特別行政區制度應確認為一項基本政治制度*本文系作者承擔的全國人大常委會港澳基本法委員會相關課題的中間成果。

尤俊意

眾所周知，我國既成的政治體制架構是由一項根本政治制度（人民代表大會制度）和三項基本政治制度（中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層群眾自治制度）所共同構建起來的。那么，30多年來由“一國兩制”偉大戰略構想和基本國策所形成的特別行政區制度，是不是一項政治制度？其能不能確認為一項基本政治制度？筆者認為，經過30多年的政策闡釋、理論演進和實踐驗證，我國的特別行政區制度理應被升華、轉化并被確認為國家的一項基本政治制度，成為我國政治體制架構的四大支柱之一，即四項基本政治制度之一。這是本文所要證成的命題。

一、從黨和國家的重大戰略決策和基本國策看特別行政區制度

“一國兩制”是一個偉大的戰略構想和一項重大的政治決策。一個戰略構想和一項政治決策要轉化為一項政治制度，至少須具備以下兩個要件：一是實質要件，即構想和決策具備制度性內涵；二是形式要件，即構想和決策具備重要性或重大性、穩定性和可操作性。關于“一國兩制”和特別行政區問題，從其初步設想、全面構想到逐步落實，從理論和實踐兩方面看，已經從制度的潛在性發展到具備制度的現實性與成熟度。這是歷史發展與政治邏輯的必然結果。

讓我們簡要梳理一下，“一國兩制”和特別行政區制度是如何從朦朧設想到戰略構想、政治決策再轉化成為一項正式的政治制度的歷史軌跡，從中可見其發展的必然性。目前人們一般認為，“一國兩制”和特別行政區制度起始于臺灣問題。這樣說，其實并不完全準確。如果說，從“一國兩制”的具體內容與具體模式來看，可以認為起始于臺灣問題而運用于港澳問題。但追本溯源，從如何解決臺港澳問題、采取何種方式手段解決問題的最優選擇來看，據現有文獻，最早還是起始于香港問題。1946年12月9日毛澤東在同哈默等三位西方記者的談話中，對于“在香港問題上中共的態度如何”的提問，是這樣作答的：“我們現在不提出立即歸還的要求”，“將來可按協商辦法解決”。1這里的關鍵詞是：將來、協商，并不主張用武力解決香港問題。周恩來1957年4月28日在同上海工商界人士座談會上指出，“香港的主權總有一天我們是要收回的”，但“對香港的政策同對內地是不一樣的，如果照抄，結果一定搞不好。因為香港現在還在英國統治下，是純粹的資本主義市場，不能社會主義化，也不應該社會主義化。香港要完全按資本主義制度辦事，才能存在和發展，這對我們是有利的”。2周恩來在這里其實已經提出了一個國家兩種制度問題。而對于臺灣問題的解決，在上世紀60年代之前，歷來的口號是“我們一定要解放臺灣”，主張用武力來解決臺灣問題。直至1963年8月9日毛澤東在同索馬里總理的談話中提出：“對臺灣，我們也不準備用武力去解放。”3上世紀60年代中，通過香港曹聚仁先生，毛澤東和周恩來提出了“一綱四目”設想，但那是后來的事了。

由于種種主客觀原因，黨和國家的第一代領導集體雖然已有關于一個國家、兩種制度的最初思考，但并未直接提出“一國兩制”命題。直接提出“一國兩制”和特別行政區命題的時代任務落在第二代領導集體身上。以1978年12月的十一屆三中全會為轉折點，以1981年6月十一屆六中全會出臺《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》為契機，隨著黨和國家工作的重點轉移，國家和社會進入了改革開放和社會主義現代化建設歷史新時期，黨和國家的最高決策層相繼推出了有關國家統一、領土完整、臺港澳回歸問題的一系列重大決策。最早表白有關和平統一、“一國兩制”意向的國家文件是1979年1月1日全國人大常委會發表的《告臺灣同胞書》。其中宣布了實現祖國和平統一的大政方針，表明將“尊重臺灣的現狀和臺灣各界人士的意見，采取合情合理的政策和辦法，不使臺灣人民蒙受損失”，倡議盡快實現“三通”。同年1月30日鄧小平在訪問美國時宣布：今后不再用“解放臺灣”這個提法了。他指出，只要臺灣回歸祖國，將尊重那里的現實和現行制度。最早直接提出“特別行政區”命題并公之于眾的是，1981年9月30日全國人大常委會委員長葉劍英發表的關于大陸和臺灣實現和平統一的九條方針政策的第三條：“國家實現統一后，臺灣可作為特別行政區，享有高度的自治權，并可保留軍隊。”4全國政協主席鄧穎超在1983年6月4日六屆政協一次會議開幕詞中提出：“祖國統一之后，臺灣作為特別行政區，可以實行同大陸不同的制度，互為補充，互相支援。”首次直接提出“一個國家，兩種制度”政治概念的是作為第二代領導集體核心人物的鄧小平。他于1982年1月10日接見美國華人協會主席李耀基時指出，葉劍英委員長提出的九條方針政策實際上就是“一個國家，兩種制度”，即在國家統一的前提下，國家主體實行社會主義制度，臺灣實行資本主義制度。對于香港問題，他在1982年9月24日會見英國首相撒切爾夫人時說，香港回歸后，“香港現行的政治、經濟制度，甚至大部分法律都可以保留，當然，有些要加以改革。香港仍將實行資本主義，現行的許多適合的制度要保持”。5這就點明了香港回歸后將和大陸實行不同的社會制度。他在1983年6月26日與美籍華人教授楊力宇關于臺灣問題的談話中，又對“一國兩制”問題進行闡述。他說，“臺灣作為特別行政區，雖是地方政府，但同其他省、市以至自治區的地方政府不同，可以有其他省、市、自治區所沒有而為自己所獨有的某些權力”，“臺灣地方政府在對內政策上可以搞自己的一套”；但不贊成臺灣搞“完全自治”，“自治”不能沒有限度，既然有限度就不能“完全”，“完全自治”就是“兩個中國”，而不是一個中國。“臺灣特別行政區可以有自己的獨立性，可以實行同大陸不同的制度。……臺灣的黨、政、軍等系統，都由臺灣自己來管，中央政府還要給臺灣留出名額。”6在1984年2月22日會見美國的一個代表團的談話中，鄧小平再次闡釋“一國兩制”：“統一后，臺灣仍搞它的資本主義，大陸搞社會主義，但是是一個統一的中國。一個中國，兩種制度。香港問題也是一樣，一個中國，兩種制度。”71984年7月31日鄧小平會見英國外交大臣杰弗里·豪時講：“‘一個國家，兩種制度’的構想不是今天形成的，而是幾年以前，主要是在我們黨的十一屆三中全會以后形成的。……我們在香港問題上，首先提出要保證其現行的資本主義制度和生活方式，在一九九七年后五十年不變。”8可見，“一國兩制”和特別行政區制度戰略構想是一個逐漸明朗、逐步完善的形成過程。1984年10月6日鄧小平接見澳門知名人士馬萬祺夫婦時指出：“澳門問題也將按照解決香港問題那樣的原則來進行，一國兩制，澳人治澳，五十年不變等等。”9至此，關于“一國兩制”和特別行政區制度的戰略構想與政治決策已經完整形成并和盤托出。“構想”已形成內容，“決策”已付諸行動，這為而后轉化為基本政治制度奠定了思想和政治的基礎。

把戰略構想和政治決策作為具體政策并付諸于行動，起始于中英兩國關于解決香港問題的談判。這個復雜而棘手的談判，分為兩個階段：第一階段從1982年9月英國首相撒切爾夫人訪華至1983年6月，雙方就原則和程序問題進行了談判；第二階段從1983年7月至1984年9月，兩國政府代表團就具體的實質性問題進行了22輪談判。雙方在三個不平等條約的效力、主權與治權、駐軍等問題上頗有爭執，最后還是按照中方的觀點思路進行談判。1984年9月18日雙方就全部問題達成了協議，9月26日草簽了中英《聯合聲明》及三個附件，歷時兩年的關于香港問題的談判終于圓滿結束。12月19日中英兩國政府首腦在北京正式簽署了關于香港問題的《聯合聲明》，1985年5月27日中英兩國政府在北京互換批準書，中英《聯合聲明》正式生效。相對而言，此后中葡兩國政府關于澳門問題的談判還比較順利，只是在回歸時間上互有爭論，最后還是按照中方的21世紀以前回歸的時間表進行安排。中葡雙方經過四輪談判即達成協議，遂于1987年4月13日在北京正式簽署了關于澳門問題的《聯合聲明》，澳門問題同樣按照“一國兩制”的戰略構想與政治決策獲得圓滿解決。

上述兩個《聯合聲明》分別確認我國政府將于1997年7月1日和1999年12月19日收回香港和澳門，恢復對港澳地區行使主權；我國對港澳的基本方針政策均在《聯合聲明》中充分闡明。上述聲明向各國政府和全世界公眾證明，“一國兩制”和特別行政區制度是中國解決臺港澳等歷史遺留問題的基本構想、基本國策和基本方針。所謂基本國策，就是國家的基本決策和基本政策。所謂基本政策，就是國家處理基本經濟關系和基本政治關系以及其他重大國家事務所依據的基本路線、基本方針、基本規范和基本措施的總稱。根據既定的戰略構想和基本國策，國家在恢復對港澳行使主權時，將按照兩個《聯合聲明》的基本精神、基本原則和基本政策，并根據中華人民共和國憲法第31條規定，分別設立中華人民共和國香港特別行政區和中華人民共和國澳門特別行政區，繼續在港澳地區實行資本主義制度，50年不變。至于臺灣問題，雖然還未像香港、澳門那樣獲得圓滿解決，但兩岸“汪辜會談”所形成的“九二共識”，已經蘊含著“一個中國國家，兩岸兩種制度”的基本內容。此外，國家對香港、澳門甚至將來的臺灣所實行的“一國兩制”和特別行政區制度，是否會長期不變？除了“50年不變”，那么50年以后是否會變呢？對此，鄧小平在接見撒切爾夫人時就說過：“前五十年不變，那么到了后五十年，……開放政策就更不會變了。”10他在1984年10月3日會見港澳同胞國慶觀禮團時也說過：“到了五十年以后，大陸發展起來了，那時還會小里小氣地處理這些問題嗎？所以不要擔心變，變不了。”11他在1987年4月16日會見香港特別行政區基本法起草委員會委員時說：“按照‘一國兩制’的方針解決統一問題后，對香港、澳門、臺灣的政策五十年不變，五十年之后還會不變”，“我還要說，五十年以后更沒有變的必要。”121988年他又說：“實際上，五十年只是一個形象的講法，五十年后也不會變。前五十年是不能變，五十年之后是不需要變。”13

由上可見，“一國兩制”和特別行政區制度，在內涵上具有偉大構想、基本國策、基本方針政策等的政治重大性，在時效上具有百年不變的長期穩定性，在描述的模式上已經被近30年來黨和國家歷次的重大文獻所認可與固化，客觀上就具備了轉化為基本政治制度的必然性。

二、從憲法和基本法等重大法律規范性文獻看特別行政區制度

“一國兩制”和特別行政區制度從構想到落實，既是執政黨的主張，也是國家的基本國策。要把黨的主張轉變為國家意志，就要通過國家法律來體現。基本國策要轉化為穩定而可操作的制度，就要通過固化的法律規范來確定。黨的意志——國家意志——法律意志，這是我國制度法律化的必然規律和邏輯演進。“一國兩制”和特別行政區制度的制度化、法律化過程也是如此。

第一，中華人民共和國憲法、中英兩國政府和中葡兩國政府的《聯合聲明》對特別行政區的規定與確認。首先，“一國兩制”和特別行政區制度最早和最大法律化的主要標志是制度“入憲”。1982年12月4日全國人大五屆五次會議通過的中華人民共和國憲法第31條規定：“國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。”憲法第62條關于全國人民代表大會職權的第（13）項規定：“決定特別行政區的設立及其制度。”憲法第31條規定的“得”，不僅指可以、應該，而且更是指應當、必須。由于當時正在啟動中英關于香港問題的談判，香港究竟何時正式回歸祖國的時間有待雙方確認，或萬一談判破裂不得不由我方單獨宣布回歸時間，故憲法中以“在必要時”規定之。憲法規定載明了特別行政區實行的制度將由全國人大專門制定的基本法律來規范。何時設立特別行政區以及特別行政區實行何種制度，由全國人大決定，因為這是它的職權。其次，特別行政區制度獲得了雙邊國際條約的首肯與確認。1984年12月，在中英兩國政府關于香港問題的《聯合聲明》中載明：“中華人民共和國政府決定于一九九七年七月一日對香港恢復行使主權”，“聯合王國政府于一九九七年七月一日將香港交還給中華人民共和國”。同時載明，“恢復行使主權后，根據中華人民共和國憲法第三十一條的規定，設立香港特別行政區”。1987年4月，中葡兩國政府關于澳門問題的《聯合聲明》也作了相類似的記載，只是對澳門恢復行使主權的時間是1999年12月20日。國際條約正式生效后，對簽約國具有法律效力。當然，設立特別行政區，這是我們國內的內政，是國家主權內的事，也是我國憲法已經規定了的，但由于歷史的原因，何時恢復行使主權以及政權交接的時間是需要通過雙邊談判正式予以確定的。雙方聲明不僅對兩國有效，而且在國際上也是具有效力的。第三，我國最高權力機關專門對設立特別行政區問題單獨作出了決定。在香港和澳門回歸前的過渡期內，1990年4月4日七屆全國人大三次會議通過了《全國人民代表大會關于設立香港特別行政區的決定》。其中規定：“自一九九七年七月一日起設立香港特別行政區。”1993年3月31日八屆全國人大一次會議通過了《全國人民代表大會關于設立澳門特別行政區的決定》。其中規定：“自1999年12月20日起設立澳門特別行政區。”根據我國的社會主義憲政制度，全國人大的決定具有基本法律的法律地位與法律效力。該決定載明，其作出決定的依據依然是憲法，即憲法第31條和第62條第13項。可見，特別行政區制度的上述三種確認方式，或直接由憲法所規定，或直接源于憲法、依據憲法。而根據各國法學家的共識和各國憲法的實踐，憲法是規定國家基本制度、社會基本制度、國家和社會生活基本原則、公民基本權利與義務、國家結構基本形式以及國家基本標志的根本性法律，即根本法或母法。由憲法或憲法性文獻來直接規定和確認的特別行政區制度，具備了確立為一項國家基本制度和社會基本制度的憲法性因素與憲法性要件。

第二，從特別行政區的專門立法即特別行政區基本法的名稱性質、立法程序、地位效力和修改程序等看特別行政區制度。由于兩岸還未完全統一，關于臺灣問題的特別行政區制度立法暫付闕如。1990年通過的《中華人民共和國香港特別行政區基本法》和1993年通過的《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》，都對“一國兩制”和特別行政區制度作出了詳盡的規定。特別行政區制度由專門的基本法來規范，這是與特別行政區制度成為一項基本制度的制度地位和法律地位相匹配的。首先，對特別行政區的專門立法直接稱呼為“基本法”，其意義與地位是非同小可的。有的國家將國家憲法直接稱為“根本法”或“基本法”，如德意志聯邦共和國的憲法稱為“基本法”；前蘇聯、前俄羅斯聯邦共和國的憲法均命名為“憲法（根本法）”。在我國，語言分類比較細膩，“根本”與“基本”是不一樣的，就像根本政治制度與基本政治制度的差異、根本法與基本法的差異一樣。同時，“根本法”、“基本法”、“基本法律”三者是不同的，不能將“基本法”與“基本法律”完全等同起來的，不能把“基本法”僅僅解釋為“基本法律”。按照我國現行憲法及立法法的關于立法權限和法律位階的規定，按照中國特色社會主義法律體系的體例結構，憲法居于最高位階、具有最高效力；法律的位階與效力低于憲法，高于法規、條例和規章。法律又區分為基本法律和非基本法律，非基本法律指基本法律以外的其他法律或稱一般法律。全國人大制定基本法律，全國人大常委會制定非基本法律。“特別行政區基本法”由全國人大制定通過，毫無疑義地具有基本法律的屬性、位階和效力。但是，“特別行政區基本法”又具有其他基本法律所不具有的屬性、特征、內涵與效用，因此又稱之為“憲政性法律”、特別行政區的“小憲法”。其次，特別行政區基本法對該法制定的基本依據和基本內容作出了特別的闡釋，這是其他基本法律所不曾具有的。兩部基本法在其序言中都載明了：根據憲法第31條規定設立特別行政區；按照“一國兩制”方針，不在特別行政區實行社會主義制度和政策；國家對特別行政區的基本方針政策，已由中國政府在聯合聲明中予以闡明；根據憲法，全國人民代表大會特制定特別行政區基本法，規定特別行政區實行的制度，以保障國家對特別行政區的基本方針政策的實施。再次，特別行政區基本法的立法程序不同于其他基本法律，具有可以同憲法立法程序相類比的特殊程序。這同憲法的相關規定、基本法立法的直接依據與立法基礎是憲法、基本法立法的內涵主要是落實與細化我國政府在《聯合聲明》中所闡述的對特別行政區的基本方針政策等重大價值內涵是直接相關的。為此，全國人大常委會分別成立了“香港特別行政區基本法起草委員會”和“澳門特別行政區基本法起草委員會”，專門負責基本法的起草工作。與此相應，在港澳兩地分別成立了由各界人士自愿組成的“香港特別行政區基本法咨詢委員會”和“澳門特別行政區基本法咨詢委員會”，以作為港澳地區人民群眾和基本法起草委員會之間的溝通橋梁與聯系紐帶，這是其他基本法律所未曾有過的，也是此前中國立法史上所未曾有過的。僅香港的基本法咨委會在征求意見稿的征求意見期結束后，就收集整理了72，632件意見書，匯編了5冊咨詢報告（專題報告和條文總報告），字數過百萬。141990年4月的七屆全國人大三次會議和1993年3月的八屆全國人大一次會議又分別作出了決定：在特別行政區基本法實施的同時，設立全國人大常委會“香港特別行政區基本法委員會”和“澳門特別行政區基本法委員會”。再其次，特別行政區基本法具有特殊的地位與作用。香港回歸前，由《英皇制誥》和《皇室訓令》等憲法性法律作為香港法律適用的最高準則；澳門回歸前，以葡萄牙的《澳門組織章程》作為澳門法律適用的最高準則。兩地回歸后，特別行政區基本法將以“小憲法”的地位取代英葡兩國的憲法性法律，成為港澳兩地的最高位階法律。與此同時，特別行政區基本法自然成為特別行政區所實行的制度和政策的依據。兩部特別行政區基本法均在第11條規定：根據我國憲法第31條，“特別行政區的制度和政策，包括社會、經濟制度，有關保障居民的基本權利和自由的制度，行政管理、立法和司法方面的制度，以及有關政策，均以本法的規定為依據”。此外，兩部基本法還根據港澳兩地行政長官和行政機關的具體職權之異同，分別在第11條規定了香港特別行政區“立法機關制定的任何法律”，或“澳門特別行政區的任何法律、法令、行政法規和其他規范性文件”，“均不得同本法相抵觸”。這就意味著，特別行政區基本法屬于特別行政區的憲法性法律或憲政性法律，其地位處于特別行政區范圍內其他任何法律法規和政策之上；特別行政區制定、實施、修改、廢除任何法律法規法令和政策，均得符合基本法各項規定；司法機關適用和解釋法律時均不得同基本法相沖突。最后，特別行政區基本法對其修改程序作出了特別嚴格的規定。一是限定“修改提案權”屬于全國人大常委會、國務院和特別行政區，賦予特別行政區具有一般行政區所沒有的特有提案權。二是對特別行政區關于修改基本法的修改議案設置了五道程序：須經特別行政區的全國人大代表三分之二多數同意；須經特別行政區立法會全體議員三分之二多數同意；須經特別行政區行政長官同意；修改議案在列入全國人大議程前，先由全國人大常委會特別行政區基本法委員會研究并提出意見；對基本法的任何修改均不得同國家對港澳既定的基本方針政策相抵觸。特別行政區基本法的上述有關規定，不僅體現了國家對港澳地區實行“一國兩制”和特別行政區制度的基本精神、基本原則、基本方針與基本政策，體現了特別行政區基本法貫徹執行“一國兩制”和特別行政區制度的基本內涵，同時也就體現了特別行政區不同于其他一般行政區域的基本元素、特別行政區制度不同于一般行政區劃制度和一般性政治與經濟社會制度的基本制度要素，從而為特別行政區制度成為一項基本制度奠定了基本法律基礎。

第三，從特別行政區基本法對基本制度的規定看特別行政區制度。首先，基本法規定了在特別行政區實行的政治體制、經濟制度、社會制度、文化制度。這些涵蓋地區生活全領域的基本制度，從基本法的效力上保障了在特別行政區不實行社會主義制度，保障了在特別行政區保持原有的資本主義制度和生活方式。這些內容的規定，正是特別行政區之為“特別”、特別行政區制度之為“基本制度”的主要內涵所在。其次，基本法規定了在“一個國家”前提下，特別行政區依照基本法規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。這些內容的規定，正是特別行政區制度之所以成為基本政治制度的“基本的”、“政治的”、“制度的”所在。這種高度自治權，是我國其他行政區域、基層群眾自治甚至民族區域自治地方所不具有的，也是國外聯邦制國家的聯邦成員所未能全部享受的。由于是“一個國家”，因此不能是“完全自治”；由于是“兩種制度”，因此也不能是一般自治、一般區域自治，而是一國之內的“高度自治”。這也是特別行政區之所以“特別”、特別行政區制度之所以成為國家的一項基本政治制度在國家結構形式、中央與地方行政區域職權劃分與配置模式上的一大特色。再次，基本法規定了特別行政區居民的基本權利和義務。基本權利和義務一般要在憲法中規定，如今在基本法中規定，證明了基本法的“小憲法”或“憲政性”地位，也證明了特別行政區居民權利制度的“基本法”地位、特別行政區制度成為基本政治制度的一項要素。再其次，基本法專章規定了特別行政區的“對外事務”。基本法規定，特別行政區可以“中國香港”或“中國澳門”的名義參加不以國家為單位參加的國際組織和國際會議；特別行政區可根據需要在外國設立官方或半官方的經濟和貿易機構并報中央人民政府備案；經中央人民政府批準后，外國可在特別行政區設立領事機構或其他官方、半官方機構，等等。這些對外事務，并非我國其他行政區域所能完全享有的。“外事無小事”、“外事非小事”，這些特殊規定也彰顯了特別行政區的“特別”地位、特別行政區制度的基本政治制度特征。最后，基本法還規定了特別行政區的一些特殊標志性事項，比如規定了特別行政區的區旗和區徽。這些也是我國其他行政區域所不具有的。這也進一步證明了其“特別”之所在，其憲政性制度之表現。

第四，從法律制度和法律體系看特別行政區制度。根據“一國兩制”和特別行政區制度，港澳地區回歸祖國后，原有的法律基本不變。所謂“基本不變”，即是說，除了同基本法相抵觸而必須廢除或作修改外，原有法律一般來說均予以保留、繼續適用而不作改變。所謂“一般來說”，即指其內容基本可用，對其名稱、有些概念甚至個別條文與內容稍作更換、修改或調整。兩部特別行政區基本法分別在第8條規定：“香港原有法律，即普通法、衡平法、條例、附屬立法和習慣法，除同本法相抵觸或經香港特別行政區的立法機關作出修改者外，予以保留”；“澳門原有的法律、法令、行政法規和其他規范性文件，除同本法相抵觸或經澳門特別行政區的立法機關或其他有關機關依照法定程序作出修改者外，予以保留。”這就產生了一種奇特現象：不僅在地理區域上形成一個國家、兩種制度（包括法律制度），而且在特別行政區區域內，也存在兩種不同性質的法律和法律制度。國家憲法（除依憲、依法不在特別行政區實施的部分內容外）、特別行政區基本法以及一部分在特別行政區實施的全國性法律，都屬于社會主義法律與法律制度；特別行政區原有的法律以及新的立法，都屬于資本主義法律與法律制度。此其一。

其二，由于中國內地形成了中國特色社會主義法律體系，并成為中國的主體性法律體系和主流性法律體系；而在特別行政區則存在非社會主義性質法律體系。由此，中華人民共和國領域內的法律體系更加豐富而復雜了。有人形象地將此現象稱之為“一、二、三、四”形象，即一個國家，兩種制度，三種法系，四個法域。一個國家指的是中國內地和港澳臺地區同屬于一個中國即中華人民共和國。兩種制度主要指內地實行社會主義制度，特別行政區保留資本主義制度，制度之中當然也包括了兩種不同性質法律制度。三種法系指的是：中國內地的社會主義法系，香港原先存在的英美法系（海洋法系），澳門和臺灣的大陸法系（羅馬法系）。四個法域指的是中國內地、臺灣、香港和澳門四個實施法律的領域。一國之內，存在兩種不同的法律制度和法律體系、三種不同的法系和四個不同的法域，這是當今世界上少有的甚至是絕無僅有的奇特現象。僅就法律體系而言，中華人民共和國境內，形成了兩種不同性質的法律體系：中國特色社會主義法律體系；中國特別行政區法律體系。兩種法律體系之間的關系，并非并列關系，而是包含關系和一定程度的交叉關系：中國特色社會主義法律體系，指的是一個國家的法律體系，其中包含了特別行政區法律體系，中國內地社會主義法律體系則不包括特別行政區法律體系；廣義的特別行政區法律體系包括全國性的憲法、特別行政區基本法以及在特別行政區實施的全國性法律和特別行政區自身原有的法律體系，狹義的特別行政區法律體系則僅指特別行政區基本法所規定的僅在特別行政區區域內實施的特別行政區法律體系。

法律現象屬于政治現象，法律歷來是政治的一個極其重要的組成部分，法律制度屬于政治制度的一個部分，法治是一種政治。特別行政區制度包括了法律制度，在“一國兩制”和中國特色社會主義法律體系的總體框架下，特別行政區存在和實施的上述豐富復雜的法律制度與法律體系構成了特別行政區的基本法律制度、基本法律體系與基本法律現象。特別行政區的這種法律狀況豐富了特別行政區制度作為一項基本政治制度的內涵，凸現了特別行政區作為一項基本政治制度的鮮明的政治法律特征。

三、從基本政治制度看特別行政區制度

以上論述，不論從黨的戰略構想和國家的基本國策維度，還是從國家憲政制度和特別行政區基本法維度，都說明了，我國的特別行政區制度是一項基本政治制度。此外，還得從第三個維度即理論維度、學理維度來對此加以闡釋。

特別行政區制度是從“一國兩制”戰略構想和基本國策而來的，是經憲法和特別行政區基本法而固化為政治制度和法律制度的。特別行政區制度的基本涵義是：在一個統一的國家框架下和主權范圍內，在中國內地實行社會主義制度，在中國的臺灣、香港和澳門地方設立特別行政區，實行資本主義制度，并享有高度的自治權，但不具有國家主權。根據這個基本涵義，在理論和學理上，何以將特別行政區制度確立為國家的一項基本政治制度呢？

第一，關于“制度”。什么是制度？據《辭海》相關條目解釋，制度指的是“在一定的歷史條件下形成的政治、經濟、文化等各方面的體系”。即是說，制度是政治、經濟、文化等各領域的整體系統，即處于相對穩態的有關規則、準則的體系。其實，制度除了劃分領域，制度也是分層次的，有宏觀、中觀和微觀層次的制度。就“一國兩制”而言，在一個國家之內，同時存在兩種制度，這里的制度，就是宏觀層次的制度，即社會主義制度和資本主義制度。我國憲法第一條就開宗明義地明確：“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”。在這項根本制度之外，在國家局部地區即特別行政區存在資本主義制度，而社會主義制度和資本主義制度分別是當今世界上社會主義國家和資本主義國家的根本制度。憲法第31條規定了國家在特別行政區實行的制度由全國人大立法規定。香港特別行政區基本法在第5條規定：“香港特別行政區不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。”因此，特別行政區制度可以成為一種制度，是毋庸置疑的。而且，依據特別行政區基本法，現行的特別行政區制度已經包括了政治制度（特別行政區基本法中稱之為“政治體制”）、經濟制度、文化制度和社會制度等廣泛內涵的中觀制度，這些中觀制度又有其派生和隸屬的一系列微觀層次的具體制度。如此看來，將因“一國兩制”而產生的特別行政區制度稱之為“制度”，是不存在任何問題的。

第二，關于“政治制度”。什么是政治？至今眾說紛紜。中國古代多指“國事治理”和“治國之道”。近代以來，以孫中山的解釋為代表，“政就是眾人之事，治就是管理，管理眾人之事，便是政治”。西方學者對政治的解釋多達幾十種，僅美國就有20多種解釋，如：政治是“國家的活動”；政治是“統治與服從的關系”；政治是“關于實際治理國家事務的職務或活動的知識”，等等。15馬克思主義政治理論認為，“政治是經濟的最集中的表現”；“政治就是參與國家事務，給國家定方向，確定國家活動的形式、任務和內容”，因此，“政治同經濟相比不能不占首位”。16這就從本質、內涵和地位三個層次解讀了政治。正如《辭海》的解釋，“政治是經濟的集中表現；政治產生于一定的經濟基礎，又為經濟基礎服務，給予經濟發展以巨大影響，并在社會上層建筑中居于統率地位”的社會現象。那么什么是政治制度呢？西方政治學鼻祖亞里士多德的解釋是：“一個政治制度原來是全城邦居民由以分配政治權利的體系。”172000多年來，西方學者對政治制度也有諸多闡釋。根據馬克思主義政治理論的觀點，我國學者有政體論、國體論、國體政體統一論、廣義狹義論和單一廣義論等。國內權威辭書作了大同小異的廣狹義解讀。《中國大百科全書（法學卷）》和《辭海》都認為：政治制度，狹義指政權的組織形式，即政體；廣義指政治領域的各項制度。《中國大百科全書（法學卷）》認為：政治制度是政治統治性質和政治統治形式的總和，狹義指國家政權的組織形式，主要是有關政體的制度，廣義還包括治理形式、結構形式、選舉制度、政黨制度等。《法學卷》的廣義義項還包括國家機關體系、公民的基本權利和義務。筆者認為，政治制度應該是一個廣涵的概念，它包括政治領域的所有制度，有時甚至還可包括交叉領域的一些政治性的制度。就我國政治制度實踐而言，一般可將政治制度劃分為根本政治制度、基本政治制度、一般政治制度以及政治性的具體制度。從理念范疇而言，政治制度還有宏觀、中觀和微觀之分。但這是相對而言的。相對于根本政治制度，基本政治制度可謂中觀層次；但對于其派生和隸屬的非基本政治制度而言，基本政治制度又是宏觀的。由此觀之，作為一項制度，特別行政區制度的內涵雖然涉及政治、經濟、文化和社會等各方面、各領域，但由于其主要關系到國家國體（一國兩制）和國家結構形式、治理形式、選舉制度、公民基本權利等政治性內涵，因此將其稱之為政治制度，應該是沒有任何疑義的事。

第三，關于“基本政治制度”。從形式要件上看，特別行政區制度來自于“一國兩制”偉大戰略構想，來自于黨和國家對特別行政區實施的基本方針政策，其法理依據來自于國家根本法——憲法以及基本法，這就足夠使特別行政區制度成為我國政治領域中的一項基本制度。從實質要件上看，特別行政區制度本身是一個國家、兩種制度的重大制度性產物，是事關國家結構與治理形式的政治決策、政治設計、政治制度、政治行為、政治過程、政治準則的綜合性結構和政治性標志。當英國國旗和葡國國旗降下、中華人民共和國國旗徐徐升起，這不僅是一個激奮人心重要時刻，更重要的是，這是一個具有世界性意義、充滿合法合理合情性的政治行為、政治過程和政治性標志。法律本身就是政治制度的產物，就是政治的一個重要組成部分。我國根本政治制度——人大制度和根本大法——憲法共同產生了特別行政區和特別行政區基本法，憲法和基本法又共同建構了特別行政區和特別行政區制度。僅從特別行政區基本法的篇章結構來看，從序言、總則、中央和特別行政區的關系、居民的基本權利和義務、政治體制、經濟文化和社會制度、外事制度、基本法的解釋和修改以及附則，通篇充滿著“一國兩制”和特別行政區高度自治的政治話語、政治氛圍和政治規則。總則中，規定了特別行政區享有高度自治的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權、保持資本主義制度和生活方式、居民享有權利和自由、原有法律基本不變、可使用區旗和區徽等等都是基本政治制度的內容。“政治體制”一章中，包括了行政長官制度、行政主導制度、行政會議制度、官員任免制度、赦免制度、請愿申訴制度、廉政制度、審計制度、行政制度、檢察制度、預決算制度、立法制度、法案制度、審議制度、司法制度、審判制度、陪審制度、法官任免制度、律師制度、司法協助制度、區域組織制度、公務員制度、官員就職宣誓制度等等各領域、各種類、各層次的制度。從“量”來看，上述一切規定，都是基本政治制度本身的內涵或者是同基本政治制度相關聯的。從“質”來看，上述特別行政區制度關系到國體（一個國家、兩種制度）、政體（國家及特別行政區政權組織形式與制度）、國家結構形式（單一制國家、三個特別行政區域，一部憲法、三部特別行政區基本法，一個中國特色社會主義法律體系、三個特別行政區的區域法律體系，一個中央政府、三個經全國人大授權依法實行高度自治的特別行政區政府，一面國旗、三面區旗，一個國徽、三個區徽等）等國家基本制度范疇。因此，不論從形式要件或實質要件來看，都充分證明了特別行政區制度是一項基本政治制度，而決非一般非政治制度和一般性政治制度。

第四，關于基本政治制度和中國特色問題。按照憲法規定，我國的根本制度是社會主義制度。該制度涵蓋了經濟、政治、文化與社會等各方面各領域的制度。在各領域制度中，都有基本制度和一般制度。在政治領域中，已有人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度和基層群眾自治制度等重大政治制度被確認為根本或基本政治制度。根本政治制度當然也是基本政治制度，但由于其是帶有根本性質的政治制度，能表明這個國家和社會的根本性質，表明人民在國家和社會生活中的根本地位與作用；同時，人民代表是代表人民來參加國家管理，因而是覆蓋全國的，即使特別行政區并不實行人民代表大會制度，但根據基本法第21條規定，為了“依法參與國家事務的管理”，仍有一定名額的人民代表，并組成特別行政區代表團出席全國人大會議。所以人民代表大會制度就單獨分立出來成為一項國家的根本政治制度。在其他的三項基本政治制度中，多黨合作制度是一項政黨合作和政治協商制度的統一，也是政黨制度和社會協商制度的統一。人大制度是一項政權制度，即政權在誰手里、由誰掌握國家政權的根本政治制度。它不同于資本主義國家的議會制度。中國的政黨制度，是一黨領導、多黨合作，一黨執政、多黨參政，不同于資本主義國家的一黨制、多黨制、兩黨輪流執政制。中國的“兩會”（人大會議、政協會議）是代表全國人民執政和參政議政的常規渠道，也不同于資本主義國家的兩院制。這都是這兩項根本和基本政治制度的中國特色之所在。民族區域自治制度是一項涉及民族關系和民族問題的基本政治制度，它是區域性和民族性的統一，是世界上至今唯一成功實踐的處理紛繁復雜民族問題的中國基本政治制度。基層群眾自治制度，則是一項社會基層廣大群眾實現自我學習、自我教育、自我組織、自我管理的自治制度。特別行政區制度也是一種自治制度，同前兩種自治制度不同的是，它是實行資本主義制度、實行高度自治、帶有特殊或特別征候的行政區制度。在中國特色社會主義政治制度大廈構建中，是以人大制度為根本，以四大基本政治制度為支柱性的基礎的。這就是中國基本政治制度的一大特色。如果說，人大制度體現的是選舉民主（當然不只是限于選舉的民主），政黨與協商制度體現的是協商民主，三大自治制度更多體現的是自治民主。這五大政治制度目前正以各自特有的制度功能實現著我國的人民民主制度。這就是中國特色的三大民主狀態或曰三大民主制度。因此可以說，特別行政區制度是一項以一國兩制、自治民主為主要特征的基本政治制度。

四、特別行政區制度的理論價值和實踐意義

特別行政區制度的創建，不僅作出了制度貢獻，同時也作出了理論貢獻。這種理論貢獻表現在多方面、多領域、多層次，這里僅就宏觀方面的國家學說理論方面略敘一二。

作為一項基本政治制度，特別行政區制度在新的時代條件下豐富和發展了馬克思主義的國家學說，具有極大的理論價值。按照經典馬克思主義的國家學說，在資本主義時代條件下，無產階級通過革命推翻資產階級統治并掌握國家政權后，便建立起統一的社會主義制度，以實行無產階級專政。然而，根據中國半封建半殖民地社會的現實，中國人民將馬克思主義和中國革命的具體實踐相結合，社會革命推翻的是帝國主義、封建主義和官僚資本主義的統治，建立起新民主主義社會制度，民族資產階級和小資產階級都是工農階級的朋友。中國革命的社會基礎和所建立的社會制度，都不是典型的資本主義社會條件下的無產階級革命及其建立的社會主義制度。通過近百年的博弈斗爭與互補借鑒，資本主義社會和社會主義社會進入了一個比較穩定的和平共處時代。在世界經濟全球化、國際政治多極化、民族文化多元化，和平與發展成為當今國際關系主題的國際背景下，在改革開放與社會主義現代化建設成為國家發展主線的國內形勢下，如何面對歷史遺留下來的國家統一與領土完整問題、如何恰當解決臺港澳回歸問題，成為擺在中國人民面前的一個現實問題。中國共產黨人深思熟慮、高瞻遠矚，根據新的時代條件，與時俱進，將馬克思主義國家學說理論同中國實現完全統一的具體實踐結合起來，提出了“一國兩制”戰略構想與基本國策，成功構建并實踐了特別行政區制度，從而豐富和發展了馬克思主義的國家學說理論。簡要概括起來，豐富與發展的主要表現有三。一是國體理論。從統一并唯一的社會主義制度，發展為國家整體和主體的社會性質是社會主義制度、國家的局部地區即特別行政區實行資本主義制度，長期不變。這是我國繼50多年前首倡國際關系和平共處五項原則后，再次首倡將其引入解決國內的國家統一和領土完整問題上來。1984年10月鄧小平在一次接見外賓的談話中認為：“和平共處的原則不僅在處理國際關系問題上，而且在一個國家處理自己內政問題上，也是一個好辦法。”18二是政體理論。從統一并唯一的國家政權組織形式，發展為國家整體和內地實行人民代表大會制度，在國家的局部地區即特別行政區不實行人大制度，而是實行以行政為主導的行政長官負責制。但特別行政區又具有人大制度的基本元素之一——全國人大代表，并組成人大代表團，代表特別行政區人民參加國家管理。三是國家結構理論。從中央集權的單一制國家結構發展為中央集權、地方適當分權、特別行政區高度自治的單一制國家結構。高度自治的具體權限，不僅超過了其他行政轄區甚至民族自治地區，而且還在某些方面和一定程度上超越了聯邦制國家的邦成員權限，但又不同于聯邦制的權限授受關系。聯邦的權限來自于邦成員權力的部分讓渡，除此以外的權力即剩余權力都屬于邦成員。而特別行政區的權限，來自于中央政府的授權，除此以外的權力都是屬于中央政府，而且授予的權限，還可視具體情況依法收回。四是法統理論。按照傳統馬克思主義基本理論，法律是國家的伴生物，法律是政治的組成部分。有怎樣性質的國家、怎樣性質的根本政治制度，便會有怎樣性質的法律法統及其體系。“一國兩制”理論和特別行政區制度則在世界首創了一個國家、兩種法統（社會主義法統和資本主義法統）、三類法系（社會主義法系、大陸法系、英美法系）、四個法域（中國內地、臺灣、香港、澳門）。

“特別行政區制度”的實踐意義表現在國內和國際兩個方面。

就國內意義而言，這是一項事關國家統一和領土完整、有利于民族復興和人民和諧的基本政治制度。它不僅已經成功地適用于港澳地區，而且還將適用于臺灣地區。經過港澳特別行政區的實踐，不斷地總結經驗與教訓，將來的臺灣特別行政區將會運行得更好，臺灣特別行政區所享有的自治權限將會更多，特別行政區制度將會愈加完善。不僅如此，特別行政區制度的實踐將會進一步促進中國內地與臺港澳地區的各方面關系，有利于反臺獨、反藏獨、反疆獨，有利于海內外愛國統一戰線的發展與鞏固，促進包括內地和臺港澳地區的“大中華經濟圈”的經濟與社會的共同繁榮與發展，從而有利于人民團結、民族復興、社會和諧、國家發達。

就國際意義而言，中國的特別行政區制度將對國際上許多歷史遺留的類似問題具有借鑒作用，為之提供解決問題的思路和模式。1984年6月鄧小平在一次關于“一個國家，兩種制度”的談話中指出：“世界上一系列爭端都面臨著用和平方式來解決還是用非和平方式來解決的問題。總得找出個辦法來，新問題就得用新辦法來解決。香港問題的成功解決，這個事例可能為國際上許多問題的解決提供一些有益的線索。”19同年7月他在接見英國外交大臣時再次指出，“一國兩制”這件事，“會在國際上引起很好的反映，而且為世界各國提供國家間解決歷史遺留問題的一個范例”。20因此，特別行政區制度不僅具有國內效用，而且具有國際效應，這是中國對人類社會的貢獻。

關于特別行政區制度的理論和實踐告訴我們，一國兩制和特別行政區制度是馬克思主義和中國具體實踐相結合的產物，是馬克思主義中國化、時代化的最新成果之一。特別行政區制度的理論和實踐將對國際社會和人類歷史產生現實的和深遠的影響。正如鄧小平在評價香港基本法的歷史意義和國際意義時所說，說它具有歷史意義，是指包括過去、現在和將來；說它具有國際意義，是指對第三世界和全人類都具有長遠意義。他說，基本法“是一個具有創造性的杰作”。21對基本法褒獎，就是對特別行政區制度的褒獎。特別行政區制度的創建和實踐，再次為中國特色社會主義對馬克思主義的豐富和發展作出了貢獻。

根據上述所論，本文急切建議黨和國家的最高決策層，在適當時機，通過黨的代表大會和全國人大會議或其權威性文獻，正式宣布將“特別行政區制度”明確確認為我國的一項基本政治制度。

注：

1《毛澤東文集》第四卷，人民出版社1996年版。

2《周恩來統一戰線文選》，人民出版社1984年版。

3《毛澤東文選》第八卷，人民出版社1999年版。

4、5、6、7、8、10、11、12、13、18、19、20、21《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年版，第391頁，第13頁，第30頁，第49頁，第67頁，第103頁，第73頁，第215－217頁，第267頁，第97頁，第59頁，第68頁，第352頁。

9“中國廣播網”：《鄧小平與澳門問題的解決》。

14楊靜輝、李祥琴：《港澳基本法比較研究》，北京大學出版社1997年年版，第18頁。

15、16王邦佐、孫關宏、王滬寧主編：《政治性概要》，復旦大學出版社1986年版，第2頁，第4－5頁。

17浦興祖主編：《中華人民共和國政治制度》，上海人民出版社1999年版，第2頁。