試論發展中國家產業政策的主要問題與改進方向

盛浩

（北京物資學院經濟學院，北京市 101149）

試論發展中國家產業政策的主要問題與改進方向

盛浩

（北京物資學院經濟學院，北京市 101149）

產業政策是發展中國家主導性的經濟政策。發展中國家的產業政策因其產生的特殊背景與條件，具有自身的特點與合理性，但在實踐中也暴露出了不少缺陷，產生了一些負面影響。為更好地推動經濟結構調整與經濟發展方式轉變，發展中國家政府必須反思產業政策帶來的現實問題，對產業政策作出適當調整。要強調勞動生產率上升標準，嚴格把握重點產業的選擇標準；對重點產業的保護與扶植做到公開透明，并進行定期評估；在重點產業內部引入競爭機制，促使企業充分參與國際競爭；加強對創新行為的支持與保護。我國在制定產業政策時，在重點產業的選擇上應更為慎重，并更多地考慮如何在重點產業內部創造競爭并提高政策扶植透明度、強化評估監管等問題。

發展中國家；結構轉換；產業政策；問題；改進

一、引言

發展中國家經濟發展的根本問題是經濟結構與經濟發展方式的轉變，而產業政策的直接目標就是加快這一轉變過程，產業政策是發展中國家經濟政策的核心。從產業政策發展變化的歷史脈絡來看，20世紀八九十年代發展中國家的市場經濟改革，曾一度使產業政策受到沖擊。但20世紀90年代末期，伴隨著對新古典經濟學理論的反思，發展中國家的產業政策走向復興，并再次成為發展中國家經濟政策研究的熱點。

發展中國家的產業政策有其合理性，但在實踐中也暴露出了不少缺陷。20世紀90年代后期，在產業政策復興的背景下，學術界對產業政策的理論基礎及其成績與問題進行了一系列深入的討論。羅德里克（Dani Rodrik）基于外部性的存在，論證了產業政策的必要性，并強調產業政策應當支持創新行為，而不是特定的產業部門本身。[1]斯蒂格利茨（Joseph E.Stiglitz）也從外部性與市場失靈的角度探討產業政策的合理性，認為現代產業政策不應涉及對經濟的微觀管理，它首先要關注教育與科研，要通過積極的勞動力市場政策與教育政策來增強經濟的靈活性，同時還要對風險投資及中小企業的發展進行支持。[2]

本文認為，不能僅僅基于外部性來認識發展中國家產業政策的合理性與功能。對發展中國家產業政策的認識，應立足于發展中國家的實際，從其產業政策產生的特殊背景出發，把握產業政策的具體內容與特點，進而結合發展中國家產業政策實踐的具體情況，分析產業政策存在的問題，并在承認產業政策存在合理性的基礎上，提出具有針對性的改進建議。

二、政策起源

發展中國家的產業政策，源于發展中國家薄弱的經濟基礎及其對經濟發展條件和發展目標的理解。戰后經濟學思潮和經濟理論的發展演變，則堅定了發展中國家政府通過產業政策加速工業化的信念，并推動產業政策逐步走向系統化。具體而言，可以從三個方面來理解發展中國家產業政策的形成與發展。

1.發達國家工業化歷史經驗的啟示。制造業的發達程度決定了經濟發展的水平，這是工業革命后一百多年的經濟發展史展示給人們的一個簡單的事實，而通過保護與扶植工業發展的政策加速實現工業化，在世界經濟史上不乏成功的先例。與工業化國家相比，發展中國家依賴農礦產品生產和出口的經濟模式，在國際市場普遍存在不等價交換，并在初級產品市場需求頻繁波動的情況下面臨困境。因此，發展中國家必然選擇工業化的發展道路，而政府則成為工業化的主要推動力量。

2.主流經濟學思想和理論的影響。20世紀30年代的大危機，使學術界對自由市場經濟理論產生了懷疑。凱恩斯“宏觀需求管理”理論的廣泛傳播，宣告了“自由放任”理論的終結。1958年，美國經濟學家巴托（Francis.M.Bator）首次提出市場失敗的概念，并分析了自由市場制度下，市場參與者的理性選擇最終導致市場效率降低的可能性及原因，從而進一步為政府干預市場提供了理論依據。[3]這些經濟學思潮與理論，都使政府干預經濟思想成為當時的主流經濟意識形態。在發展中國家，這種經濟意識形態更是成為一種普遍存在于社會各階層的信念，即對產業結構調整和經濟發展而言，政府必須能夠承擔主要責任。

3.發展經濟學的推動。隨著發展中國家相繼取得政治獨立，發達國家的經濟學家開始對發展中國家的經濟發展問題進行研究，導致發展經濟學作為經濟學的一個分支學科開始產生并迅速走向繁榮。劉易斯的“二元經濟模型”、羅森斯坦—羅丹的“大推進”理論和平衡增長理論、羅斯托的經濟成長階段理論，都注重結構分析，認為工業化是解決發展中國家經濟問題的根本途徑，而資本稀缺則是發展中國家工業化面臨的主要障礙，由此論證了政府干預工業化進程的合理性，并提出了政府干預的手段與途徑。

值得注意的是，戰后發展中國家的經濟學家在對西方各種經濟學理論進行批判與吸收的基礎上，創立了自己的經濟發展理論。其中，比較典型的是拉丁美洲經濟委員會提出的發展主義經濟學理論。該理論認為，應當用大規模的共同投資及貿易保護等方式，發展本國制造業，改變本國在國際分工體系中的地位。[4]此外，日本的“實踐派”經濟學理論，對日本戰后經濟政策的制定產生了重大影響，并作為日本成功經驗的一部分被某些國家和地區，特別是韓國和中國臺灣所吸收。

三、政策特征

20世紀六七十年代是發展中國家產業政策的全盛時期。在不同的發展中國家，產業政策的重點與具體內容存在很大差異，但發展中國家的產業政策也具有某些共同特征，這些特征可歸納為以下幾個方面：

1.在政策價值觀方面，認為政府“駕馭市場”能夠提高經濟效率。在市場經濟條件下，產業發展從根本上說，應當是私人企業在市場競爭壓力下對價格信號作出反應，從而不斷調整投資規模與結構的過程，在這一過程中，資源配置達到最優。但絕大多數發展中國家的政府都認為，發展中普遍存在的市場缺陷和市場缺失，要求政府直接干預生產和交換過程，即政府“駕馭市場”，這樣不僅有助于改進靜態的資源配置效率，而且能夠加速產業結構升級，從而使資源配置效率呈現出動態改進的趨勢。

2.將重點產業優先發展作為產業升級的基本途徑。資源的稀缺性決定了發展中國家重點產業優先發展的合理性。理論上，政府扶植的重點產業，應當是能夠對產業結構整體優化起到促進作用的新興產業，通常又稱為主導產業。在主導產業的選擇依據方面，生產率上升是一個重要標準。但發展中國家產業政策所要扶植的重點產業，并不僅限于主導產業，還包括基礎產業、支柱產業、瓶頸產業等，由此導致重點產業的選擇呈現出泛化的傾向。這反映了發展中國家經濟政策需要兼顧技術進步和結構調整以及增加財政收入、提高就業率等多方面需要的現實情況。

3.將高積累和高投資作為促進重點產業發展的主要手段。現代工業的發展需要巨大的資金投入，而發展中國家普遍存在資金匱乏問題。戰后發展經濟學理論也將要素匱乏作為發展中國家工業化面臨的主要障礙，這些要素既包括資本也包括技術。產業政策促進投資的政策工具多種多樣，除了政府在重點產業中直接投資建立國有企業外，還注重運用多種政策工具來提高重點產業的利潤水平，加速企業的資本積累或吸引更多的社會資本投入。從發展中國家的實際情況看，保護性貿易措施、壓低要素價格、財政補貼與優惠貸款、抑制重點產業產品市場競爭以及通過政府主導下的并購提高企業規模經濟性等，都是常用的產業政策工具。

產業政策對技術進步的支持，也主要表現為資金支持，而非激勵企業從事自主創新。這與政府對技術進步本質的認識有關。夏皮羅（Helen Shapiro）指出，在發展中國家，“技術變化長期被描述為一個要素積累的過程，技術像勞動力和資本一樣，被看作一種缺失的要素，它具體化為資本，可以進口，而且在技術引進國中可以像在技術輸出國中一樣運用”。[5]

4.在發展中國家經濟政策體系中處于主導地位。產業政策以加速產業結構升級為直接目的，而產業結構升級又被認為是經濟發展的先決條件，因而產業政策本身就是發展戰略最直接、最具體的體現，產業政策之外的其他各種經濟政策，都必然服務于產業政策，或者成為產業政策的補充。在許多發展中國家，貿易政策、競爭政策都服務于重點產業的發展，成為產業政策的工具，突出反映了產業政策的主導地位。

四、主要問題

從20世紀70年代末開始，新古典經濟學理論的發展引發了對發展中國家產業政策的廣泛批評。20世紀70年代，克魯格（Anne Krueger）等人提出了尋租理論。20世紀80年代，克魯格曼（Paul R. Krugman）等人又提出，政府在“選擇贏家”方面并不會比市場做得更好。[6]圍繞這兩個問題，學術界展開了激烈的爭論。但從發展中國家的實際情況來看，產業政策的實施確實產生了某些負面影響。

1.重點產業盲目擴張，導致重點產業產能過剩及產業結構失衡，經濟效率低下。發展中國家產業政策目標多樣，造成了重點產業選擇標準的泛化，導致不少發展中國家存在重點產業的發展為增加就業和提高GDP水平服務的政策傾向。這就使重點產業的規模擴張與市場需求擴張不相匹配，結果導致重點產業產能過剩與非重點產業投入不足并存，經濟結構嚴重失衡。

在這方面，韓國是一個很好的例子。在產業政策的推動下，韓國石化產業迅速發展，當世界市場上石化產品價格不斷下降時，韓國乙烯產量仍然翻了一番。“半導體、船舶、鋼鐵、汽車等行業的情況基本與此類似，過剩的生產能力是導致韓國1979年經濟嚴重滑坡的一個很重要的原因，那次滑坡導致其1980年國民生產總值（GNP）下降了6%”。[7]類似的情況也出現在其他發展中國家產業政策的實施過程中，在拉丁美洲，20世紀70年代就出現了某些工業品庫存增加，生產設備能力閑置的情況，這成為拉丁美洲經濟發展中一個隱伏的矛盾。[8]

2.尋租行為盛行，并反過來影響國家經濟政策，加大了產業結構調整的難度。世界銀行的發展經濟學家沙希德·尤素福認為，東亞政府在重點產業的投資是導致這些產業高速發展的原因，由于投資是通過向特定商業團體提供直接信貸而形成的，結果造成大量資產集中在極少數既富裕又具有政治影響力的家族手中。他指出：“精英們從產業政策中獲得的好處現在看得更清楚了，而造成的損失也超出了財政能夠承擔的水平”。[9]伍—卡明斯則認為，東亞產業政策導致的尋租行為是一種“結構性腐敗”。[10]

尋租行為不僅意味著效率和國民福利損失，它還使既得利益者具有影響國家經濟政策的動機和能力，這反過來加大了政府通過產業政策調整產業結構的難度。

3.在知識產權保護方面存在政府缺位現象，增加了創新的成本，遲滯了技術進步。發達國家的經濟政策并非不涉及促進產業發展的問題。按照新古典經濟學理論，技術溢出效應的存在會使私人成本大于社會成本，因此政府應當對技術創新行為提供補貼。為此，發達國家普遍重視知識產權保護，試圖通過將外部性內在化來鼓勵技術創新。但發展中國家政府在知識產權保護方面并沒有承擔起應有的責任，這就增加了創新的風險與成本，導致發展中國家技術進步速度緩慢。

1993年世界銀行出版的《東亞奇跡》一書指出，盡管東亞經濟的全要素生產率高于其他發展中國家，但在東亞新興經濟體中，特別是在韓國和中國臺灣，總量增長的2/3到3/4來自要素積累，其次是來自全要素生產率的增長。[11]

五、改進方向

20世紀90年代后期，隨著產業政策的復興，學術界就如何改進產業政策提出了各種建議。但這些建議主要是基于市場失敗理論，本質上是用新古典經濟學理論改造產業政策，其結果必然是取消“產業政策”而代之以“技術政策”。[12]、[13]但發展中國家薄弱的經濟基礎，包括市場機制的不完善，與“趕超”的經濟發展戰略目標之間的矛盾沒有根本改變，這就決定了發展中國家特殊產業政策的長期性。發展中國家政府應當在反思產業政策帶來的現實問題的基礎上，對產業政策作出適當調整。這種調整，可著重從以下幾個方面進行考慮。

1.強調勞動生產率上升標準，嚴格把握重點產業的選擇標準。重點產業優先發展對產業結構升級的拉動作用，主要通過重點產業的外溢與關聯效應來實現，其中技術外溢效應的作用尤為重要。基于這種考慮，發展中國家可以通過觀察發達國家不同產業的發展情況，評估不同產業部門勞動生產率提高速度的差異，并結合本國要素供給水平，找到未來一段時間內本國應當重點發展的產業。

此外，高技術企業的優先發展還應遵循“適度超前”的原則，防止因產業配套能力不足，高技術產業的優先發展無法帶動相關產業的發展，反而造成剛性的進口需求。

2.對重點產業的保護與扶植做到公開透明，并進行定期評估。重點產業在產業政策的保護與扶植下，經過一段時間的發展，應當形成自主創新能力，具備自主發展條件。因此，產業政策對重點產業的支持應當有明確的時間表，并在規定時間內定期評估重點產業技術進步情況及其對相關產業的拉動情況。

定期評估要求產業政策對重點產業的保護與扶植做到公開透明。應以直接財政補貼為主，減少優惠貸款、進口關稅保護、工資抑制、原材料價格干預、競爭限制等間接補貼手段的運用，以增加保護與扶植的可評估性，同時減少復雜的、不可預期的次級效應。

3.在重點產業內部引入競爭機制，要求重點產業中的企業充分參與國際競爭。企業是產業的微觀主體，產業政策對重點產業發展的支持，通常需要通過對重點產業中重點企業的支持來實現。對重點企業的支持使這些企業有了技術創新的可能性，但企業創新的動力源于激烈的市場競爭，因此經過一段時間的保護和扶植之后，應要求企業“走出去”，在國際市場上經受競爭的生存檢驗。

辛格（Ajit Singh）曾從競爭與產業發展的關系角度，論及重點產業引入競爭機制的問題。他認為，在東亞新興經濟體中，政府通過選擇性進口控制和保護國內企業和產業，但其出口導向政策又使企業參與國際市場競爭，這種將市場保護與促進競爭相結合的做法，比單純的保護更有利于產業發展。[14]

4.加強對創新行為的支持與保護。技術創新的成本和風險，不僅體現在技術研發過程本身，企業將新技術應用于實際生產過程，通常意味著全部業務環節的重構，其成本和風險遠遠高于技術研發過程中的成本和風險。因此，對創新行為的保護和支持，往往表現在一國經濟政策的各個方面，如知識產權保護法以及發達國家競爭政策在企業并購審查中接受“效率辯辭”的做法等。

但產業政策作為直接推動技術進步和產業升級的政策，在保護與支持企業創新方面應當采取更為積極的措施，如提供信息服務、引導企業組建研發戰略聯盟等。同時，還應為企業研發投入提供配套資金，并評估企業研發活動的效率，將之納入企業總體績效指標，作為提供后續資金支持的依據。這實際上是將技術政策納入產業政策體系。

六、結論與啟示

產業政策是發展中國家主導性的經濟政策。發展中國家產業政策產生的特殊背景與條件，決定了產業政策的內容與特征。盡管可以從學理上對產業政策提出各種批評，但只要支撐產業政策的那些理論、信念與經濟條件仍然存在，產業政策就不會消失。對產業政策的改進，首先必須承認產業政策存在的合理性，即承認發展中國家的產業升級需要某些產業的優先發展，承認政府對優先發展產業的支持，而不能僅僅局限于解決技術要素的供給問題，要為重點產業的發展提供更為全面的扶植與保護。

長期以來，我國注重運用產業政策加速產業結構調整。我國的產業政策具備發展中國家產業政策的一般特征，同時計劃經濟的背景又使其具有自身的特點，即國企與央企成為政府執行產業政策的主要工具。目前，我國產業政策帶來的問題日益嚴重，某些受產業政策保護與扶植長達半個多世紀的產業，如鋼鐵產業，不僅技術進步緩慢，而且出現了嚴重的產能過剩；在產業政策保護與扶植之下發展起來的大型骨干企業，缺乏國際競爭力。面對這些問題，中央政府將“調結構”作為當前經濟工作的首要任務，并出臺了十大產業振興規劃。從范圍上看，規劃中的十個重點產業，幾乎囊括了我國當前除房地產以外的全部產業；從手段上看，以增加投資、擴大規模及政府主導下的并購重組為主。規劃包含了對金融危機下產業救助的考慮，有其合理性。但作為長期發展規劃，應當在重點產業的選擇上更為慎重，并更多考慮在重點產業內部創造競爭的可能性，以及如何增加政策扶植的透明度、強化評估監管等問題。

[1]Dani Rodrik..Industrial Policy for the Twenty-first Century[R].Harvard Kennedy School Working Paper，2004：4-47.

[2]Joseph E.Stiglitz.Development Policies in a World of Globalization [A]//Kevin P.Gallaghered.Putting the Development First：the Importance of Policy Space in the WTO and International Financial Institutions[C].New York：St Martin's Press，2005：15-32.

[3]Francis M Bator.The Simple Analytics of Welfare Maximization[J].American Economic Review，1958（47）：22-59.

[4]、[8]蘇振興，徐文淵.拉丁美洲國家經濟發展戰略研究[M].北京：經濟管理出版社，2007：6-7、25.

[5]Helen Shapiro.Industrial Policy and Growth[R].DESA Working Paper，No.53.ST/ESA/2007/DWP/53，2007：2.

[6]Paul R.Krugman.Targeted Industrial Policies：Theory and Evidence[A]//Federal Reserve Bank.Industrial Change and Public Policy[C].Kansas City：Federal Reserve Bank，1983：123-155.

[7]、[10]梅雷迪斯·伍—卡明斯.從奇跡開始：韓國政府和公司部門的改革[A]//約瑟夫·E·斯蒂格利茨，沙希德·尤素福.東亞奇跡的反思[C].王玉清，朱文暉，等譯.北京：中國人民大學出版社，2003：237-258.

[9]沙希德·尤素福.新千年的東亞奇跡[A]//約瑟夫·E·斯蒂格利茨，沙希德·尤素福.東亞奇跡的反思[C].王玉清，朱文暉，等譯.北京：中國人民大學出版社，2003：1-39.

[11]霍華德·帕克.東亞的技術變化與經濟增長：宏觀與微觀前景展望[A]//約瑟夫·E·斯蒂格利茨，沙希德·尤素福.東亞奇跡的反思[C].王玉清，朱文暉，等譯.北京：中國人民大學出版社，2003：69-102.

[12]曼昆.經濟學基礎[M].北京：三聯書店，2003：215.

[13]UNIDO Secretariat.Industrial Policy Reforms：The Changing Role of Governments and Private Sector Development[R].UNIDO Publication，UNIDO V.95-57697，1995：11-12.

[14]Ajit Singh.Competition and Competition Policy in Emerging Markets：International and Development Dimensions [R].United Nations Publication.UNCTAD/GDS/MDPB/G24/ 18，2002：7.

責任編輯：陳靜

Abstract:In this paper,the author points out that industrial policy in developing countries has its characteristics due to the special background and conditions.While admitting the positive function of industrial policy,the author suggests that adjustments should be made to the industrial policy owing to the problems brought about by its implementation.Admitting the rationality of the industrial policy,these adjustments aim at accelerating technology progress.In the end of this paper,the author analysis the current"Industry Promotion Plan"in China,and makes a brief assessment of present Chinese industrial policy.The author also puts forward some suggestions on how to promote economic restructure and the change of economic growth pattern, such as the adjustment of industrial policy;the understanding of choice criterion for the key industries,implementing evaluation on the key industries,encouraging the key industries to take part in the international competition and strengthening support and protection for innovation.

Key words：developing countries；structural change；industrial policies；weakness；adjustment

Industrial Policies in Developing Countries:Weakness and Adjustment

SHENG Hao
(Beijing Wuzi University，Beijing101149，China)

F061.3

A

1007－8266（2011）03－0064－05

＊本文系2010年北京市教育委員會人文社會科學面上項目“產業競爭力形成過程中的‘政府干預’與‘市場選擇’”（項目編號：SM201010037002）和產業經濟學北京市重點建設學科的研究成果之一。

盛浩（1967-），男，安徽省淮北市人，北京物資學院經濟學院副教授，博士，主要研究方向為產業與競爭政策。