論中國城市化過程中的城市住房保障需求與供給增長思路

曾國安，張河水，胡晶晶

（武漢大學，湖北 武漢 430072）

論中國城市化過程中的城市住房保障需求與供給增長思路

曾國安，張河水，胡晶晶

（武漢大學，湖北 武漢 430072）

城市化的發展與住房保障的發展有著密切的關系，一方面城市化帶來住房問題，需要向城市住房困難居民提供住房保障，另一方面城鎮住房保障的發展也對城市化進程具有重要影響。中國正處在大規模快速城市化過程中，住房保障需求呈現出持續增長的趨勢。新就業的大中專畢業生、城市發展過程中的被拆遷居民、進城農民工和城市新增人口是城市化過程中新增的主要的住房保障需求群體，住房保障的發展應努力滿足他們的住房保障需求，按照積極鼓勵、穩步推進的原則促進住房保障的發展，通過建立公共租賃住房制度、大力發展公共租賃住房的方式促進保障性住房供給的持續快速增長。

城市化；住房保障；需求群體；供給思路；公共租賃住房

一、城市化與城鎮住房保障的相互聯系

城鎮住房保障與城市化有著密切的關系，一方面城市化帶來住房問題，需要向城市住房困難居民提供住房保障，另一方面城鎮住房保障的發展對城市化進程，尤其是城市發展也具有重要的影響。

1.城市化帶來住房保障需求。城市化過程就是經濟資源和經濟活動向城市集中的過程，從人口角度來看，就是農村人口向城市集中的過程。住房是不動產，伴隨著農村人口向城市的遷移，對城市住房的需求相應不斷增長，一方面經濟活動向城市的集中會驅使土地價格不斷上漲，另一方面人口向城市的集中會驅使住房需求不斷增長，由此會推動城市住房價格不斷上漲。一方面，在住房供應增長趕不上人口增長的條件下，城市居民的平均住房水平會下降；另一方面，住房價格上升會使居民住房消費能力下降。同時，在市場經濟條件下，低收入和中等收入居民總是存在的，由此產生無力自行解決住房問題的住房困難居民就不可避免了。城市化進程越快，規模越大，住房問題就越嚴重，對住房保障的需求規模就越大。

市場取向的經濟體制改革帶來了中國歷史上從未有過的急遽的大規模的城市化。1978～1995年城鎮人口年均增加1054.65萬人，1996～2003年城鎮人口年均增加2150.25萬人，2004～2009年城鎮人口年均增加1635萬人。①1978年中國城鎮人口不過1.7億人，而2009年城鎮人口已經達到6.2億人，30多年來，中國城鎮人口整整增加了4.5億人。城鎮人口的大規模、高速增長產生了巨大的住房需求。

由于城鎮住房供求嚴重失衡，自1998年推行城鎮住房商品化改革以來，城市住房價格一路攀升，全國城市住房價格從1998年的每平方米1854元上漲到了2009年的每平方米4459元，房價年均增長8.3%，其中2004～2009年年均增長12.5%。②如果按城鎮居民人均住宅建筑面積20平方米計算，1997～2009年房價收入比均值為5.71；如果按25平方米計算，這個均值為7.14；如果按30平方米計算，均值則高達8.57。③換言之，如果一個城鎮無房居民將全部收入都用于購買住房，平均要兩三年才能積攢30%的購房首付款，不考慮貸款利息要6～9年才能買得起一套平均面積的住房；如果一半的收入用于購買住房，要4～6年才能積攢30%的購房首付款，不考慮貸款利息也要12～18年才能買得起一套平均面積的住房；如果1/3的收入用于購買住房，要6～9年才能積攢30%的購房首付款，不考慮貸款利息也要18～27年才能購得一套平均面積的住房。如果考慮到收入分配的差距，中低收入城鎮居民積攢購房首付款所需要的時間會長得多，完全支付一套住房的價格自然也需要更長的時間，這個時間也許會超過居民一生的工作時間，甚至超過居民的生命時間。

城市化是經濟發展和通向現代化的必由之路，因此中國所應奉行的政策不是抑制城市化，而是積極推進城市化。城市化過程中所出現的城鎮人口的急劇大規模增長，顯然會帶來住房供求的嚴重失衡和住房價格的高企，即便城市原來的住房供求處于平衡狀態，住房供求的嚴重失衡和住房價格的高企也必然會出現。更何況，中國城市住房供求原本就處于嚴重供不應求的狀態，1978年城鎮居民人均住房建筑面積不超過6.7平方米，④在城鎮人口急劇大規模增長的條件下，只會進一步加劇住房的供不應求和住房價格的進一步上漲。在住房供不應求和住房價格不斷上漲、價格水平畸高的條件下，中低收入居民是不可能依靠自身力量實現住有所居和享有適當住房目標的。

此外，在城市化過程中，因為城市發展的需要，拆遷是不可避免的，由此也會帶來新的住房困難居民。

城市住房問題是城市化的必然結果，沒有城市化，就不會有城市住房問題，就不會有城市住房保障問題。利用市場機制不斷增加住房供給，應作為市場經濟條件下解決城市住房問題的主渠道，但市場機制的性質必然會使大量中低收入居民沒有能力滿足基本住房消費需要。基于人道主義和社會公平與正義的原則，代表社會公共權力的機構——政府有責任向住房困難居民提供基本住房保障。中國目前正處在高速、大規模城市化過程中，住房存量嚴重不足，導致住房問題特別突出。因此，政府應對住房保障的發展采取積極態度，制定各項政策，努力推動住房保障的發展，把實現人人住有所居和享有適當住房作為重要的經濟和社會發展目標。

2.住房保障的發展會促進城市化。城市化帶來城市住房問題，需要住房保障。住房保障的發展也會促進城市的和諧、持續發展。住房保障的對象主要是中低收入住房困難居民，住房保障的基本目標是使所有住房困難居民都能滿足基本的住房消費需要，從而最終實現全社會人人住有所居和享有適當住房的目標。住房是人的基本生存資料，是實現人口再生產的一個基本條件，也是決定人生活質量和勞動力質量的重要因素。基本住房需要是否得到滿足，從個體來看，關系到住房困難居民的基本生存條件能否得到滿足，關系到住房困難居民的生活質量和教育質量；從社會來看，關系到人道主義和社會平等目標的實現，關系到社會分化，特別是社會階層的固化，關系到社會福利水平能否達到最大化，關系到整個社會人口素質和勞動力質量的提升、結構的改善，關系到社會和諧的實現，關系到對社會制度的認識和社會穩定。如果缺乏住房保障，或者住房保障覆蓋面太小，保障水平太低，不僅不能保障住房困難居民的基本生存條件，還會制約整個社會勞動力質量的提高，不利于實現人道主義和社會平等，不利于社會和諧與穩定，既不利于城市和諧與可持續發展，也不利于整個社會的和諧與可持續發展。而良好的社會保障會促進城市與整個社會的和諧與可持續發展。工業化國家城市由大批居民住無所居到絕大多數居民住有所居、由嚴重不和諧到相對和諧的發展歷程，以及許多發展中國家的城市大量居民住無所居導致社會矛盾尖銳、城市社會秩序混亂的例證，也說明了住房保障對和諧與可持續發展的重要性。住房保障的發展不是城市化的障礙，而是會促進城市化的發展，不應將住房保障視為吸引窮人聚集的因素，而應將之視為促進城市發展的基本因素。

2011年，中國全國保障性安居工程住房建設規模或將高達1000萬套，相比2010年的580萬套，增長72.4%。以此計算，2011年保障性安居工程投資或將達1.4萬億人民幣，而在計劃新增的420萬套住房中，公共租賃房將占主要部分。[1]我們取2009年全國城鎮平均每戶家庭人口2.89人，2010年和2011年共建1580萬套保障性住房，可解決4566.2萬城鎮中低收入無房居民的住房問題，占2009年全國城鎮人口6.2186億人的7.34%。如果“十二五”期間每年新建1000萬套保障性住房，可解決5000萬戶1.445億城鎮中低收入住房困難居民的住房問題，按城市戶籍居民計算，住房保障覆蓋面將達到20%，再加上2009年之前廉租住房和經濟適用住房所保障的住房困難居民，住房保障覆蓋面將達到1/4左右。如果住房保障達到這樣的水平，將對城市化起到非常重要的推動作用。

二、中國城市化帶來的住房保障需求

改革開放以來，中國開始了歷史上規模最大、速度最快的城市化進程。城市化的加速發展推動了中國經濟社會的高速發展以及經濟與社會結構的快速轉變，同時也使城市住房需求大幅度增長。城市化極大地推動了中國城市房地產業的發展，同時也由于各種原因帶來了房價高企和結構失衡等問題，在經濟發展水平較低及收入差距等因素的共同作用下，也產生了大量的住房困難居民，由此使住房保障需求呈現出不斷增長的趨勢。

1.新就業的大中專畢業生的住房保障需求。大中專畢業生不斷進入各產業部門，將不斷提高各產業部門勞動力的平均素質，進而促進生產力的發展。從住房需求來看，大中專畢業生是住房需求的一個主要群體。全國大中專畢業生1978～1990年累計為1077.5萬人，1991～2000年累計為1808.4萬人，2004年達到559.9萬人，同比增長61.2%，2008年、2009年連續兩年超過1000萬人，1978～2009年累計達到8816萬人。未來一段時間內，每年畢業的大中專畢業生都會達到千萬人以上的規模。大中專畢業生就業絕大部分集中于城市，由此帶來城市住房需求，除一部分在就業地有房或家庭有房的大中專畢業生外，其他大中專畢業生則會帶來城市新增住房需求。一是原籍農村戶口的大中專畢業生進入城市工作需要住房，二是城市之間遷移的大中專畢業生在城市工作需要住房。整體而言，大城市和發展較快的中等城市是大中專畢業生就業的主要地區，這些地區住房需求的增長會更快。

住房需求人口并不等于住房保障需求人口，那些在就業地有住房且住房面積達到住房保障標準的大中專畢業生不應享受住房保障，他們只是大中專畢業生的一部分。大量的大中專畢業生在就業地并無住房，因為專業、就業機會及個人能力的差異，收入差距的出現是不可避免的，除其中一部分獲取高額收入的大中專畢業生之外，還有大量的大中專畢業生無力實現“享有適當的住房”的愿望。這里包括幾種情況：第一，在勞動力市場中由于各種原因受挫，長期得不到穩定的高收入水平的工作，從而處于持久性的低收入狀態；第二，因為就業意愿、就業信息等因素，處于暫時性自愿失業狀態或暫時性摩擦失業狀態，從而處于暫時性低收入狀態；第三，因經驗、資歷、薪酬制度等原因，雖有工作，但收入水平暫時不高，不過隨著經驗、資歷等的增長，收入水平會逐步提高；第四，雖然收入水平較高，但因房價過高，短期內無力達到“享有適當的住房”的目標。在這幾種情況下，都會產生住房保障需求。第一種情況會產生持久性的住房保障需求；第二種情況會產生暫時性的住房保障需求；第三、第四種情況也會產生暫時性住房保障需求。暫時性住房保障需求又可分為兩類：臨時性住房保障需求和短期性住房保障需求。第二種情況既可能產生臨時性住房保障需求，也可能產生短期性住房保障需求，這取決于大中專畢業生就業愿望的可調整度與信息搜尋的效率；第三種情況所產生的基本上都是短期性住房保障需求，因為經驗、資歷等的增長是一個穩步上升的過程；第四種情況則更多產生臨時性住房保障需求。除第一種情況外，在其他幾種情況下，大中專畢業生最終會因為自身經濟能力的提升變得有能力自己購置住房，因此暫時性住房保障需求實際上是一種過渡性住房保障需求，即在從初涉勞動力市場到成為勞動力市場“資深人士”的過程中，因經濟能力不足而產生的住房保障需求。從每年超過千萬的大中專畢業生規模來看，新就業的大中專畢業生所產生的暫時性住房保障需求規模是相當大的。滿足新就業的大中專畢業生的暫時性住房保障需求，應該成為住房保障的重要任務。

2.城市發展過程中被拆遷居民的住房保障需求。在城市化進程中，由于城市的整體規劃和發展以及城市空間結構的調整，拆遷不可避免；由于住房質量及自然災害等因素的影響，危舊房改造和住戶搬遷也不可避免，由此也會帶來拆遷。拆遷意味著原有住房的滅失，被拆遷居民自然會相應地產生新的住房需求。從產權關系來看，被拆遷戶原所住住房包括兩種基本情況：第一，被拆遷居民原所住住房為被拆遷戶所有；第二，被拆遷居民原所住住房非被拆遷戶所有。其中，第二種情況又包括多種具體情況：一是被拆遷居民原所住住房為政府所有的公房；二是被拆遷居民原所住住房為企事業單位所有；三是被拆遷居民原所住住房為私房。按照住房保障的進入條件，要享受住房保障，必須符合收入和住房兩個方面的條件。被拆遷居民因拆遷而成為無房戶，但被拆遷居民的經濟條件各不相同，只有收入水平符合住房保障收入標準的居民才能享受住房保障。因此，被拆遷居民中只有一部分能夠納入住房保障范圍。不過，若沒有事先提供補償，從住有所居的要求來看，無論經濟條件好壞，只要被拆遷居民未能自行通過市場途徑解決自己的住房問題，政府就有責任幫助他們解決住房問題，主要是找到合適的房源，如果在市場上找不到合適的房源，應將保障性住房作為房源，但是否提供租金補貼以及補貼標準則依收入水平而定。拆遷人必須對被拆遷的住房進行補償，補償對象是被拆遷住房的所有者，因此擁有被拆遷住房所有權的被拆遷居民一旦獲得補償性住房或用補償款購置了商品住房或到租賃市場租到了住房，且收入水平超過享受住房保障的收入標準，被拆遷居民就應退出所租住的保障性住房。

在拆遷中，產生住房保障需求的主要包括以下兩種情況：第一，被拆住房為被拆遷居民自有、自住，但面積在住房保障標準以內，且被拆遷居民的收入水平也符合住房保障標準；第二，被拆住房為被拆遷居民租住，被拆遷居民收入水平符合住房保障標準。城市拆遷必然導致對保障性住房房源需求的臨時性增長，但長期是否會產生更多的住房保障需求，則因補償政策、住房價格水平等的不同而不同。如果足額或超額補償，或者貨幣補償足以抵補補償時住房價格的上升，住房保障需求就不會因拆遷而增長；如果補償不足，或貨幣補償不足以抵補補償時住房價格的上升，住房保障需求就會因拆遷而永久性增長。

3.進城農民工的住房保障需求。城市化過程就是農村人口向城市遷移的過程。由于就業機會、相對收入差距及城市生活對農村年輕人的吸引力，在中國城市化過程中，大批農村勞動力進城務工，因其戶口仍然是農村戶口，故冠之以農民工的稱謂。農民工對中國城市化發展和城市經濟發展起到了十分重要的促進作用，但農民工的住房條件卻一直沒有得到實質性改善。由于農民工勞動力素質低以及就業市場不公平，農民工收入水平一直比較低。2009年，外出農民工月平均收入為1417元，其中月均收入600元以下的占2.1%，600～800元的占 5.2%，800～1200元的占 31.5%，1200～1600元的占33.9%，1600～2400元的占19.7%，2400元以上的占7.6%，超過70%的農民工月均收入不超過1600元。40%以上的農民工依靠自己解決住房問題。2009年，由雇主或單位提供免費住宿的農民工占50.5%，雇主或單位不提供住宿但有住房補貼的占7.4%，雇主或單位不提供住宿也沒有住房補貼的占42.1%。[2]雇主或單位提供的免費住宿或者是工棚或者是生產經營場所或者是集體宿舍。對一些城市進行的抽樣調查顯示，農民工在城市的人均住房面積大約在3～8平方米之間，⑤居住地集中于城鄉結合部和“城中村”，住房條件普遍很差。從全國來看，進城務工的農民工已達到1億人，若按40%計算，則有4000萬人完全依靠自己解決住房問題。進城農民工仍在繼續增長，住房困難的農民工規模會繼續擴大，因此農民工住房問題將更為突出。

農民工因其身份的特殊性，解決其住房問題的方式的確應與城市居民有所不同，最主要的不同是農民工在原籍所在地是有宅基地和自有住房的，而城市居民并無宅基地，農民工的住房問題是農民工在城市的住房問題，總的來看，農民工并不能歸入住房困難居民的范圍。但住房的不可移動性質，使農民工在城市面臨住房困難問題。農民工收入水平低，僅僅依靠自己的力量難以實現享有適當住房的目標。雖然一部分農民工最終會返鄉，但大量的農民工留居或定居于城市將是發展趨勢，且城市化的發展也應吸納他們定居于城市。如果對戶籍管理制度進行取消城鄉戶籍的重大改革，在城市定居的農民工將大幅度增長。在這種情況下，農民工就必須納入到住房保障范圍之內。嚴格來說，現行的農民工住房政策并未將農民工納入住房保障范圍，因為向農民工提供公寓或集體宿舍的不是政府，而是其所在單位。從城市化發展的長期趨勢來看，將農民工排除在住房保障范圍之外是不可行的。在現行戶籍管理制度下，盡管農民工的保障方式和水平應有別于城市居民，但逐步將之納入住房保障范圍應成為住房保障的發展方向，在未來城鄉戶籍管理制度進行重大改革的情況下，農民工應相應納入住房保障范圍之內，由此產生的住房保障需求將大幅度增長。

4.城市新增人口的住房保障需求。城市化意味著人口向城市而非農村聚集，由此人口的增長將主要體現為城市人口的增長。城市人口的增長，一是源于城市人口的自然增長，二是源于農村人口向城市的轉移。由于中國人口基數大，因此城市人口的增長規模也會很大。1979年，中國城鎮人口占總人口的比重為18.96%，農村人口占總人口的比重為81.04%；2009年，城鎮人口比重提高到46.59%，而農村人口比重下降到53.41%，人口城市化發展趨勢十分明顯。1979年，中國城鎮人口為1.8495億，農村人口為7.9047億；2009年，城鎮人口增至6.2186億，而農村人口降至7.1288億。1979～2009年，城鎮人口凈增4.3691億，平均每年凈增1456萬人，且最近10年平均每年凈增1840多萬人。城市增長的人口包括城市自然增長人口、農村居民轉移為城市居民的人口以及農村遷移到城市的人口，雖然這三種不同類型城市新增人口的住房條件和所面臨的具體住房問題有所不同，但新增人口必然會產生新的住房需求，且新增人口的收入水平必然呈現出多層次性，需要保障的無房戶和住房困難戶會隨著城鎮人口的增長而增長。

三、促進城市化進程中住房保障供給增長的思路

在中國城市化過程中，住房保障需求伴隨著城市化的發展不斷增長。伴隨著城鎮住房體制的改革，城鎮住房保障體制也逐步建立起來，特別是近幾年加大保障性住房建設力度以來，住房保障供給也有較快增長。從目前的住房保障制度看，城鎮住房保障體系是以經濟適用住房保障和廉租住房保障為核心的保障體系。經濟適用住房保障與廉租住房保障的發展，對城鎮戶籍居民的住房保障發揮了積極作用。“十一五”期間，我國通過各類保障性住房建設，解決了1140萬戶城鎮低收入家庭和360萬戶中等偏下收入家庭住房困難問題，相當數量的城鎮住房困難居民由此獲得了基本住房保障。但從住房保障的覆蓋面來看，住房保障的覆蓋面還很窄，不僅城鎮戶籍居民尚未實現應保即保和應保盡保的目標，而且大批工作和生活在城市的住房困難居民得不到任何保障，其中新就業的大中專畢業生以及進入城市工作和生活的農村戶口居民基本上沒有得到任何保障。住房保障發展的基本目標是實現人人住有所居和人人享有適當的住房，要實現這一目標，改變目前廣泛存在的應保未保的局面，必須根據中國國情和住房保障發展的需要，創新住房保障發展的思路和制度，不斷促進住房保障供給的增長。

1.積極鼓勵，逐步推進。考慮到住房保障需求規模巨大以及經濟發展水平、政府財政能力的限制，政府應積極鼓勵各種社會力量提供住房福利并參與住房保障，逐步實現應保即保和應保盡保。現行政策實際上是不鼓勵，甚至可以說是限制社會力量提供住房福利和參與住房保障的。不改變這一政策的性質，住房保障工作就很難取得實質性進展，依靠政府臨時性投資來發展保障性住房既不可持續，也無法解決住房保障發展的不平衡與不公平問題。

所謂積極鼓勵是指政府實行包括土地供應、土地使用、稅收、財政補貼、信貸政策、住房分配等多方面的一系列配套支持政策，來引導和激勵各種社會力量提供住房福利和參與住房保障。筆者認為，要將目前所有應保未保的住房困難居民全部納入住房保障體系，由政府提供保障是不現實的。可行的路徑是鼓勵用人單位向員工提供住房福利，通過土地政策、稅收政策、信貸政策等，激勵用人單位向住房困難員工提供住房或住房補貼，通過稅收、信貸政策等支持住房困難居民租房、建房、購房。

住房保障應按照合理分工、滑動對接的思路循序漸進地發展。所謂合理分工是指政府與企事業單位之間要根據經濟發展階段、政府財政能力、保障性住房供給狀況等，合理分配住房保障和住房供給責任。在經濟發展水平較低、政府財政能力不足、保障性住房短缺的條件下，政府主要承擔向城市戶籍低收入住房困難居民提供住房保障的責任，同時激勵和約束用人單位承擔起向非城市戶籍員工提供適當住房條件的責任或義務，總體來講，就是要通過住房保障和建立政策激勵與約束機制建立起社會性住房保障體系；在經濟發展水平很高、政府財政能力充足、保障性住房供應充分的條件下，政府就應承擔起向城市中低收入住房困難居民提供住房保障的責任，同時激勵用人單位向其員工提供住房福利，即在這個階段要建立起以政府為主導的住房社會保障體系，社會力量發揮補充作用。所謂滑動對接是指政府根據經濟發展水平、政府財政能力及保障性住房供應量增長情況，按照收入水平、住房水平由低到高的原則依次遞進，逐步承擔起向更多中低收入住房困難居民提供住房保障的責任，而用人單位則逐步減少所承擔的住房供應或提供住房福利的責任。合理分工、滑動對接應成為中國城市化過程中住房保障發展長期堅持的原則。只有這樣，才能實現人人住有所居和人人享有適當住房的目標。

2.大力發展公共租賃住房。經濟適用住房保障制度的設計本身導致其不可能成為城市化過程中住房保障的合理制度，因為這種產權式保障既不能實現住房保障的公平性，也無法做大保障性住房的存量，不可能為住房保障的發展提供基礎。廉租住房保障制度雖然可以做大保障性住房存量，但現行制度設計既難以吸引社會投資，也無法滿足應保即保的要求，并且其只租不售的制度設計既無法滿足不同類型住房困難居民不同的需要，也無法實現資金的良性循環。要滿足城市化過程中住房困難居民的基本住房需要，必須盡快建立公共租賃住房制度，取消經濟適用住房保障制度，將廉租住房保障制度并入公共租賃住房制度。這里的公共租賃住房不是作為經濟適用住房保障制度和廉租住房保障制度補充的狹義的公共租賃住房，而是以滿足城鎮中低收入住房困難居民的基本住房需要為目標，政府提供政策支持，執行政府公共租賃住房政策，納入公共租賃住房管理體系，限定保障面積、供應對象、租金水平，實行統一租金標準、分類補貼、租補分離、可租可售的政策，面向城鎮住房困難居民出租或出售的保障性住房。只有建立公共租賃住房制度，大力發展公共租賃住房，才能擺脫目前住房保障發展面臨的困境，逐步實現住房保障的廣覆蓋和公平性，在政府政策主導下，充分調動各種社會力量推動住房保障供給不斷增長。應采取多種措施促進公共租賃住房的發展：

第一，調整保障性住房供應結構，建立以公共租賃住房為主導的保障性住房供應體系。目前多種類型保障性住房并存的格局，既分散了保障性資源，降低了保障性資源的利用效率，也導致了住房保障的不公平性，相互之間并不相融合。應改變多種類型保障性住房并存的格局，明確以公共租賃住房為主導改變現行保障性住房供應結構，取消經濟適用住房，廉租住房并入公共租賃住房，建立起以公共租賃住房為主導的保障性住房供應體系。只有這樣，才能將住房保障資源整合起來，提高住房保障資源利用效率，使公共租賃住房迅速發展起來。

第二，建立政策支持體系，建立和強化政策引導和激勵機制。應建立鼓勵和支持公共租賃住房發展的政策體系，這是公共租賃住房快速發展的前提。政策體系包括保障性住房發展結構、土地供應、發展計劃、投資政策、財政政策、信貸政策、住房流通政策及基礎設施發展政策等，這些政策應形成促進公共租賃住房發展的導向。動員社會力量支持和參與公共租賃住房供應，就必須建立和強化政策引導和激勵機制，以使更多的經濟資源投入到公共租賃住房建設和供應上來。

第三，積極推進現有住房存量的轉換，增加公共租賃住房供給。盡管城市戶籍居民人均住房建筑面積不超過30平方米，但由于住房占有不均以及住房結構性空置的存在，城市空置住房還是具有一定規模的。一項調查顯示，中國660多個城市現有連續6個月以上電表讀數為零的空置房6540萬套。[3]如果按每套房供3人居住計算，這些空置房可居住1.962億人。而在2000～2009年10年的城市化進程中，中國城鎮人口共增加1.8438億人，⑥由此來看空置房足以滿足城鎮新增人口住房之需。雖然此數據本身的準確性存在疑問，但空置住房的確存在。政府可以通過稅費優惠等措施，或者以購買的方式，或者以租賃的方式，或者以納入公共租賃住房管理體系的方式，以及鼓勵捐贈的方式，將空置住房動員出來，轉化為公共租賃住房，以增加公共租賃住房供給。

第四，推行供應主體和產權類型的多樣化，促進公共租賃住房建設。新建公共租賃住房是公共租賃住房供給增長的主要途徑，推行供應主體和產權類型的多樣化旨在以此促進公共租賃住房的建設。一方面要推進公共租賃住房供應主體的多樣化，既要強化政府提供公共租賃住房的責任和能力，也要允許和鼓勵企事業單位及其他社會力量支持和參與提供公共租賃住房；另一方面要推進公共租賃住房產權類型的多樣化，主要目的在于鼓勵社會參與公共租賃住房的投資和供應，既有政府獨立持有的公共租賃住房，也允許存在政府與社會單位及個人共有的公共租賃住房等。

第五，秉持開放性原則，多渠道、多方式籌集公共租賃住房建設和購置資金。一是要多渠道籌集公共租賃住房建設和購置資金，一方面要確保政府資金投入，另一方面要充分動員社會資金投入到公共租賃住房上來；二是要多方式籌集公共租賃住房建設和購置資金，應在政府政策支持下，采取擔保貸款、抵押貸款、信托投資、發行特種債券等多種方式籌集建設和購置資金。

第六，建立高效的流轉機制，增加公共租賃住房的有效供給。要避免公共租賃住房“一租即死”（一租給保障對象，就騰退不出來）的現象，必須建立經濟激勵機制與強制機制相結合的流轉機制，確保不符合條件的住戶即時騰退。只有這樣，才能確保公共租賃住房的有效供給，確保公共租賃住房保障對象的權益和公共利益。

注釋：

①文中數據系作者根據國家統計局編寫的《中國統計年鑒（2010）》原始數據計算而得。

②文中數據系作者根據國家統計局編寫的《中國統計年鑒（2010）》原始數據計算而得，城市住房價格由住宅銷售額除以住宅銷售面積得到。

③房價收入比=（城鎮住房均價×城鎮居民人均住房建筑面積）÷城鎮居民年人均可支配收入。其中，城鎮住房均價系作者根據國家統計局編寫的《中國統計年鑒（2010）》數據計算而得，城鎮居民年人均可支配收入來自國家統計局編寫的相關年份的《中國統計年鑒》。

④、⑥國家統計局.中國統計年鑒（2010）[M].北京：中國統計出版社，2010.

⑤2004年寧波市農民工人均住房面積調查結果顯示，住工棚的農民工人均住房面積是2.63平方米，住單位宿舍的是3.04平方米，自行租房的是5.47平方米。國務院研究室2005年對大城市農民工人均住房面積進行的調查顯示，上海市農民工人均居住面積不足7平方米的占47.0%，8～10平方米的占29.8%，農民工人均居住面積不及上海市常住人口的一半。深圳市農民工人均居住面積是6.8平方米，居住在集體宿舍的農民工人均居住面積僅為5.0平方米。參見城市農民工住房問題研究及對策[DB/OL].http：//wenku. baidu.com/view/a969a9bfc77da26925c5b0aa.html，2011-01-09.

[1]陳斯.保障房明年計劃建1000萬套[DB/OL].http：//www. fawan.com，2010-12-03.

[2]國家統計局農村司.2009年農民工監測調查報告[DB/ OL].http：//www.stats.gov.cn/，2010-03-19.

[3]吳睿鳩.閑置房變公租房是個有益嘗試[DB/OL].http：//big5. cri.cn/gate/big5/gb.cri.cn/，2010-10-25.

責任編輯：陳靜

Abstract:The development of urbanization and housing welfare are closely correlated.On one hand,urbanization brought about the problem of housing welfare for low income residents;on the other hand,the development of urban housing welfare will have great impact on the urbanization.We are now in the process of quick urbanization,the demand of housing welfare is increasing.Newly graduated students,removed residents,rural migrant workers and urban newborns are the main demanders for housing welfare;the development of housing welfare should meet the requirement of these groups;we should promote the development of housing welfare according to the principle of"positively encouraging and steadily promoting"and promote the rapid growth of housing welfare supply with the help of public rental housing system.

Key words:urbanization；housing welfare；demander group；guideline of supply；public rental housing

On Urban Housing Welfare Demand and How to Increase the Supply of That in China's Urbanization

ZENG Guo-an，ZHANG He-shui and HU Jing-jing
(Wuhan University，Wuhan，Hubei430072，China)

F293.31

A

1007－8266（2011）03－0053－06

＊本文系武漢大學自主科研項目（人文社會科學）“中國住房保障發展與住房保障體系構建研究”的階段性研究成果，受中央高校基本科研業務費專項資金資助。

曾國安（1964-），男，湖南省常德市人，經濟學博士，武漢大學經濟與管理學院副院長，武漢大學中國住房保障研究中心主任，教授，博士生導師，主要研究方向為住房保障；張河水（1979-），男，湖北省黃梅縣人，武漢大學經濟與管理學院博士研究生，主要研究方向為住房保障和房地產經濟；胡晶晶（1981-），女，湖北省武漢市人，經濟學博士，武漢大學經濟與管理學院教師，主要研究方向為住房保障和房地產經濟。