促進北京溝域經濟健康、快速發展的研究與思考

賀東升，馮建國，張 穎

(北京市農村經濟研究中心，北京 100192)

“溝域經濟”是北京市在全國范圍內首先提出的一個嶄新概念。是以城市發展為動力，以不受行政界限束縛的自然溝域為基本單元［1］，在生態涵養與保護的基礎上，促進區域經濟與社會發展，新農村建設，以及自然、地理、人文、歷史等各類資源價值最大體現的經濟發展模式。它是集生態涵養、旅游觀光、經濟發展和人文價值與一體，統一規劃、產業融合、集約經營、規模適度、特色鮮明、形式多樣的產業經濟帶，最終實現山區發展與農民致富的目標。

1 發展概況

目前，北京市具有旅游開發潛力的124條溝域已具備了良好的發展條件，其中70多條溝域已經完成或正在編制整體規劃，17條溝域已經具備一定規模并起到了示范作用，形成了文化創意先導、特色產業主導、龍頭景區帶動、自然風光旅游和民俗文化展示五種模式。從2008年起各區縣加大了對溝域經濟的投入力度，2009年北京投入3.5億元到溝域經濟項目建設中，涉及到生態環境建設、農業產業園、休閑娛樂、民俗戶改造等上百個項目。2010年3月，北京市“新農辦”統一組織七個山區縣各選擇一條溝域開展發展規劃的公開征集工作，北京溝域經濟進入較快發展階段。

經過幾年的實踐，北京溝域經濟發展帶來了服務市民、發展山區、農民致富的多重價值。據統計，2009年北京市山區農民人均收入首次突破萬元大關，達到10518元，溝域經濟的貢獻正在顯示出越來越重要的作用。

2 存在問題

隨著“溝域經濟”模式這項新事物的不斷發展，逐漸顯現出一些新的矛盾和問題，特別是溝域開發中引入社會資本存在的問題。研究發現，在“溝域經濟”開發過程中主要會遇到土地、規劃、審批、基礎設施、農民利益保障等五個方面問題。

2.1 建設用地指標與經濟發展要求不匹配

目前，全市山區建設用地指標十分緊張，而產業開發、項目建設、基礎設施的完善等方面均需要大量與之相匹配的建設用地［2］，這一局面嚴重制約山區的進一步發展?？梢哉f，土地問題是制約溝域經濟發展的關鍵問題。

2.2 溝域發展規劃不統一、不全面

合理的規劃是溝域經濟開發的前提和基礎，當前山區普遍存在著規劃政策不完善、缺乏統一的溝域開發整體規劃、溝域開發土地沒能納入相應規劃等問題，嚴重影響溝域的開發。

2.3 審批周期長，審批制度不健全

當前，溝域經濟開發中的審批存在一些問題，可以概括為“三長兩不”:舊村改造、安置房建設審批周期長［3］、大中型項目審批周期長、土地審批周期長［4］，土地周轉機制不健全、鄉鎮規劃審批不完善。

2.4 基礎設施建設嚴重滯后

截止到現在，與城市和平原地區相比較，北京市溝域中的基礎設施還非常落后，政府投資欠賬很多，同時，又缺少相應的配套政策吸引企業來投資［5］。

2.5 農民利益缺乏有力保障

在當前的溝域開發中，農民的利益保障問題主要是:農民安置缺乏法律效力的標準，社保機制不健全［6］，社保水平偏低，拆遷安置難以滿足群眾多元化的需求，集體建設用地流轉難度大、拆遷農民就業難以保障。

3 政策建議

溝域經濟發展不僅涉及到經濟、社會、環境等多個領域，而且沒有經驗可以借鑒，法律規范又一時難以跟進，時間又很緊迫。因此，要解放思想，大膽改革，找準問題癥結，按照簡化程序、提高效率的原則，新事新辦、特事特辦，統籌、協調地解決問題。

3.1 制定土地政策“綠色通道”，增加建設用地指標

3.1.1 設立溝域經濟聯合協調機構，以解決政策相互制約現象

針對相關政策在實踐中客觀上存在相互制約的現象，建議在市委市政府的統一領導下，聯合規劃、國土、農業等部門設立溝域經濟協調小組，專門處理實踐中政策涉及不到的或明顯相互矛盾的地方。

3.1.2 努力盤活存量集體建設用地

建立集體建設用地使用權流轉體系，向國土資源部門申請建設用地增減掛鉤試點，按照“規劃先行、政策引導、村民自愿、產權明晰、節約集約”的原則，學習天津、重慶等地經驗，加強政策創新，探索不同類型、不同區域農村集體建設用地的流轉模式，盤活存量集體建設用地。

3.1.3 出臺優惠政策，鼓勵宅基地集約利用

學習天津“宅基地換房”的經驗和措施，在宅基地布局統一規劃、集中建設、統籌推進和符合土地利用總體規劃和城市規劃要求的基礎上，允許和鼓勵宅基地集約利用與舊村改造、土地整理相結合，充分節約土地。同時，積極利用節約的土地發展產業。

3.1.4 城市、平原置換建設用地，支持溝域開發

以前，山區地區置換出許多建設用地支持城鎮和平原地區建設，如今，在發展溝域經濟的大背景下，平原地區和城鎮應該相應地支援溝域的開發建設，實現城鎮 (平原)反哺溝域，置換出一定比例的建設用地指標給山區，實現開發建設與建設用地指標相匹配。

3.2 制定一套具有法律效力，統一、高效、可控的溝域經濟發展規劃

在市政府的監督和審核下，由區縣政府主導、企業和農民廣泛參與，共同制定一套符合區縣實際、滿足企業發展需求和保障農民權益的統一規劃。規劃應滿足幾個方面要求:一是全面性。要照顧到民生、生態、文化、產業、土地和公共設施等領域;二是統一性。區縣政府、企業和農民都應對最終規劃保持高度一致;三是獨立性。一方面規劃要獨立適用于溝域經濟發展，另一方面在實踐中面臨新的問題時，以溝域經濟發展規劃為準加以解決;四是法力性。該規劃應具有法律效力，充分保障農民權益和企業利益。

3.3 簡化審批程序，下放審批權力

3.3.1 簡化鄉鎮規劃審批和項目審批程序

對鄉鎮規劃審批和項目審批時，將鄉鎮總體規劃和控制規劃的審批權、村莊改造和“三定三限房”等中小型項目的審批權下放到區縣政府或者區縣相應的行政部門，同時簡化審批程序。目前，廣東省下發的《關于簡政強鎮事權改革的指導意見》，明確提出特大鎮可賦予縣級權限，這對于北京市山區開發具有啟發意義。

3.3.2 完善土地周轉審批機制

可參照《關于小城鎮建新拆舊中用地周轉指標有關問題的通知》、《關于小城鎮建設用地指標置換有關問題的通知》和《北京市遠郊區舊村改造試點指導意見》三個文件精神，逐步放開地域限制，給予全市農村舊村改造中回遷房建設用地的周轉指標，同時允許舊村改造建設項目與宅基地進行土地置換，加快農民安置工作，加快溝域開發進程，推動溝域經濟的發展。

3.4 政府、企業、社會之間形成良性互動，加快基礎設施建設

3.4.1 政府制定相關的基礎設施優惠政策

市發改、財政等部門對溝域開發中的基礎設施建設應給予一定規模的財政貼息貸款支持，同時降低抵押門檻;政府對投資山區基礎設施建設的項目的各項稅費收取，屬于地方財政收入的部分，給予相應的減免;利用產業用地資源吸引社會資本投入，將基礎設施建設的費用列入一級開發的綜合成本中;鼓勵符合條件的從事基礎設施投資運營的民營企業通過股票市場上市發行進行籌資。

3.4.2 財政應確保相應的配套資金支持

財政部門將溝域經濟列入重點支持方向，確保相應的配套資金支持。對于公益性基礎設施建設，根據建設部門的申請，按照基本建設程序、基本建設支出預算、年度投資計劃和工程建設進度撥款，?？顚Ｓ茫_保資金落實到位。對城鎮污水垃圾處理、農村電網改造等具有一定收益的項目，通過補助或“以獎代補”的方式，引導社會資金投入。

3.4.3 各類相關機構大力促進基礎設施建設

各類金融部門和投融資機構，對開發商投資山區基礎設施建設的項目給予相應的貸款支持，確保其成功融資。同時，金融機構提供門檻相對較低的擔保抵押條件，改善融資環境，拓寬融資渠道。

3.4.4 企業積極參與，確保工程進度和質量

企業應利用良好的政策環境，結合自身優勢，積極參與基礎設施的建設。在取得授權經營之后，確保工程的安全、質量和進度。

3.5 政策集成

充分利用現有小流域治理、新農村建設、“十百千”工程、生態搬遷等政策，將農村環境綜合治理、新村創建、生態建設、旅游開發等工作統籌考慮，搭建溝域經濟發展平臺。用好、用足、用活國家、省、市關于促進山區建設的一系列優惠政策，特別是大力促進稅收減免和財政補貼政策的落實，以政策落實促進溝域經濟發展，以溝域經濟的發展提高促進政策落實。為溝域產業發展，山區農民增收構建良好的基礎和環境。

3.6 切實保障農民利益

3.6.1 做好深入細致的思想工作，使絕大多數農民愿意拆遷，知道拆遷是分享城市化的成果

各部門相互協調，實行陽光動遷。拆遷前，做好細致的思想疏導工作，同時，使拆遷流程和各部分拆遷費用公開化、透明化，使農民們明確拆遷后土地升值的部分，享受到增值的相關利益。將安置方案、安置房源上墻公示，每戶安置結果、補償費用、獎勵補貼等詳細信息公開。

3.6.2 建立一套政府主導、企業參與、政府和企業盡最大限度讓利于民的拆遷模式

首先，根據規劃，政府統一部署拆遷行動;其次，由鄉鎮政府出面協調各方利益，企業盡最大限度的配合;第三，政府和企業配合，共同為農民提供技術、金融等培訓和支持。

3.6.3 完善拆遷補償機制和法律規范

根據《北京市宅基地房屋拆遷補償規則》、《北京市集體土地房屋拆遷管理辦法》、《北京市宅基地房屋拆遷補償規則》以及《〈北京市集體土地房屋拆遷管理辦法〉實施意見》相關政策文件，在保障農民利益的同時，制定出一個符合市場規律的彈性補償標準，并且統一實行，防止農民“找后賬”、互相攀比、漫天要價，保證項目順利施工。

3.6.4 將農民的全程保障納入產業發展體系

在《中華人民共和國物權法》的框架下，建議市人大盡快以立法的形式，明確農民的安置費用標準和農民的最低收入標準、補償標準等。開發商、農民和政府的任何一方，都必須無條件執行該法律標準。其次，農轉居后，將農民就業和社保納入產業發展體系，甚至與土地、審批等相捆綁，從源頭上保障農民權益。

3.6.5 加強對拆遷農民的技術培訓，關心他們的心理健康

首先，要針對失地農民建立長效技術培訓機制［7］，建立包括就業信息咨詢、職業介紹、培訓在內的社會化就業服務體系，切實落實好拆遷后農民的生存問題。同時，市政府和相關部門要把關注農民心理健康擺上議事日程，創建和諧、人性化的社會環境來改善失地農民心理剝奪感。

1 張義豐，賈大猛，譚杰等.北京山區溝域經濟發展的空間組織模式.地理學報.2009，(64)

2 牛星，吳冠岑.我國土地資源配置的“雙失”問題及對策研究.中國農業資源與區劃.2010，(3)

3 周滔，楊慶媛，豐雷.土地出讓市場的博弈分析:利益背景與政府行為過程.中國土地科學.2006，(4)

4 母小曼.土地市場中政府與開發商的博弈分析.商業時代.2006，(15)

5 蔣華東.轉變政府投入:引導社會資本投資農業.農村經濟.2006，(11)

6 郝晉珉，任浩.土地征用制度中農民權益損害的分析.公共管理學報.2004，l(2)

7 陳柳欽.農業產業化與農村城鎮化的互動互進.中國農業資源與區劃.2004，(3)