淺析我國農業科技戰略的定位與導向

劉啟明

（中國農業大學人文與發展學院，北京市 100083）

淺析我國農業科技戰略的定位與導向

劉啟明

（中國農業大學人文與發展學院，北京市 100083）

改革開放至20世紀90年代末，我國農業科技戰略圍繞糧食安全，重點在于推進農業現代化。進入21世紀之后，更加強調高新技術和綜合開發。總體上，我國農業科技戰略的問題表現在政府主導型農業科技戰略中缺乏用戶機制，農業科技管理機制自身的缺陷不利于農業科技戰略目標的實現。針對這些問題，國家應在宏觀層面加強對農業科技的重視，并在資金方面支持農民及農業企業；在農業科技的承擔主體方面，注意發掘和應對農戶的真實需求；在農業科技支持的領域方面，應盡早重視對農業生產環境的研究。

農業科技；定位；導向；戰略

目前，我國農業發展面臨著市場競爭加劇、人均要素資源短缺、生態環境惡化等不利條件，但必須完成提高農產品質量、降低生產成本、增強農產品市場競爭力、調整和優化農業產業結構、提高農業綜合效益、增加農民收入和就業、保障食物和食品安全、保護農業生態環境等多項任務，完成上述任務的關鍵是發揮農業科技的作用。

一、我國農業科技發展現狀

我國的科技發展是根據國家戰略任務、經濟發展需要、改善民生和基礎能力建設的四大主題，由科技部統一部署實施的。近幾年國家財政科技撥款和國家研究與發展（R&D）經費的絕對額呈較快增長趨勢，但是，財政撥款占國家財政總支出的比例和研究與發展經費與GDP之比的增加幅度不大。

從世界范圍看，2007年，我國研究與發展經費支出總額達到487.9億美元，超過英國和法國而躍居世界第4位。[1]但是，研究與發展經費與GDP之比排在捷克的1.53%之后，遠遠低于以色列的4.74%和美國的2.68%。研究與發展經費總額的快速增加，使我國有能力在一些重要科技領域進行投入，支持了國家主導的科技研發體系。

目前我國的科技發展計劃包括國家科技重大專項、國家高技術研究發展計劃（“863”計劃）、國家科技支撐計劃、國家重點基礎研究發展計劃（“973”計劃）、國家科技基礎條件建設項目、政策引導類計劃及專項等。重大專項是為了實現國家目標，通過核心技術突破和資源集成，在一定期間內完成的重大戰略產品、關鍵共性技術和重大工程，是我國科技發展的重中之重。2008年，民口8個專項中與農業相關的有“轉基因生物新品種培育”專項。國家高技術研究發展計劃在2008年新啟動了7項重大項目和159項重點項目，新立項課題1220項，其中農業技術領域占總數的14.3%；課題總經費為51.7億元，其中農業技術領域占5.0%。2008年，國家重點基礎研究發展計劃在農業、能源、信息、資源環境、人口與健康、材料、綜合交叉和重要科學前沿8個領域共立項 79項，其中農業領域 10項占12.7%；274項在研項目中農業項目 30項占10.9%。2008年，國家科技基礎條件建設在農業技術領域方面主要制定了關于種質資源管理的相關管理制度和章程，為國家農作物種質資源平臺建設和運行服務提供了法律法規與制度保障。

政策引導類及專項包括星火計劃、火炬計劃、國家重點新產品計劃、國家軟科學研究計劃、國際科技合作計劃、農業科技成果轉化資金、科技型中小企業技術創新基金、科技富民強縣專項行動計劃、科研院所技術開發研究專項等，與農業科技領域明顯相關的有以下內容。2008年星火計劃共安排項目1645項，突出了對新農村建設科技示范、農村科技型企業和品牌產品培育、農村信息化、農村科技服務模式等項目的支持，安排經費2億元。國家重點新產品計劃共認定2008～2009年新產品計劃項目1645項，支持的是地方科技廳（委、局）和國務院有關部門科技司（局），其中農業技術領域28項占1.7%。國際科技合作計劃共立項233項，其中農業技術領域40項占17.2%。2008年，農業科技成果轉化資金共立項490項，突出的是對糧食安全和農村民生領域的支持，主要牽頭單位是大專院校、企業。中央財政資金投入2.96億元。科技富民強縣專項行動計劃圍繞縣域特色優勢產業中關鍵技術問題，集成科技資源，促進農民增收，2008年共安排第四批試點194個縣（市、區）實施項目，投入中央財政資金3億元。

可以看出，我國的科技發展體系中農業雖然占據一席之地，但在項目數量和支持力度上所占比例不大，農業科技的主導權在政府機構和大專院校以及企業的手中。

二、改革開放至20世紀90年代末，農業科技戰略以實現農業現代化為主要目標，完善農業科技體制的努力貫穿始終

改革開放為我國農業科技的發展帶來了機遇，1979年9月，十一屆四中全會通過的《關于加快農業發展若干問題的決定》明確指出,實現四個現代化的關鍵是科學技術的現代化，強調以農業技術改造農業生產的自然條件、發展各項農業基本建設、提高農業機械化水平以及選育和推廣良種，提出的主要措施是恢復重建農業科技體系，加快農業人才培養。

1985年，農業部門制定了《農業科技體制改革的若干意見》，要求部屬科研單位和高等農業院校以應用技術研究和應用基礎研究為主,省級農牧漁業科研單位以應用技術研究和開發研究為主,地（市）級以引進、應用適合當地生產需要的技術為主,縣級主要負責技術指導和推廣工作。1986年的中央“一號文件”提出了科學技術必須為農村經濟服務，發展農村經濟必須依靠科學技術。1991年的中央“一號文件”再次強調，振興農村經濟最終取決于科學技術的進步和科技成果的廣泛應用。在農業科技實踐方面，1987年開始實施全國農牧漁業豐收計劃，有組織、有計劃地將科技成果和先進適用技術大面積、大范圍應用于農業生產，以促進農業科技與生產的緊密結合。通過中央財政每年安排的專項資金，主要支持高產、優質農作物良種及先進、適用、高效的綜合栽培技術，畜禽漁良種及優化配合飼料、科學飼養及疫病綜合防治技術，名特優新品種種植、養殖、新飼料源、飼料蛋白源及模式化養殖先進適用技術，農牧漁業先進適用機械化技術的推廣和應用。

1995年，我國提出了科教興國的指導思想，農業和農村經濟發展也更加強調科技進步與勞動者科技文化素質。1996年5月，第八屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議通過了《促進科技成果轉化法》，以法律形式規范了科技成果轉化中相關主體的責任和權益。1998年的中央“一號文件”提出了農業的根本出路在科技、在教育,實行農科教結合，加強農業科學技術的研究和推廣，把農業和農村經濟增長轉到依靠科技進步和提高勞動者科技文化素質的軌道上來。

事實上，我國在20世紀80年代末就提出了“科教興農”的發展戰略，在1992年2月國務院《關于積極實行農科教結合推動農村經濟發展的通知》中更是強調了要積極扶持、引導各種形式的技術推廣體系的建立和發展，逐步形成以縣科技培訓與推廣服務中心為龍頭，以鄉、村服務基地為網點，上掛大中專院校、科研院所和科技單位，下聯專業組、戶的農村科技培訓與推廣網絡。1998年以后出現了“168”農技咨詢電話、“網絡入戶、電波入戶”等新的農科教結合途徑與方法。2006年7月，農業部發出《關于開通“12316”全國農業系統公益服務統一專用號碼的通知》，開始了在全國范圍內的農業系統統一公益服務專用號碼的普及，這些政策措施旨在加速科技成果的普及和轉化。

三、2001年至今，農業科技創新目標呈現多元化，更強調自主創新

進入21世紀，經濟全球化態勢日趨明顯，我國在經濟實力穩步增強的同時，社會分配不均導致貧富差距日益擴大、生態環境嚴重惡化，工業反哺農業的呼聲越來越強，在此背景下，提出了建設創新型國家的戰略目標。

2001年制定的《農業科技發展綱要（2001-2010年）》提出的農業科技發展的基本目標定為：建立新型農業科技創新體系，大幅度提高農業科技創新能力，力爭用10年左右時間，初步解決優化農業和農村經濟結構、提高農業效益、增加農民收入、改善農村生態環境等方面的科技問題，初步建立適應社會主義市場經濟的新型農業科技創新體系；再用10年左右的時間，健全完善與我國農業大國地位相適應的、具有國際先進水平的農業科技創新體系，使我國農業科技躍居世界先進行列，促進我國由農業大國向農業強國轉變。并確定未來農業科技發展的主要任務是：為農產品增產特別是糧食安全提供可靠的技術保障；為調整農業和農村經濟結構、提高農業整體效益、增加農民收入提供強有力的技術支撐；為生態環境建設提供全面的技術服務；為提高我國農業國際競爭力提供堅實的技術基礎。

2007年，中央“一號文件”提出了科技進步是突破資源和市場對我國農業雙重制約的根本出路。同年出臺的《農業科技發展規劃（2006-2020年）》對我國農業科技工作提出的指導方針是：自主創新，加速轉化，提升產業，率先跨越。確立的總目標是：到2020年，在我國農業科技的若干重要方面有所突破，形成布局合理、功能完備、運轉高效、支撐有力的國家農業科技創新體系，我國農業科技整體實力率先進入世界前列；農業科研開發投入占農業GDP的比重提高到1.5%以上，農業科技進步貢獻率達到63%，推動以現代農業為核心的創新型農業建設。

2008年的十七屆三中全會再次強調了農業發展的根本出路在科技進步，自主創新已成為科技發展的方向。2009年的中央“一號文件”繼續提出發展現代農業，必須按照高產、優質、高效、生態、安全的要求，推進農業科技進步和創新，加強農業物質技術裝備，健全農業產業體系，提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率，增強農業抗風險能力、國際競爭能力、可持續發展能力。

綜上所述，改革開放至20世紀90年代末，政府工作的重點是抓好“糧袋子”和“菜籃子”，實現主要農產品供給總量大體平衡、豐年有余的總體目標。農業科技戰略也圍繞這一目標，重點在于推進農業現代化。而進入21世紀之后，農業和農村所面臨的問題日益復雜化，貿易壓力、環境問題、糧食安全、食品安全、農民增收等問題開始成為困擾我國實現可持續發展的障礙，農業科技戰略也需要為解決上述問題進行調整,更強調高新技術和綜合開發，且要與其他多種手段協同并用。

四、目前我國農業科技發展的重點領域

自改革開放以來，農業科技事業經過30年的實踐，深化了對農業科技發展規律與戰略地位的認識。在思想上從“一靠政策，二靠投入，三靠科技”轉變為“農業發展的根本出路在科技進步”。隨著科技在推動農業農村經濟發展方面的作用與地位逐步提升，我國農業科技發展的內涵也不斷豐富。

在《國家中長期科學和技術發展規劃綱要2006-2020》中，把增加對生物技術研究開發和應用的支持力度，為保障食物安全、優化農產品結構、提高人民健康水平提供科技支撐作為我國科技發展方面的6大重點任務之一，農業科技問題研究排在13個重大任務研究的第二位。提出的關于農業方面的重點領域及其優先主題包括種質資源發掘、保存和創新與新品種定向培育、畜禽水產健康養殖與疫病防控、農產品精深加工與現代儲運、農林生物質綜合開發利用、農林生態安全與現代林業、環保型肥料、農藥創制和生態農業、多功能農業裝備與設施、農業精準作業與信息化、現代奶業等。

相應地《農業科技發展規劃（2006-2020年）》確立的“十一五”期間的具體目標與任務是：培育40個左右主要農作物主導品種和15個左右主要畜禽、水產養殖新品種（系）；主要農產品深加工比例提高到40%；開發先進實用智能化農業技術裝備10～15項，主要農作物病蟲害損失率由8%下降到5%；豬、牛、羊、禽的病死率由8%、2%、4%和18%下降到5%、1%、3%和12%以下；水產業病害損失率降低8%；主要農區耕地退化率下降10個百分點；推廣農業標準化生產技術；建設100萬個科技示范戶；建設“三電合一”農業綜合信息服務平臺等。確立的相關重點任務是：第一，組織農業科研攻關，攻關方向包括新一代動植物新品種培育、農產品質量安全和監控、高產高效種養技術與農作制度、重大動植物疫病防控、農產品采后處理及精深加工、現代農業裝備與設施、節水農業與地力培育、科學施肥與科學用藥、草原植被恢復重建與飼草利用、生物質資源轉化、農業面源污染防治和水域生態環境修復、數字農業。第二，開展核心技術集成示范，具體內容包括：糧田目標產量保障技術、重要出口農產品標準化生產技術、大宗農產品質量安全技術、現代牧業小區集約化生產技術、水產良種高效健康養殖技術、循環農業技術、設施農業技術示范、大宗農作物生產全程機械化技術、精確生產技術。第三，實施科技推廣示范工程，以推廣主導品種和主推技術為載體，以實施主體培訓為手段，提高成果轉化率和農民對科技的吸納能力，促進農業知識、技術、信息、服務進村入戶。

綜上所述，我國在農業科技戰略中突出強調代表國家技術水平的生物技術、信息技術和新材料等高新技術的開發，注重與糧食安全和食品安全相關的育種、集約化、機械化、健康養殖、科學施肥等技術，并關注能提高土地等要素生產率的農業科技的開發和應用。

五、我國農業科技戰略的目標瞄準和實施機制的困境

我國已對農業科技戰略從宏觀上進行了全面布局，但農業科技發展所面臨的問題卻不容忽視。針對有關原創性知識產權和技術專利制約、公益性創新研究制約、人才制約、投入制約、體制制約等問題的認識已有廣泛的共識。在此，對農業科技戰略的目標瞄準和管理機制的困境進行簡要的概述。

首先，在農業科技的瞄準方面，我國實施的是政府主導型農業科技戰略，農業技術的科研—推廣—生產鏈條由政府控制。農業研究主要在橫向兩個系統和縱向兩個層次進行。大學與研究機構貫穿于從中央到地方兩個層次，雖然他們獲得了從中央到地方95%的研究經費，但是，至今科技進步貢獻率不到50%，科技的研發不能很好地與生產相結合，使得科技的研發體系仍然缺乏用戶機制，基于鄉土知識的“內生”性農業技術創新的機制未能有效發育。[2]我國農業推廣體系受到運用技術供給與需求斷層雙重壓力的挑戰，以技術供給為主要任務的“自上而下”的單一技術推廣模式難以適應新的農村經濟社會條件。在末端的生產層面，大部分農戶在認為科學技術對其致富小康有作用的同時，但認為在現行的條件下采用新技術有難處。理由一是農戶不可能不顧自身生計資本的基礎和生計改善的追求而盲目地采用新技術；二是實用農業技術研究的欠缺；三是農業技術推廣部門傾向于將有限的資源向經營能力較強的示范農戶傾斜，這種自動選擇機制容易在短期目標和短期效率的追求中將其他農戶自動地排除于科技服務之外。[3]

其次，在農業科技戰略的實施方面，管理機制自身的缺陷不利于農業科技戰略目標的實現。一是管理主體的分散性。不同的科技計劃的責任主體不同，如攻關計劃指南由科技部負責編制，而農業部重點成果科研項目申請指南則由農業部負責編制，此外，還有國家計委、自然科學基金委員會以及地方政府的局、委等都分別頒布各自的計劃，指導各自的立項，相互之間缺乏溝通機制。再如，國家在農業科技發展規劃等重要的政策文件中提出了農業科技創新與服務的發展目標，然而這些總體目標并沒有完全確定和統一的機構與部門去完成。理論上，科技部、農業部、教育部、各相關科研機構及各級政府部門均有職責去實現這些目標，但其分工并不明確。在總體目標內涵本身不是十分具體明確的情況下，各種部門和利益主體更多的是從自己傳統的視角和利益出發去理解與設定自己的目標并予以執行，科技部門更多地強調科技創新，農業部門更多地強調農業發展，政府部門更多地強調經濟效益，而實際從事農業科技研發與推廣的科研推廣機構和人員則是為了更多地獲取科研推廣項目和經費，國家保障食物安全、改善生態環境、提高農產品國際競爭力等總體目標常常在具體目標分割和活動執行過程中被消解、異化和衰減。結果是農業科技發展顯現出來的是“只有部門政策，沒有公共政策”的狀況，部門間的利益沖突有可能影響重大農業科技政策的形成。二是高度依賴科技專家。我國各種科技發展計劃均是在大量專家的參與下制定，他們往往把自己的見解、觀點帶進決策中，研究的優先領域實際上是由專家而定。由于專業專家在決策中的作用以及政府對這些專家的政治禮遇，受專業利益驅動，影響應用性研究的發展，往往導致科研選題背離農民的現實需求。

六、小結

目前，我國的經濟發展進入了一個新的階段，農業與其他產業間差距的擴大導致了農民與其他行業從業者收入差距的擴大，農業的比較收益在下降。從GDP來看，雖然農業產值所占份額持續下降，但農業的基礎功能以及在食品安全方面的特殊作用，其重要性會隨著經濟發展日益突出。國家在宏觀層面對農業技術的重視也是對農業基礎作用及其多功能性的認可，只是這種宏觀認識層面的重視未能在實施上體現出來。

在資金方面，從研究與發展經費的資金來源來看，2007年，我國來自政府的研究與發展資金為913.5億元，其中84.4%投向研究機構和高等學校，14.1%用來資助企業研究與發展活動。研究機構研究與發展經費中政府資金占86.2%，高等學校研究與發展經費中政府資金占56.5%，這兩個比重與上年基本持平，政府的研究與發展資金主要用來支持研究與開發機構和高等院校的研究與發展活動，相應地對末端的農村社區和農戶的農業科技支持只是表現在技術推廣層面，或是通過發放糧食綜合補貼、良種補貼等促進農戶使用有效的農業技術，目的仍是促進糧食生產，在這個過程中農戶始終處于被動接受的狀態。農業科技也是農民能力建設的過程，理應發揮農民及農業企業在農業科技中的積極作用。

在農業科技的承擔主體方面，由于政府資源傾向于轉基因等高科技領域，導致支持對象以大專院校和政府研究機構為主，這種農業科技資源的分配現狀難以發掘和應對農戶的真實需求。

在農業科技支持的領域方面，缺乏對農業生產環境技術的支持，水資源瓶頸、點源和面源污染、生態環境的惡化不斷威脅我國農業的發展，注重農業生產技術的進步有其必然性，但對農業生產環境的研究也應盡早引起重視。

[1]科學技術部發展計劃司.我國R&D經費支出特征的比較[DB/OL].http：//www.most.gov.cn/mostinfo/xinxifenlei/ kjtjyfzbg/kjtjbg/kjtj2008/200907/p020090731403351090429. pdf，2009-07-31.

[2]李小云.論我國農業科技發展的方向與戰略[J].中國農村經濟，2002（11）：45-46.

[3]徐秀麗.面向窮人的農業科技政策研究[D].中國農業大學，2004：62.

責任編輯：孫志偉

Abstract:Since the reform and opening-up progressing to the late 1990s,China's agricultural science and technology strategy mainly worked on food security,with an emphasis on promoting agricultural modernization.After entering the 21st century,more emphasis was put on high technology and comprehensive development.Overall,compared with the leading role of the government,the agricultural technical strategy lacks user mechanism.The limitation within agricultural science and technology management mechanism itself goes against realizing agricultural science and technology strategic target.Aiming at these problems,on national macro level more attention should be given to agricultural science and technology by funding farmers and agricultural enterprises;in terms of agricultural science and technology subject,focus should be finding and settling the real demand of farmers;in the field of agricultural science and technology support,earlier emphasis should have on the study of agricultural production environment.

Key words:agricultural science；positioning；guidance；strategy

Analysis of Agricultural Technical Strategic Positioning and Guidance

LIU Qi-ming
（China Agricultural university，Beijing100083，China）

F320

A

1007－8266（2011）03－0069－05

劉啟明（1968-），男，河南省新鄉市人 中國農業大學人文與發展學院副教授，博士，主要研究方向為農業經濟管理。