保障國家糧食安全的對策建議

李孟剛，蔣志敏

（北京交通大學中國產業安全研究中心，北京市100044）

糧食安全與能源安全、金融安全并稱為世界經濟安全三要素，是確保國家安全的戰略基礎。但我國糧食安全的保障體系還相當脆弱，水害旱災頻發，水資源結構性短缺，給農業穩定發展帶來了很大的不確定性。日前召開的中央水利工作會議進一步明確要“把水利作為國家基礎設施建設的優先領域，把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務”，這為確保我國糧食安全提供了重要的政策支撐。

一、發展農田水利是當前保障糧食安全的基礎條件

農田水利是糧食生產的命脈，是保障糧食安全不可或缺的重要前提。2011年以來，傳統豐水省份、稻谷主產區湖南、湖北、江西等地相繼發生嚴重旱災，僅湖南省受旱農田面積就接近1900萬畝，占其耕地總面積的31%，進一步暴露出我國農田水利工程仍以預防“水患”為主、抵御“干旱”不足的問題。在“人增地減”、“人多水少”的剛性制約下，實施優先發展農田水利建設新戰略，對確保我國糧食安全顯得尤為重要和迫切。[1]

1．發展農田水利是穩定糧食生產的必然要求

我國是旱澇災害多發國家，旱澇災害接近農業成災的80%以上。當農田水利設施比較完備且功能發揮正常時，糧食生產與旱澇災害之間不具有明顯的相關關系；相反，當農田水利設施殘缺或功能無法正常發揮時，糧食生產與旱澇災害之間呈現明顯的負相關關系。[2]近20年來，我國因旱災、澇災導致的糧食受災面積占播種面積的比重最高時達到44%，最低也達到17%；糧食單產與受災比重彈性系數達到-0.21，即受災率每增加1個百分點，糧食單產就會下降0.21個百分點。這表明，農田水利尚未充分發揮防澇、抗旱、減災作用，旱澇災害已成為我國糧食大面積成災減產最主要的自然災害。因此，只有加大農田水利設施建設力度，降低旱澇災害對糧食生產的不利影響，才能最大限度地確保糧食穩定生產。

2．發展農田水利是確保糧食增產的迫切需要

我國農業屬于灌溉農業，歷年糧食產量與灌溉面積基本保持同步增長，糧食單產與灌溉面積的相關系數高達0.874，糧食總產量與灌溉面積的相關系數為0.753。發展農田水利是實現糧食增產的有效途徑。目前，在我國現有耕地中，有半數以上仍是沒有灌溉設施的“望天田”，旱澇保收高標準農田只占總耕地面積的36%。據測算，每1億元灌溉投資可增加灌溉面積1.56萬公頃，每增加1萬公頃灌溉面積可使糧食產量增加3.1萬噸，因此每1億元灌溉投資可增加糧食產量4.836萬噸。如果將水土資源相對較好、適合發展灌溉的地區加以休整改造，旱澇保收農田占比提高到50%以上，糧食生產將有很大的增長潛力。

3．發展農田水利是實現糧食生產可持續的戰略舉措

在2001年全國糧食流通體制改革確定的13個糧食“主產區”中，綜合排名第9位的河南成為產糧第一大省，但河南水資源極度短缺，糧食生產主要依靠地下水。排名第6位、第10位、第15位的山東、河北、安徽等地區也同樣遭受水資源枯竭的威脅。粗放的水利灌溉模式及地下水的過度開采，已嚴重破壞這些地區的農業基礎。隨著水資源約束的不斷加劇，需要著力加強水資源配置工程建設，發展和推廣節水灌溉農業，以恢復地力和地下水資源，提高糧食生產的可持續性。

二、我國農田水利發展相對滯后的深層原因分析

我國水資源時空分布不均衡，糧食生產格局與水資源分布不匹配，需要建設大量水資源調配工程。但目前我國主要糧食產區農田水利設施老化失修，排灌設施嚴重不足，部分地區工程性缺水問題日趨嚴重，農田水利設施的水資源調配功能還十分薄弱。導致這一局面的根本原因在于農田水利設施具有公共物品屬性，具有受益的非排他性和消費的非競爭性，同時，農田水利公共設施具有建設成本高、管護需求大、收益回報低等特點，私人不愿投資建設，政府供給財政負擔較大，存在市場失靈和政府失靈的雙重困境。自20世紀80年代初以來，我國農田水利改革的總體趨勢是不斷市場化，但農田水利設施的市場化是有一定條件的，政府部門“甩包袱”式的市場化行為，將嚴重制約農田水利發展，并帶來更多的矛盾和問題。

1．農田水利公共物品屬性內生市場失靈

農田水利設施的市場化運作需要以市場主體的成本—收益函數為前提，如果不能確保農戶依靠可承受成本從市場獲取足夠的農田水利公共服務，那么農田水利的市場供給就會失靈。農村稅費改革和取消“兩工”（義務工、積累工）后，原屬國家、集體所有的“五小”水利設施集中建設和管理的機制，改為“一事一議”的制度安排。但由于“一事一議”的政策邊界模糊不清，不具有法律和行政強制力，且缺乏相應的利益補償機制，無法解決呈“原子狀”分散的農戶搭便車行為，成本分攤和利益分享談判困難，使得許多項目“議而不決、決而不果”，農田水利建設和管理陷入停滯。1990~2009年，我國新修大、中、小型水庫數量分別增長48.6%、30%、3.5%，而水庫庫容分別增長62%、33.5%、10%。相比之下，修建小型水庫邊際效益較大，但數量增長緩慢，且多數長期無人管理，提前勞損現象十分普遍。[3]

2．農田水利建設管理和運行機制不暢引發政府失靈

系統性是農田水利設施功能發揮的決定性因素，但目前我國農田水利設施的建設與管理卻比較混亂，小型農田水利建設專項資金、農業綜合開發、土地復墾整理、現代農業、新農村建設、高標準農田建設、世界銀行加灌、以工代賑等涉及農田水利建設的資金項目繁多，但卻分散在發展和改革委員會、財政部、水利部、農業部、國土資源部、扶貧辦等多個部門。九龍治水，政出多門，每個部門都具有理性經濟人特征，都竭力追求自己的部門利益，相互之間的談判成本巨大，導致農田水利設施建設管理投入雖有增長，但統籌協調不夠，綜合效益不高。此外，我國灌區大多實行以水養站的管理方式，電力成本占水費的60%~70%，一畝地的澆灌成本少則幾十元多則幾百元，而每畝地的毛收入卻不到千元。“多澆兩次地，一年白忙活”的“灌溉經濟學”導致農民灌溉積極性不高，“只澆救命水、不澆灌溉水”，灌溉設施不能有效利用，糧食增產潛力發揮不出來。

3．農業弱質性加速農田水利資源溢出

隨著工業化、城鎮化進程的加快，糧食生產比較收益逐步降低，資源加速流出農業生產領域，農田水利受工業化、城鎮化擠出效應突顯。

（1）城市基礎設施對農田水利設施投入的相對擠出。新中國成立以來，我國水利基本建設投資數額大幅增長，到2009年增長307倍，但水利基本建設投資額在全國基本建設投資總額中的比重卻呈下滑趨勢，由新中國成立初期的7.8%，下降到2009年的1.9%，突顯出基礎設施增量資本對農田水利建設投入動力不足。

（2）農田水利投入的勞動力大幅縮減。農村稅費改革后取消了勞動積累工和義務工，勞動力加快從農村流向城市，從農業流向第二、第三產業，農田水利投工投勞量由120億工日/年銳減至20億工日/年，降幅達到83.3%。

（3）擠占農業用水問題嚴重。現有的水庫大都是20世紀50~70年代修建的，灌溉是當時水庫的最主要功能。隨著城市需水量越來越大，水庫蓄水成為當前城市用水的重要來源，從而擠占了農業用水。目前，全國一般性年份缺水量近500億立方米，擠占生態用水152億立方米，超采地下水215億立方米，農業缺水80%以上。[4]

我國農村地域分布廣闊，各地的自然條件和環境不同，對水利設施灌溉的依賴程度也不同，農戶對小型水利設施的需求強弱存在著層級性，但難以準確測度，此時，簡單地實行“誰投資，誰收益；誰付費，誰使用”的農田水利設施市場化供給模式，容易導致農戶對水利設施需求與供給之間的不平衡，陷入市場失靈與政府失靈的雙重困境。

三、發展農田水利、保障糧食安全的對策建議

在全球氣候變化的背景下，未來旱澇災害急轉、頻發的概率增加，水資源分布不平衡將會進一步加重。必須重視我國農田水利發展中的根本性問題，在引入市場化供給機制的同時，創新農田水利公共制度安排，加強提高水資源利用效率的技術支撐，為確保國家糧食安全提供保障。

1．健全和完善投資穩定增長機制

（1）加大中央對土地出讓收益的統籌力度。2011年中央一號文件提出，將土地出讓收益的10%用于水利建設。鑒于東、中、西部經濟發展水平存在差異，中西部地區土地價值較低，但糧食生產和水利建設任務較重，因此建議中央財政對全國土地出讓收益的一定比例進行統籌，對中西部地區、糧食主產區水利投入進行適當傾斜，同時拓寬水利發展融資渠道。

（2）增加水利建設中長期貸款，并給予適當財政貼息。水利建設投資大、周期長、回報低，西方國家多以中長期低息貸款給予支持，美國水利建設銀行貸款的期限最長可達99年，日本一般為30~40年，大大減少了水利建設的資金壓力。

（3）鼓勵水利企業上市融資，以其他經營收益彌補水利建設方面的虧損。[5]

2．建立“一事一議”激勵約束機制

在當前農民流動頻繁、村莊共同體快速解體、鄉村輿論力量弱小的情況下，“一事一議”制度缺少行之有效的激勵約束機制，很難取得實效。政府一方面要引導村級自治組織給予熱心村級公共事務、積極出資出力的農戶一定的精神和物質獎勵或優惠政策，另一方面要賦予“一事一議”制度一定的強制力或約束力，如建立誠信檔案公開制度等。

3．政府推廣農業節水灌溉技術

發展農田水利一個不可忽視的因素是通過節水灌溉技術提高有限水源的利用效率。要加快制定產業支持、技術服務和財政補貼等政策措施，促進節水灌溉設備技術升級，因地制宜發展管道輸水、噴灌和微灌等高效節水灌溉，優先在水資源短缺地區和糧食主產區集中連片實施，集中力量建設一批規模化高效節水灌溉示范區，推進農業高效節水灌溉良性發展。[6]此外，配合大中型灌區以節水灌溉為主要目標的技術改造，建立大型灌區實時監控系統，提高用水效率和效益。

4．對灌溉用電實行財政補貼

農民本應是灌溉的最大受益者，但只要“澆地等于白干”的成本收益函數不改變，農民就不會有灌溉的積極性。為打破農民與灌區管理部門的“澆地博弈”，建議在維持現有水價不變的情況下，對灌溉用電實行財政補貼，或對用電實報實銷，提高農田灌溉效益。

＊本文系國家社科基金重大項目“應對重大自然災害與構建我國糧食安全保障體系對策研究”（項目編號：08&ZD017）的階段性成果。

[1]梁曉偉，李勝斌.從西南地區旱情看建設農業水利基礎設施的緊迫性[J].經濟導刊，2010（4）：62-65.

[2]魏為.農業水利工程的作用及其發展策略分析[J].湖南農機，2011（1）：118-119.

[3]孔少林.關于加強農田水利建管與投入問題的思考[J].農村財政與財務，2011（4）：24-25.

[4]傅湘，紀昌明.區域水資源承載能力綜合評價——主成分分析法的應用[J].長江流域資源與環境，1999，8（2）：168-172．

[5]鄭良芳.金融業要全方位力促水利實現跨越式發展[J].經濟研究參考，2011（13）：70-75.

[6]王祖繼.大力發展高效節水灌溉農業項目[J].新長征，2011（5）：7-9.