失地農民補償機制研究

李軒紅

（北京交通大學產業安全研究中心，北京市 100044）

失地農民補償機制研究

李軒紅

（北京交通大學產業安全研究中心，北京市 100044）

完善失地農民補償機制，第一，要完善法律制度，對實踐中反映出來的難以操作的、概念模糊的、難以界定的問題要盡快予以明確，以指導實踐工作。第二，完善土地征用宣傳、預告、公示、聽證等整套制度，建立詳細、明確、可操作的征地工作流程，使征地拆遷規范化、合法化、人性化。第三，制定科學合理的補償標準，采取科學合理的補償方式。第四，建立平等的協商機制和糾紛處理機制。第五，加強監管力度，提升制度的執行力。

城鎮化；失地農民；社會保障；補償機制

伴隨著城鎮化步伐的加速，失地農民數量越來越多，因土地補償問題而引發的利益沖突和社會矛盾嚴重影響了我國和諧社會的建設，失地農民的補償安置等問題受到了社會普遍關注。解決好當前出現的失地農民補償過程中的問題和矛盾，建立一種長期的、科學的、客觀的、公平公正的失地農民補償機制，對推進我國城鎮化建設，構建和諧社會，建設社會主義新農村，深入貫徹落實以人為本的科學發展觀，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。

一、建立失地農民補償機制的重要性和緊迫性

1.我國城鎮化建設的需要

我國“十五”發展規劃強調，要把“發展小城鎮作為推進城鎮化的重要途徑”，同時提出了大中小城市和小城鎮協調發展的多元化的城鎮化發展戰略，中國城市化進入加速期。截至2007年底，我國共有城鎮人口約5.94億人，目前全國共有設市城市655個，建制鎮約2萬個，已初步形成以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮為基礎的多層次的城鎮體系。我國城市化率已從1978年的15.82%提高到2007年末的44.9%，年均增長0.97%。伴隨著城市化的進程，越來越多的農民失去了土地，從而失去了賴以生存、發展和保障的物質基礎，并形成一個新的社會群體：失地農民。據有關部門測算，目前失地農民已達到4000萬人；預計到2020年，還會有4000萬農民失去土地，到2030年，失地農民將達到1.4億人。發展經濟學經典理論認為，城市化是一個國家和地區社會經濟由二元結構向一元化轉型的過程。在這一過程中，農民城市化是其實質。但在當前我國城鎮化不斷推進的過程中，失地農民并沒有城市化，而是成為沒有依靠、沒有保障、徘徊在城市邊緣的最弱勢、最缺乏保障的群體，因征地而發生的各類惡性事件也不斷增多，成為影響城鎮化進程的重要因素。分析其原因，關鍵就在于當前不合理的失地補償機制。中共中央《關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃建議的說明》中已經明確指出：城鎮化是我國經濟社會發展的必然趨勢和強勁動力，必須遵循城市發展的客觀規律，促進城鎮化健康發展。因此，城鎮化在我國是一個長期的過程，而失地農民數量也將會越來越多，要順利推進我國城鎮化建設，加快經濟社會發展，就必須解決好失地農民的補償安置問題，解決好失地農民的城市化問題。

2.構建和諧社會的需要

社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性，是國家富強、民族振興、人民幸福的重要保證。構建社會主義和諧社會，是我們黨以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，全面貫徹落實科學發展觀，從中國特色社會主義事業總體布局和全面建設小康社會全局出發提出的重大戰略任務，反映了建設富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家的內在要求，體現了全黨全國各族人民的共同愿望。堅持發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人民共享，這是科學發展觀的核心。我們必須堅持從最廣大人民根本利益出發謀發展、促發展，尊重人民主體地位，保障人民各項權益。在我國經濟建設過程中，失地農民為城市化發展作出了犧牲，政府應該對他們給予相應的補償，但當前不合理的補償以及沒有相應的制度保障，使他們被邊緣化、弱勢化、貧窮化，成為和諧社會中不應該出現的不和諧現象。來自國土資源部的數字顯示：2002年上半年群眾反映征地糾紛、違法占地問題占信訪接待部門受理案件總量的73%，其中40%的上訪人訴說的是征地糾紛問題，這里面又有87%反映的是征地補償安置問題。據統計，在全國各地的土地上訪案件中，有70%以上是因征地引發的，而且這種上訪具有明顯的群體性、組織性、對抗性和持久性。因此，要盡快建立失地農民科學合理的補償機制，同時要循序漸進地為這部分潛在的城市居民建構一系列完善的社會保障制度，唯有如此，才能體現出社會主義社會的和諧發展態勢。

3.解決“三農”問題的需要

在構建和諧社會的進程中，解決“三農”問題始終是全局性、根本性的問題。我們現在建設社會主義新農村，與解決“三農”問題也是相互統一的。“三農”問題的關鍵是增加農民收入。在我國當前依然存在著城鄉差別的情況下，許多農民一旦失去土地便處于無土地、無工作、無保障的“三無”狀態，不僅在失地補償中得不到應有的合理的補償，導致生活質量下降，失去了穩定的收入來源，而且也享受不到城市化帶來的利益，城市的社會保障制度也未把失地農民納入其中。盡管失去土地對他們而言，本身也意味著獲得了一次新的機會，擺脫相對落后的農村生活環境，邁向城市，從而進入一種新的生活狀態。但這種轉變需要相對公平的補償和長久的制度安排。一項對5個城市255家失地農戶的調查顯示，2002年這些被征地的農戶人均獲得的補償按照當時的物價水平，僅能維持兩年半的基本生活。一些城市失地農民超過城鎮低保人口的20%，個別地區這一比例超過80%。這與建設社會主義新農村、迫切解決“三農”問題不相吻合，也與以人為本的科學發展觀不相吻合。城市化進程中的失地現象也已引起黨中央的高度重視。2003年黨的十六屆三中全會提出在征地制度上要保障農民權益，同時倡導建立統一的城鄉勞動力市場。2004年國務院關于農民增收問題的“一號文件”又進一步強調：要妥善安置失地農民，并為他們提供社會保障，要求各級政府切實落實最嚴格的耕地保護制度，按照保障農民權益、控制征地規模的原則，嚴格遵守對非農占地的審批權限和審批程序，嚴格執行土地利用總體規劃；嚴格區分公益性用地和經營性用地，明確界定政府土地征用權和征用范圍。完善土地征用程序和補償機制，提高補償標準，改進分配辦法，妥善安置失地農民，并為他們提供社會保障。因此，加快統籌城鄉步伐，促進農村和城市共同發展，消除城鄉二元結構，建立健全失地農民補償的制度保障，讓更多的失地農民真正進城或轉化為實質上的市民，這既是城市化順利推進的重要保證，也是求解“三農”問題的切入點。

二、失地農民補償面臨的問題

1.補償標準問題

根據《中華人民共和國土地管理法》第47條之規定：征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，征用耕地的土地補償費，應為該地被征用前三年年均產值的6～10倍，而安置補助費最高不得超過被征用前三年年均產值的15倍，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年年均產值的30倍。《物權法》第42條強調：“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活，維護被征地農民的合法權益”。從征地補償的標準來看，其制定的依據過于簡單。土地對于農民而言，是他們的收入來源，是他們養老的依靠。僅僅依據一定時期內土地可以產生的收入來設定補償標準，且沒有相應的后續制度規定，既忽略了土地在長期使用過程中的增值價值，也忽略了被征地農民長期的生活和生存保障。這樣的規定造成現實中補償標準過低，在一定程度上損害了失地農民的權益。

2.補償程序問題

《中華人民共和國物權法》第59條規定：“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。土地補償費等費用的使用、分配辦法應當依照法定程序經本集體成員決定”。土地被征用，涉及到的是失地農民的切身利益，但相關規定中卻看不到失地農民可以參與的程序。由于征地中缺乏規范的預告、公示、聽證等程序規定，透明度不高，不少農民是在被動狀態下失地，且利益訴求渠道不暢，導致許多農民不理解、不支持、不配合征地工作，甚至引發過激行為，影響社會大局的穩定。征地工作復雜度高、涉及面廣，每個環節還需要有相應的監管措施，但現實中補償監管缺失，使很多補償制度不能有效執行，征地和土地補償的工作不能得到有效落實。

3.補償方式問題

目前我國大多數地區以單一的貨幣補償安置為主。貨幣安置成本低、易操作，但不僅不能使失地農民長期受益，還會帶來許多問題。雖然有些地方進行了諸如重新擇業補償安置、農業內部補償安置、補償安置費作價入股、貨幣補償為主的混合補償等方式的探索，但尚未在實踐中有效推廣。[1]在日本，除了現金補償外，其他補償方式有替代地補償（就是土地需方根據土地供方的要求另造耕地和宅地來代替補償金的方式）、工程代辦和遷移代辦補償（由土地需方根據土地供方的要求，遷移土地上的物件，進行新建等工程來代替補償金的方式）。在新加坡，補償由土地稅務兼行政長官負責，補償金額由專業土地估價師評估，補償標準以公告征用日的市價為準，土地補償的范圍包括因土地征用導致土地分割的損失、動產與不動產的損失、遷移住所或營業所導致的損失以及其他因土地轉移帶來的合理費用等。

4.相關配套政策問題

由于目前我國依然存在的城鄉二元結構及其相對應的一系列制度規定，失地農民失地后身份的明確非常重要。目前沒有相應的政策或制度規定其身份是農民還是市民、是應該享受城市還是農村的政策，造成現實中操作層面的混亂。有些地方把他們看成是“市民”，他們不再享有農村計劃生育的相關政策、農村醫保、申請宅基地、危房改造、家電農機下鄉補貼等惠農政策的權利，但是所在城市也并沒有把他們納入城市的保障范圍，導致他們成為邊緣群體，成為最弱勢的群體。對于失地后還能不能享受村莊土地款及村莊集體經濟收益分配等更細致的問題也沒有任何明確的規定，使他們對未來存在種種顧慮。

5.征地宣傳問題

一些地方在征地前，對征地的宣傳不到位，農民對征地的目的和意義、征地后用途、賠償方式、賠償金額、安置補助辦法等不清楚，農民應有的知情權和參與權等沒有得到保障，也沒有建立起多元化的正式和非正式的有效溝通渠道，從而導致實踐中征地不能順利進行。

三、完善失地農民補償機制的對策建議

1.完善法律制度

國外大多數國家十分重視土地補償的制度體系建設，對補償標準、補償范圍、補償方式、補償糾紛處理等建立了完善的法律制度，通過完善的法律制度體系來解決失地農民的社會保障問題，使失地農民得到相對公平的補償。美國憲法明確規定，如果政府或個人通過購買或租賃來取得不是自己的土地使用權應該進行補償。美國財產法規定，合理補償包括財產的現有價值和財產未來贏利的折扣價格。英國對土地征用的補償原則、補償范圍和標準、土地征用補償的估價日期、補償爭議的處理等都有比較完善的規定。日本《土地征用法》規定，依照公共利益原則，公用事業都可運用土地征用制度。[2]由于我國城鎮化是一個長期的過程，失地農民越來越多也會是客觀事實。為確保失地農民的權益，為和諧社會的安寧穩定，對當前失地農民補償中出現的問題，必須認真加以研究。對涉及整體性、普遍性、原則性等方面的問題，要上升到法律層面加以規定，使全國征地都遵循同一法律。對已經有法律規定的，不完善的要盡快完善，不詳細的要盡快制定實施細則，對實踐中反映出來難以操作、概念模糊、難以界定的問題要盡快予以明確，以指導實踐工作。

2.建立健全征地流程和制度

完善土地征用中的宣傳、預告、公示、聽證等整套制度，建立詳細、明確、可操作的征地工作流程和制度，確保征地工作順利進行。征地前，將擬征土地的用途、位置、補償標準、安置途徑等以書面形式告知被征地農民。征地審批后，相關部門要對依法批準的征收土地方案實施情況進行監督檢查。規范征地行為，教育和監督行政工作人員在征地工作中不盲目動用行政權力，嚴格防止非法占用耕地現象，做到征地拆遷規范化、合法化、人性化。

3.探索科學合理的補償標準和方式

要根據市場行情，動態考慮重置價、土地出讓用途等多種影響土地價值的因素來合理確定不同時期、不同地段土地征用的補償標準，并建立動態調整機制，確保被征地群眾生活水平不降低和長期受益。在補償方式上，在確保各項費用直接、及時、足額補償到村集體或個人手中的同時，加快探索多渠道的安置方式，既要著眼于解決失地農民面臨的現實困難，更要著眼于失地農民的長期社會保障，對比較富裕、區位比較好的農村，可采取“留地安置”的做法，農民通過開發經營項目獲得長期保障；對于欠發達地區的農民應優先吸收他們就業，提供住房、醫療、子女教育等方面的政策措施，保障其長期利益。要加快戶籍制度改革，改變城鄉二元結構，統籌城鄉發展。在現階段，要盡快明確失地農民的身份，明確他們所對應的政策制度，加快建立全方位的失地農民社會保障制度，對失地農民的生活加以關注，提供安置后續服務等。

4.建立平等的協商機制和糾紛處理機制

為有效維護農民、集體和國家三者之間的合法權益，應建立平等暢通的對話協商機制，政府征地前要作好征地政策、補償安置措施宣傳，做好土地開發項目評估和土地未來收益預算工作。被征地的農民對賠償方式、賠償金額、安置補助辦法的確定以及具體時間等享有知情權、參與權和發言權等。為切實解決征地中的某些隱患，征地時不僅要與村莊集體進行溝通，更要關注與農民的直接溝通。對征地的目的和意義、征地后用途、賠償方式、賠償金額、安置補助辦法等要在農民中加強宣傳，征地前要通過征地理念等價值觀的建設、通過宣傳畫等物質文化的建設增強農民對征地的理解和支持，使農民對土地征用的過程了然于胸，及時解答失地農民的疑問，解除失地農民的擔憂。建立客觀公正的糾紛處理機制，可建立第三方土地糾紛仲裁機制，當發生征地糾紛時，由第三方仲載機構進行裁決。也可組建專門的土地審判法庭，公正裁決征地拆遷糾紛。嚴格依法征地，按程序征地，規劃拆遷。

5.加強監管力度，提高執行力

各項征地制度出臺后，要加強制度的執行和監督，要嚴格按照制度和征地流程進行操作。建立專門的組織機構，對征地工作進行監督。各地方政府應建立專門的征地監管部門，切實監督征地制度和征地流程的執行。具體征地時，可以組建征地工組小組，被征地農民代表必須參與到該小組的工作中，被征地代表可以通過村民民主選舉產生，代表所有被征地農民行使對征地工作的監督權。征地流程要實現公正、公開、公平，接受從廣大群眾到相關部門的監督，切實避免某些管理者或村干部因片面追求“政績”而犧牲農民利益的現象。

[1]張艷純.對我國農村征地補償制度的研究[J].學術界，2007（6）：238-242.

[2]陳樹文，于慕堯.我國失地農民征地補償模式研究[J].大連理工大學學報（社會科學版），2008（4）：52-57.

責任編輯：林英澤

The Research on the Compensation Mechanism for Lost-Land Farmers

LIXuan-hong（Beijing Jiaotong University,Beijing100044，China）

Abstract：To improve the compensation mechanism for lost-land farmers,we should,first,improve the law system and clarify related issues to guide practice;second,we should improve the supporting systems,such as the publicizing,public hearing systems,formulate the detailed,clear and feasible process for land expropriation and make the job of housing demolition and resident relocation to be more standardized,legalized and humanistic;third,we should formulate the scientific and rational standard for compensation and adopt the scientific and rational way of compensation;fourth,we should establish a fair mechanism for dealing with dispute and negotiation;and fifth,we should strengthen supervision and improve the ability to implement policies.

Key words：urbanization；lost-land farmer；social security；compensation mechanism

F328

A

1007－8266（2011）03－0114－04

李軒紅（1970-），女，山東省鄆城市人，北京交通大學產業安全研究中心博士后，主要研究方向為社會保障。