河北省后備農用土地資源潛力與開發利用對策

郭造強，鮑寧智，張榮娟，崔俊輝

(1.河北省農業區劃辦公室，河北石家莊 050000;2.河北省地理科學研究所，河北石家莊 050011)

后備農用土地資源是指尚未直接用于農業生產而通過開發、復墾及整理后可直接用于農業生產的各類土地資源。農用土地資源是農業和農村經濟發展的基礎和根本保障，河北省面臨著人口不斷增加、農用土地逐年減少的嚴峻現實，后備農用土地資源開發是補充耕地、增加其他農用地和建設用地的重要途徑，是緩解人口與土地矛盾的重要措施，可以彌補工業化和城市化對農用地的占用，從而保障糧食和其他農產品的穩定生產和供應。

1 河北省后備農用土地資源現狀

河北省內環京津，東臨渤海，地域廣闊，地貌多種多樣，有高原、山地、丘陵、盆地、平原、湖淖、洼淀等。根據調查，全省目前共有可開發利用的后備農用土地面積為122.084 4萬hm2。其中，荒山60.008 95 萬 hm2，占 49.2%; 荒地 21.467 03 萬 hm2，占 17.6%; 荒草地 11.946 51 萬 hm2，占 9.8%;荒灘 21.322 6 萬 hm2，占 17.4%; 荒水 5 975.3hm2，占 0.5%; 荒廢棄地 6.741 82 萬 hm2，占 5.5%。

在荒地中，有鹽堿地7.828 42萬 hm2，占36.5%; 沼澤地982.5hm2，占0.5%; 沙地10.297 87萬hm2，占47.9%;裸地3.242 5萬hm2，占15.1%。在荒灘中，有河灘地9.825 56萬hm2，占46.1%; 湖灘2 267.1hm2，占1.1%; 庫灘1 055.5hm2，占0.5%; 沿海灘涂11.164 78 萬 hm2，占52.3%。在荒廢棄地中，有干廢坑塘1.613 13萬 hm2，占23.9%; 廢棄灌渠6 147.3hm2，占 9.1%; 廢交通占地1 893.4 hm2，占2.8%; 廢棄窯坑1.714 21萬 hm2，占25.4%; 其它廢棄地2.610 4萬 hm2，占38.7%。

從總體看，各類后備農用土地的資源量排序為:荒山＞荒地＞荒灘＞荒草地＞荒廢棄地＞荒水。可開發利用的荒山與荒草地主要相對集中分布于邯鄲、邢臺、石家莊、保定、張家口、承德、唐山7市;荒灘中河灘與荒地各市分布比較均勻，湖灘集中于張家口、衡水市。沿海灘涂集中于滄州、唐山、秦皇島市。荒水主要分布在承德、邯鄲、邢臺、保定、張家口、滄州和唐山7市。荒廢棄地各市均有零星分布。

2 開發利用的障礙因素

2.1 開發利用難度大

從20世紀80年代以來，各地本著“先易后難、集中連片、規模開發”的原則，已先后對各類自然條件相對較好的后備農用土地資源進行了不同程度的開發利用。目前剩下的基本是一些土壤立地條件差、養分含量低、水資源短缺、坡度較大、自然災害頻發、污染嚴重、交通不便、分布零散的土地［1］。這些土地在開發利用時需要投入大量的人力、物力和財力，因此開發利用的難度越來越大。

2.2 農民自主開發的積極性不高

一是對后備農用土地資源開發利用的政策宣傳力度不夠，廣大群眾對其的作用意義缺乏認識;二是各級政府部門沒有統一規劃，激勵機制不完善，政策引導不到位;三是后備農用土地開發利用投入大、見效慢、效益低;四是各類后備農用土地基本是農村集體所有，沒有承包到戶，缺乏必要的開發資金［1］。

2.3 水資源與水利設施缺乏

保證農業用水供給是進行后備農用土地資源開發利用的必要前提。河北省資源性的水資源緊缺很難在短時期內得到根本解決，而以“四荒”為代表的后備農用土地又大部分布在水資源嚴重缺乏的地區，加之干旱等氣候影響，致使山區的荒山丘陵植樹造林成活率低，平原區荒地種植農作物產量低而不穩，給后備農用土地的開發利用造成很大的困難。

2.4 “空心村”和耕地取土墊宅基、廢窯坑利用率低等現象較為普遍

由于農村村莊建設規劃滯后，大部分村只是一味向外擴劃宅基地，村中間只是一些老人留守，外圍是新蓋的新房，造成耕地逐年減少。而且在建新房時，村民還要從村邊責任田中取土墊院子，形成了挖了墊、墊了挖的怪圈。不僅破壞耕地，還造成宅基地不牢固［2］。其中，廢棄磚窯地僅有一小部分被復墾成了良田，大部分只能當作旱地耕種，產量很低。不少窯坑因挖掘太嚴重，無法進行耕種，浪費現象嚴重。一些地方還存在因大量青壯年農民外出務工而導致土地資源閑置的現象。

3 開發潛力與利用方向

3.1 潛力

3.1.1 荒山

在60.008 95萬hm2可開發荒山資源中，可開發為耕地的有3.318 97萬hm2，占5.5%;可開發為園地的有3.134 07萬hm2，占5.2%;可開發為林地的有38.372 21萬hm2，占63.9%;可開發為草地的有6.879 63萬hm2，占11.5%;可開發為牧用地的有6.914 99萬hm2，占11.5%;可開發為水域及水利設施用地的有1 991.7hm2，占0.3%;可開發為其他用地的有1.189 92萬hm2，占2.0%。

3.1.2 、荒地

在21.467 03萬hm2可開發荒地資源中，可開發為耕地的有11.694 87萬hm2，占54.5%;可開發為園地的有5 018.4hm2，占2.3%;可開發為林地的有5.619 42萬 hm2，占26.2%;可開發為草地的有2.412 68萬hm2，占11.2%;可開發為牧用地的有5 998.2hm2，占2.8%;可開發為水域及水利設施用地的有1 340.1hm2，占0.6%; 可開發為其他用地的有5 043.9hm2，占2.3%。

3.1.3 荒草地

在可開發的11.946 51萬hm2荒草地資源中，可開發為耕地的有4.328 92萬hm2，占36.2%;可開發為園地的有950.2hm2，占0.8%;可開發為林地的有3.520 26萬hm2，占29.5%;可開發為草地的有3.618 74萬hm2，占30.3%;可開發為牧用地的有1 809.8hm2，占1.5%;可開發為水域及水利設施用地的有1 401.0hm2，占1.2%; 可開發為其他用地的有624.9hm2，占0.5%。

3.1.4 荒灘

在可開發的21.322 6萬hm2荒灘資源中，可開發為耕地的有4.825 67萬hm2，占22.6%;可開發為園地的有4 245.9hm2，占2.0%;可開發為林地的有2.600 51萬 hm2，占12.2%;可開發為草地的有5 836.3hm2，占2.7%;可開發為牧用地的有4 186.6hm2，占2.0%;可開發為水域及水利設施用地的有7.345 26萬hm2，占34.4%; 可開發為其他用地的有5.124 27萬hm2，占24.0%。

3.1.5 荒廢棄地

在可開發的6.741 82萬hm2荒廢棄地資源中，可開發為耕地的有3.342 43萬hm2，占49.6%;可開發為園地的有3 258.6hm2，占4.8%;可開發為林地的有1.356 78萬hm2，占20.1%;可開發為草地的有642.6hm2，占1.0%;可開發為牧用地的有516.6hm2，占0.8%;可開發為水域及水利設施用地的有2 262.7hm2，占3.4%; 可開發為其他用地的有1.374 56萬 hm2，占20.4%。

3.1.6 荒水

全省目前共有可開發利用的荒水資源總量為5 975.3hm2。

從總體上看，全省可開發利用的各類后備農用土地的資源量排序為:林地＞耕地＞草地＞水域及水利設施用地＞其它用地＞牧草地＞園地。

3.2 利用方向

3.2.1 荒山資源

主要指林地、草地、裸巖和農用地以外的可開發利用的山場資源。河北省西部太行山區山高坡陡、溝谷縱橫、山多地少、石多土薄，大部分是難以利用的裸露巖石，成土母質多為石灰巖、片麻巖。大部分荒山土層淺薄、肥力低下，土壤質地不良，特別是水利條件差、水土流失嚴重，制約了此類土地的開發利用效益。東北部長城沿線的燕山山區多為片麻巖山區和碳酸巖類丘陵，巖石易風化，便于開發。同時氣候溫和、濕潤，降雨較為充沛，土層較厚、質地疏松，土壤養分含量較高，適宜林果及農作物生長，是冀東的林果重要生產基地。較為成功的開發利用模式是荒山的中、上部宜開發為林地、草地、牧用地，植樹種草，發展林業和養殖業;下部土層較厚、土質較好的地帶，宜開發為耕地、園地，種植農作物及板栗、核桃、大棗等耐旱果樹。荒山裸地是不合理開發利用和植被破壞而形成的，其養分、水分貧乏，幾乎沒有有機質，肥力極低，暴雨極易造成水土流失，開發利用難度大。首先要封山育林、植樹種草，恢復植被，然后因地制宜地向林、果、農用地等方向發展。

3.2.2 荒地資源

荒地是指適宜開發為農、林、牧 (草)等用地，但尚未開發利用的土地。全省荒地絕大部分分布在兩山山前平原和中東部低平原，主要為鹽堿地、沙地和裸地。

(1)鹽堿地。主要分布于東部低平原的部分地區。土壤鹽堿含量高，用淺層地下水澆灌易產生生理干旱，造成死苗，產量極低甚至絕收。但唐山市漢沽、樂亭等地的鹽堿地，土壤以鹽漬型水稻土和濱海鹽土為主，有機質和養分含量高，光熱條件充沛，雖然土壤鹽分含量較大，但只要做好壓鹽壓堿等技術工程措施，該區域也非常適合棉花、高粱、向日葵等耐鹽堿作物生長，具有較大的開發利用潛力。而滄州等黑龍港流域的鹽堿地，則應充分利用自然降水、地表水和深層地下水進行洗鹽壓堿等措施綜合治理，提高禾苗成活率，種植耐鹽堿的牧草、花卉、林木 (紫穗槐、圣柳、龍爪槐等)以及棉花、向日葵等作物。

(2)沙地。主要分布在中東部平原地區。多為河道歷史上多次改道形成高低不平的沙丘。其土壤松散、透水性強、保水保肥性能差、缺乏有機質、風沙干旱、漏水漏肥。應對沙荒地實行田、水、林、路綜合治理，以防風固沙為前提，以改善水電條件、培肥地力、增加植被覆蓋率為中心措施;以節水灌溉和節水增次灌溉為技術手段;通過平整土地、營造防護林、改善生態環境、種植果樹和適宜沙性土壤生長的農作物，增加科技和資金投入進行綜合治理。

(3)裸地。由于土壤嚴重鹽堿、風沙或缺水而造成的，改造不易、耕種困難。目前全省各地均有零星分布。開發利用的方向應是以改善水電條件、防風固沙、培肥地力為主要措施，充分利用地上明水、自然降水進行洗鹽壓堿作業，排減土壤鹽堿含量、改善土壤養分與水分質量。

3.2.3 荒草地

主要是常年撂荒或土壤瘠薄、草荒嚴重而形成的。主要分布在西部丘陵和山區、壩上人少地多的農區。大多為坡度小于6度、沒有人工投入或近年撂荒的荒蕪土地。分布零星，大多遠離村鎮。土壤沙質、水肥性能不良、地面徑流沖刷、水土流失嚴重、土層極薄、水分缺乏、耕作條件差、生產效益低。大部分荒草地可改造為耕地或林果用地。應針對不同成因，加強施肥、培肥地力、改善水利條件。在水電條件不易改善的地帶，可發展林果業和畜牧業。

3.2.4 荒灘地

河灘荒地地形起伏、易澇、不易灌溉、難于耕作;電力不配套，無法提灌河水或地下水;多為群眾各自開發，沒有統一規劃。河北省的內陸水域灘地主要以河灘、庫灘為主，多為河流沖積而成，有機質豐富、肥力較高，而且具有較豐富的地下淺水資源和光熱資源，為實施開發提供了有利條件。通過管壩、筑堰、引洪淤灌等工程，可以使多數的灘涂資源得到有效的開發利用。

河北省的沿海灘涂資源豐富，在已利用面積中海水養殖、水稻生產等農用地與港口建設、海鹽生產、建設用地大致各占50%左右。這一區域地勢平坦，有機質含量高，光熱條件好，只要做好壓鹽壓堿、在保證淡水充足的條件下，非常適宜發展海水養殖業和水稻種植業。

3.2.5 荒水資源

主要包括湖泊、水庫、池塘、河渠、洼淀等可養殖水面。此類資源的利用率比較充分，其主要利用方向是淡水養殖和水利設施用地。只要有效防止水體、水質污染，科學合理開發，絕大部分的荒水資源均可得到不同程度的利用。

3.2.6 荒廢棄地

主要包括廢棄窯坑、干廢坑塘、廢棄灌區、廢棄交通占地、撂荒農田以及廠礦、機關、下馬鄉鎮企業和養殖場的搬遷舊址。分布于兩山山前平原和東部低平原，西部山區分布較少。這些土地土質優良，整理后馬上可以恢復農耕，也可植樹或作他用。

4 后備農用土地資源開發利用的保障措施

4.1 提高認識、加強領導

要把充分合理開發利用后備農用土地資源提升到一項利國利民、造福子孫的惠民工程的高度來加以認識。與農業產業結構調整、新農村建設有機結合，納入各級政府農村經濟“十二五”發展規劃中加以統籌。特別是涉及開發規模較大的縣 (市)，應把后備農用土地資源的開發列入政府重要議事日程，作為重要經濟項目進行運作，納入目標考核體系。

4.2 科學規劃、合理開發

各級政府要在搞好后備農用土地資源調查監測的基礎上，圍繞水土資源狀況和基礎設施條件，進行多學科、多部門的綜合論證，制定切實可行的后備農用土地資源開發保護規劃和實施方案，必須堅持“在保護中開發、在開發中保護”的原則［3］。開發要注重技術條件的可行性和社會、經濟、生態效益的合理性。引進先進的開發理念、模式和手段，推行承包制和企業開發。

4.3 加大科技投入，實施科技開發

加大科技投入，以科技引領和助推后備農用土地資源的開發建設。重點推廣成功的開發模式和成熟的開發性生產配套技術，如沙荒地、鹽堿地和小流域的綜合治理，山地果樹速豐技術，良種繁育、配方施肥、節水灌溉、模式化栽培與養殖、旱作農業等。加強對鄉村基層技術人員的培訓，鼓勵科研單位、大專院校和科技型農業龍頭企業興辦各種技術服務組織，開展咨詢服務和技術培訓［4］。

4.4 建立后備農用土地開發多元化融資機制，提供開發資金保障

農用土地資源開發是一項耗資巨大的工程，需要有大量資金保障。在組織大規模的土地開發工程時，政府投資是主要的資金保證。但針對具體的土地開發項目，應建立和完善以國家、省、市扶持資金為啟動，縣、鄉地方財政、農村集體和企業以及農民自籌資金、外資等的多渠道、多層次、多方位、多元化的后備農用土地開發投資體系。可引進市場機制，組織招標開發和股份制聯合開發。

4.5 進一步創新和完善政策法規體系，促進土地開發的有序和高效

制訂有利于開發的傾斜扶持政策。本著“誰開發、誰經營、誰受益”的原則，在所有權不變的前提下，使用權歸開發者。制訂優惠的承包政策，并對開發經營活動予以充分的保障。允許在承包期內繼承、轉讓、出租和抵押。在一定期限內，減免農林特產稅和所得稅。對于效益較大項目的貸款實行貼息。開發區的基礎設施和配套工程，納入農業發展基金使用計劃。

1 潘晶晶，許月明，梁山.河北省“四荒”資源開發利用影響因素分析.中國水土保持，2009，(5):72～73

2 馮薇，楊叢山.“空心村”治理措施研究.河北農業科學，2010，(3):144～145

3 李世平，南靈.西部地區土地資源的合理開發利用.中國農業資源與區劃，2002，(2):38

4 閻同生，陳印軍，牛玲芳.河北省土地資源利用動態與可持續利用對策.中國農業資源與區劃，2003，(5):35～36