府占用資金、資源及壟斷社會精英階層的狀況，從而為經濟一體化與市場經濟發展提供更多更大的舞臺。第三，良好運行的公民社會。從20世紀70年代開始，隨著城市化進程的加速，西方國家流動性大、個體性強的城市居民群體正在形成，他們教育程度高，有個人見解，不相信任何權勢，尤其是懷疑政治家與企業之間的聯系。同時，“參與民主”在西方得到了廣泛發展，它號召并鼓勵全體民眾參與國家和社會管理。在這樣的背景下，復合治理理論借助“國家—市場—民間社會”三分法，認為良好運行的公民社會是復合治理的重要條件之一。而所謂良好運行的公民社會包括公民社會組織的規模擴大、活動經費的較好解決、業余性和專業性的協調、非官僚政府化維持、非營利性質維持等要求。[4]第四，公民社會與政府、市場的和諧。當今世界的三大重要力量是政府、市場和社會。復合治理理論首先是建立在完善的政府、市場經濟和成熟的公民社會基礎之上的。在管理方式上，政府要改變傳統的管理方法，把本來不屬于自己的權力下放給社會的各種自治組織和法人實體，從而形成和諧的政府與公民社會。公民社會組織與市場主體以最優服務的提供以及公眾對公民社會組織的認同感形成市場與公民社會的和諧。最后，政府通過立法、執法等手段維護市場競爭的有序進行，保證市場主體的利益，從而維護自身在市場上的主體地位，使政府與市場之間的關系達到和諧。這三個和諧便是公民社會與政府、市場的和諧。

因此，復合治理不僅強調小政府、大市場及良好運行的公民社會三者之間的耦合，更強調一種多中心、平等治理及關系和諧的市場治理結構的構建。[5]楊雪冬在《和諧社會與復合治理》一文中提出，要落實復合公共責任，單純依靠任何現有的單個治理機制都是無法完成的，因此需要建立起新的治理機制，實現風險共擔和共存的秩序。這就是復合治理提出的根據。復合治理貫徹了治理的基本精神，即謀求各治理主體之間的合作互補關系，但又與目前流行的區域治理、全球治理理念不同，后兩者依然是地域意義上的，沒有擺脫民族國家的局限，只不過是把地域的范圍擴大了而已。換言之，上述政府間競爭難題的解決有賴于有效治理機制的建立，進而形成區域合作的制度基礎。本文將吸收現有理論的精華，嘗試從復合治理的理論視角，借鑒法國復合治理經驗，探討如何克服政府間競爭難題，探究區域經濟合作的制度基礎，提出并建立一個符合市場經濟原則的復合治理體系。本文的基本論點是：建立復合治理體系是解決區域合作中政府間競爭難題的一個可以參考的途徑，這有利于構建區域合作的制度基礎，有利于區域經濟合作的和諧開展。

三、復合治理與區域合作：法國經驗與啟示

1.復合治理的基本精神：對區域合作的理解。在區域經濟合作的制度研究中，有關跨界治理問題的討論主要源于“有效的治理能推動經濟發展”的理論假設。經濟學強調通過“無形之手”來實現資源均衡配置的目的，重視市場和價格機制在經濟運行中的基礎調節作用。但在現實中，市場也存在種種局限性，如無法提供均衡的公共物品以及存在壟斷、信息不對稱等。隨著理論與實踐的發展，人們開始重視政府在矯正市場失靈方面的作用，但政府在實踐中卻陷入了低效率、權力尋租、權貴資本等境地，從人們預想的“援助之手”轉為“掠奪之手”。在市場和政府雙重失靈的情況下，越來越多的人期待通過“治理機制”來更為有效地協調社會經濟事務，人們在“市場失靈”與“政府失靈”之后對更加有效的社會、政治、經濟協調機制的期待和探索，反映在對治理范式的大量研究上。

鮑勃·杰索普指出，在協調現代社會政治、經濟等制度安排問題上，人們面臨著四種可供選擇的方式：無人統治、市場機制、等級制、自組織治理。杰索普所謂的自組織治理就是我們所談的“治理”。治理理論提出，公共行政將依靠一種自主自治的網絡體系來進行。公共管理參與者的多元化，多元化主體之間的權力依賴與合作伙伴關系，以及協商、談判和交易，最終必然形成一種自主自治的網絡。這種網絡體系與傳統的單一等級制式的協調方式有著本質的區別，也與依靠“看不見的手”來進行操縱的市場機制不同。它由參與公共管理的各政策群體，為獲取他人的支持和幫助而放棄自己的部分權利（社會組織和個人放棄自己的部分經濟自主權，政府放棄自己的部分強制權），依靠自己的優勢和資源，通過對話以增進理解，樹立共同目標并相互信任，建立短期、中期、長期的合作關系，以減少機會主義，相互鼓勵并共同承擔風險，最終建立一種公共事務的管理聯合體。這種聯合體的特征不再是監督，而是自主合作；不再是集權，而是權力在縱向和橫向上的同時分散；不再追求一致性和普遍性，而是追求多元化和多樣性基礎之上的共同利益。

通過以上分析，可以認為，“治理”帶有強烈的改革色彩，即針對傳統官僚組織進行的制度設計改造與對僵硬國家機器的改造。本質上它試圖將政府的概念虛擬化。這主要表現在兩個方面：第一，治理范式要求建立“政府—市場—社會”三位一體的協調機制，必須吸納區域利益相關者的加入，它是一種公私部門之間伙伴關系的協作過程。第二，治理范式嘗試打破行政區劃堡壘，降低官僚體制所造成的交易費用，從而提高制度效率。在我國現階段，即使在市場化程度最高、與全球化關系最為密切的經濟發達地區，區域公共事務也都是由政府主導并由政府職能部門來完成，公民、私人部門和非政府的公共組織對區域發展的影響仍然非常微弱，這與治理精神大相徑庭。這或許也是區域合作無法解決諸多深層次問題的部分原因。因此，要進一步提升區域合作質量，必須適時改進已有的區域合作策略，逐步走向區域治理，以形成區域內多元利益相關者的協作性治理。

本文的復合治理強調的是區域內多元利益主體的互動和參與，促使關鍵的區域性公共問題不僅能夠被表達，而且易于解決。具體而言，就是在現有地方政府之間協作的基礎上，增進地方政府與企業及其他非政府組織的協作互動。在這方面，法國的城市合同就是典型的復合治理案例。

2.法國復合治理的經驗：城市合同（Contrat de Ville）。20世紀60年代至70年代，二戰復蘇時期的法國經濟高速增長，城市需要大量的勞動力，大量的農村人口涌入城市。同時，法國城鎮化速度加快，很多街區被翻新擴大，為迎接新的移民，大量新的建筑拔地而起。這便是法國經濟增長的黃金10年。但時至今日，法國已經進入老年社會，經濟增長緩慢，城市中失業率高漲，社會治安急劇下降。如發生于2003年的巴黎郊區騷亂事件就震驚了全世界，也給法國浪漫和諧的國家形象造成了很大的負面影響。為扭轉這一不利局面，建設和諧安寧的城市街區，提高市民生活質量，在中央政府的鼓勵協調之下，法國各地大力推行城市合同計劃。城市合同指法國中央政府、各地區政府和市政府及法國家庭基金會（CAF）共同推行的一項旨在建設和諧社區與和諧城市的一項龐大的財政投資計劃。各合同參與者必須履行合同所規定的義務，包括人員的調配和財政的投資等。城市合同在彌補當地城鄉差異、促進社會和諧等方面起到了重要作用，是法國復合治理的典型案例，它主要在以下三個方面提供可以借鑒的經驗：

（1）分權與合作是城市合同的基礎。法國從20世紀80年代開始實行地方分權后，地方政府在區域合作中的地位與影響與日俱增。地方已經成為法國及歐盟協調體系中一個重要的組成部分。這是因為，地方政府在法國擁有明確的憲法地位，中央政府無權侵犯和剝奪其權利。因此，在城市合同中，中央政府與地方政府之間的關系是典型的“合作”關系而非上下級關系。同時，法國公民社會的成熟也促使各種非政府組織參與到公共事務管理中來，它們與政府之間的關系并非“官與民”的關系，而是區域治理中的“伙伴”關系。因此，整體來看，城市合同參與者之間的關系，呈現出平等與多元化的特征。2003～2009年，法國開始了第一次城市合同的建設和實施。城市合同（2003～2009年）的參與者包括法國中央政府（L'Etat）、各大區政府（Le Conseil Regionale）、各市鎮政府（La v ille）、法國家庭基金會（CAF）、法國社會基金會（Le Fonds d'Action Sociale）、法國社會保障機構（OPAC）以及各類非政府組織（ONG）。

（2）統一的領導機構增強了城市合同行政主體的協調能力。城市合同的主要領導機構是城市合同實施委員會（Un g roupe de pilo tage），它主要由簽字各方派駐的一到兩位代表組成，其主要工作是在各成員平等磋商的基礎上，根據實際情況和計劃好的優先領域選擇實施項目。項目的具體實施則由其常設行政機關來實施完成。行政機關按以下組織形式構成：①秘書處，主要負責城市合同實施委員會運行的日常行政事務管理；②經濟建設與國際發展部，主要負責城市合同中與經濟發展有關的重大決策與規劃項目的落實以及吸引外資并為企業提供服務等；③資源管理部，主要負責金融管理、人力資源管理、信息的收集與維護等；④城市發展部，主要負責城郊發展的規劃、土地使用的規劃等；⑤水資源管理部，主要負責水的開發與利用、水的再循環與市場調研、市場的研究與開發等；⑥衛生管理部，主要負責街道清理、垃圾采集與回收、城市清潔發展的研究等；⑦道路維護部，主要負責工程管理與維護、隧道建設與維護、交通道路建設與維護等。

（3）城市合同規范了參與者的活動與行為。在城市合同（2003～2009年）的框架下，法國各市鎮政府通過合同的形式，引導各種非政府組織的活動。以民間體育運動組織為例，政府承諾通過從社會補助資金中撥出專項體育基金對各種體育運動組織的活動進行直接或間接支持。而作為回饋，各種體育運動組織要接受政府的宏觀指導，開展的各種體育運動要符合政府的社會發展目標。具體要求為，體育運動組織應優先讓社區的弱勢群體入會，減免弱勢群體會費，各種體育硬件設施應建立在社區較為方便的地段，體育運動組織應在各街道定時舉行各種體育賽事，以豐富居民生活等。作為權力機構，市政府并不直接干涉民間體育運動組織的各種活動，但需要定期評估它們的社會功能及合同的履行情況。評估時間一般為每半年一次。評估工作由一個專門的評估委員會來完成。該評估委員會由市政府官員、法國家庭基金會代表、體育局官員等機構的人員組成。

3.法國復合治理的啟示。法國就是在多中心、平等治理及和諧關系構建所形成的一套合作體系下，演化出了世界上最為成熟和成功的復合治理模式。從法國的經驗來看，有三點具有啟發意義：第一，有計劃有步驟的市場分權是復合治理的必要條件和有效途徑。復合治理是各級政府、市場、社會與公民等方面的共治，地方自主權、第三部門的崛起、公民的廣泛參與，是實現復合治理的基礎。第二，復合治理需要跨界治理機構協調參與者的關系。復合治理的參與者呈多元化，為促使區域合作順利進行，各合作成員必須讓渡出部分權力，以制定整體性的合作發展規劃，協調解決成員之間的利益矛盾沖突。第三，合同是處理復合治理參與者之間關系的基礎。合同的第一個經濟作用是約束政府，約束的是政府對社會、經濟活動的任意干預。合同的第二個經濟作用是規范經濟人行為，促使其在法律與政策的框架下進行生產經營活動。合同的這兩個作用在復合治理上也是存在的，但它還增加了一些特別的內涵，即約束參與復合治理的各個成員，一方面防止政府對經濟合作的任意干預，另一方面約束經濟人的“自利”行為。上述三點就構成了由市場分權、跨界治理機構和約束機制所組成的復合治理體制，也就是復合治理的內涵所在。

相對于科層結構和正式的契約關系，網絡治理理論認為，組織間網絡構成了與市場和等級制截然不同的經濟行為協調方式，并提倡應當以系統化和非正式社會系統為特征進行組織間的協調。瓊斯等在論文《網絡治理的一般理論》中，對理論界的九種描述進行綜合分析后認為：“網絡治理包含著對自主組織（就像非營利組織一樣）的一系列有選擇的、持續的、結構化的安排，這些組織為了適應周圍環境中偶然發生的事件，協調、維護交易，基于隱喻和寬泛的協議從事產品和服務的創造。”我國幾千年的封建文化、傳統的計劃經濟體制導致人們缺乏長期的相互聯系與合作意識，很少通過集體決策、聯合行動來生產產品或服務，以便更為迅速地適應不斷變化的技術和市場環境，提高自身競爭力。因此，引進法國復合治理經驗并與我國國情相結合，應當是一個較優選擇。

四、構建我國區域合作的復合治理體系

近年來為保增長，中央政府除了實行積極的財政政策和寬松的貨幣政策外，還動用其他手段來調動地方政府的積極性，批準地方政府各種各樣的區域規劃就是一類。僅2009年，國務院批準的較大型區域發展規劃就達11個。現階段，我國區域合作的運作必然面臨上述提出的政府競爭的矛盾，解決這一矛盾的根本途徑在于建立合作的制度基礎，這個制度基礎就是我們提出的復合治理體系。復合治理主要通過有約束的政府主體、市場主體、公民社會主體的和諧來解決多中心交疊與嵌套問題，避免統一規劃、統一政策、統一政務服務過程中的角色定位問題以及行政區內部事務與跨行政區公共服務協調問題的產生，也通過公民社會統一提供社會服務來消除區域經濟一體化中不同層級行政區加入和退出的壁壘。根據法國的經驗，復合治理體系的構建應基本包括：構建市場分權體制、構建跨界治理機構以及構建合同約束機制。

第一，要轉變政府職能，構建市場分權體制。我國傳統上是一個中央集權的國家，而構建復合治理體系，中央分權給地方政府、市場和公民社會是前提和條件，也是走向善治的必由之路。一方面，分權改革應當在各級政府之間和政府部門之間進行，它主要表現為權力在政府間平行或垂直移動的過程，具有府際間權力、利益關系調整的屬性，表現為圍繞著政治和決策權、事權與財權分配而進行的權力、責任轉移過程；另一方面，它還表現為政府部門將公共事務管理和公共服務的相關權力和責任向市場與公民社會轉移，表現為政府、市場和公民社會分立的關系結構。具體而言，宏觀層面的經濟發展、物價穩定和就業問題可以通過市場來完成，政府只需進行宏觀調控，而微觀層面的經濟事務通過轉包、招標等形式使政府讓渡公共服務職能，讓渡公共服務將形成“花最少的錢辦最好的事”的局面，將促使民眾對政府擁護程度的大大提高，這可以說是一個“帕累托改進”。而公民社會的不斷發展將導致讓渡公共服務給公民社會組織成為可能。公民社會組織的民間性、非營利性、自治性、集體性等特征將成為公民社會組織“花最少的錢辦最好的事”的保證。

第二，要建立多元主體參與的跨界治理機構。現有研究成果表明，要實現區域合作的協調發展，打破區域行政壁壘，必須建立跨界治理機構以模糊行政機構。傳統的跨界治理組織模式是建立在政府部門之間以及各級政府之間的區域政府間合作組織，如城市聯盟等方式。但實踐證明，轉型中的中國地方政府已經逐漸從“代理型政權經營者”轉變為“謀利型政權經營者”。[6]因此，完全依靠地方政府去打破行政分割，弱化甚至放棄地方保護的責任，以區域利益為重，是不現實的。在這種情況下，復合治理模式下的跨界治理機構便成為特別適宜的協調方式。它們運作的典型表現就是談判與博弈，謀求通過談判與博弈來達成妥協，實現共同產品，例如一項城市規劃或公共政策問題的解決方案。復合治理模式要求區域合作應當讓不同的行動者和利益團體介入決策，包括私人部門、各種非政府組織（NGO）和地方團體。復合治理的跨界治理機構不是只有政府的力量，還必須吸納區域利益相關者的加入，從而實現多元化、多層次主體的共同治理。公共政策只有建立在區域利益相關者高度認同和平等伙伴關系的基礎上，滿足各利益相關者愿景的前提下，才能得以有效實施，才能切實解決區域發展的問題。

第三，要構建區域合作中的合同約束機制。在區域合作中，政府可通過契約模式將部分微觀的具體性社會管理與服務職能轉交給非營利組織，這樣不但可以實現轉變政府職能、精簡政府機構、減輕政府財政負擔等政府改革目標，還可以使非營利組織“有事可做”，拓展非營利組織生存與發展的空間，實現政府與非營利組織的良性互動。契約模式指政府通過簽訂契約將部分微觀的具體性社會服務職能轉交給非營利組織履行。通常表現為政府與非營利組織就某一公共服務項目達成協議，簽訂合同，由政府出資，非營利組織出人力、技術、資源和管理等，共同執行項目。契約模式對于現階段我國的區域合作而言，具有兩方面的優點：首先，契約機制約束了政府的“經濟人”沖動。在片面政績評價標準的激勵下，我國地方政府本身固有的有限理性和追求壟斷租金最大化的沖動得到了釋放。在GDP標準崇拜的評價體系中，地方政府往往以“全能者”的身份出現而缺乏約束。[7]通過契約形式，政府把部分公共物品和服務讓渡給了非政府組織，從而促使政府退出部分社會事務領域，降低了政府“權力尋租”的風險。其次，契約機制激發了民間非政府組織的活力，推動了公民社會的建立。民間非政府組織承擔公共物品與公共服務，使之能充分利用成本、技術、競爭等方面的優勢，為社會公眾提供高效、高品質的物資與服務，最終達到居民網絡自治。從這個層面看，契約機制也加快了公民社會形成的步伐。

五、結語

如果區域合作的目標僅僅是實現商品及要素在不同區域間的自由流動，并做大做強區域內的“蛋糕”，那么區域合作的目的未免顯得過于狹窄與功利化。法國在資產階級大革命時期提出的“自由、平等、博愛”，一直是法國甚至整個西方人追求的美好價值目標，暫且不談論西方能否真正實現這個目標，但必須承認，這樣的價值觀得到了歐洲民眾的普遍認同。

在我國，科學發展觀提出了“以人為本”的發展觀和協調發展觀。從這個角度來看，區域合作最根本的目的不僅僅是發展經濟，更要實現區域內各項事業的協調發展。而各項事業的均衡發展也正是為了讓區域內的公民活得“更有尊嚴”，實現人的全面、協調、健康發展。這也是本文研究復合治理的宗旨所在。

＊本文系2011年度廣西教育廳科研立項項目“關于區域軟實力的研究：從歐盟到泛北部灣經濟區”（項目編號：201106LX473）的階段性研究成果。

[1]王健，等“.復合行政”的提出——解決當代中國區域經濟一體化與行政區劃沖突的新思路 [J].中國行政管理，2004（4）：47.

[2]、[5]范巧，郭愛君.從復合行政到復合治理——區域經濟一體化與行政區經濟矛盾解決的新視角[J].南方經濟，2009（6）：64-66.

[3]康宇航，康建卓.合理政府規模——經濟學的分析[J].軟科學，2004（1）：14.

[4]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學文獻出版社，2000：9-10.

[6]楊善華，蘇紅.從代理型政權經營者到謀利型政權經營者[J].社會學研究，2002（1）：20.

[7]張緊跟.從區域行政到區域治理：當代中國區域經濟一體化的發展路向[J].學術研究，2009（9）：47.