“全民社保”制度創新與未來發展
——浙江“十二五”城鄉社會保障一體化展望

文/陳詩達

“全民社保”制度創新與未來發展
——浙江“十二五”城鄉社會保障一體化展望

文/陳詩達

堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”方針，以“普惠共享、完善制度”為重點，加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設

這些年以來，“社會就業、社會保險、社會救助”的浙江大社保體系框架基本確立，城鄉養老、醫療和最低生活保障制度建設取得了突破性進展，為維護改革發展穩定大局發揮了重要作用。

回眸：“大社保”，把更多人納入“安全網”

2001年，浙江較早提出了養老保險“低門檻準入，低標準享受”的辦法，允許一部分用人單位及其職工按照“雙低”政策參加養老保險。“雙低”政策不僅將農民工納入城鎮企業職工養老保險的覆蓋面，同時將大量非公企業和城鎮個體工商戶一并納入參保范圍。截止到2010年底，全省企業職工養老保險參保人數達到1580萬人，基本實現制度全覆蓋。建立了養老金正常調整機制，全省企業退休人員平均養老金水平從2000年的600元/月逐步提高到2010年的1595元/月，居全國省區前列。

隨著城市化和工業化進程的快速推進，農村大量的土地被征用，省委、省政府適時推出了被征地農民基本生活保障制度。對被征地農民社會保障，實行以基本生活保障為主的，也可實行基本生活保障與社會保險相結合等多種方式。到2010年底，全省共有418萬被征地農民納入保障范圍，基本實現即征即保。

2009年，中央決定在全國10%的縣（市）開展新型農村社會養老保險試點之際，浙江再出創舉，在全國率先將城鎮無養老保障的居民與農村居民社會養老保險整合為城鄉居民養老保險，實現養老保險制度城鄉統籌。2010年底，全省城鄉居民社會養老保險參保人數達到1170萬人，其中農村1029萬人、城鎮141萬人，已有578萬人領取基礎養老金。

浙江在全國率先出臺流動就業人員基本醫療保障關系轉移接續和基本醫療保險異地就醫結算服務兩項政策。醫保覆蓋范圍除城鎮職工外，包括城鎮老年居民、未成年人、城鎮自由職業人員、非從業人員、低保對象和農村居民。目前，全省有92%的農民參加了新型農村合作醫療，參保人數超過3000萬人。城鎮職工基本醫療、居民基本醫療參保人數達到1334萬人和540萬人，包括60萬在校大學生也納入了城鎮居民醫療保險覆蓋范圍。

在浙江，隨著城鄉統籌就業工作的全面實行和預防失業工作的逐步推開，失業保險從保障生活到促進就業、預防失業的功能得到充分發揮，各項就業普惠政策已基本覆蓋全體求職者。國務院《工傷保險條例》實施以來，浙江除機關和參公事業單位外所有有關用人單位均納入工傷保險范圍，2010年又將所有“老工傷”統一納入工傷保險統籌管理。浙江是全國第一個建立城鄉一體化最低生活保障制度的省份。目前，全省城鎮和農村月人均低保標準分別達到376.69元和245.2元。

展望：全民社保，讓人人分享發展成果

“十二五”時期，浙江將保持“十一五”各項社會保障政策延續性的同時，堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”方針，以“普惠共享、完善制度”為重點，加快推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設，堅持社會公平正義，著力促進人人平等獲得發展機會，分享經濟發展成果。這將主要體現在以下十個方面：

——繼續擴大城鄉社會保障覆蓋面，在提高保障水平、統籌層次和實現制度統一等方面邁出更大步伐。“十二五”期間，浙江建設更高水平的社會保障體系具備較好基礎，將更加重視統籌城鄉、更加注重保障公平、更加注重可持續發展。在完善各項社會保障制度的同時，重點推動從制度全覆蓋邁向人群全覆蓋，基本實現人人享有社會保障。社會保障統籌層次提高，抵御風險的能力將大大增強。

——不斷完善城鎮職工基本養老保險制度，企業退休職工養老保險待遇正常增長機制逐步建立。長期困擾勞動者的養老保險異地轉移接續難的問題將得到根本解決，包括農民工在內的參加城鎮企業職工基本養老保險的所有人員，基本養老保險關系可在跨地區就業時隨同轉移。養老保險個人賬戶做實將穩步推進，基金支付風險降低。企業退休人員養老金偏低的狀況進一步改善。未來養老保險待遇水平將與經濟發展和物價水平同步。

——城鄉居民養老保險制度實現全覆蓋，城鄉居民基礎養老金穩步提高。實施城鄉居民社會養老保險三年行動計劃，2011年重點是：鼓勵和引導45周歲以下中青年繳費參保，著重抓好45-59周歲人群參保繳費工作，力爭到年底參保人數達到1250萬人，參保率超過90%，45-49周歲人員參保率達到95%。探索建立高齡老人待遇補貼制度。城鄉居民社會養老保險制度銜接渠道更加暢通，有力促進城鄉社會保障的協調和統籌發展。各地將結合當地實際，繼續調整提高城鄉居民社會養老保險基礎養老金待遇，城鄉居民老有所養更有保障。

——圍繞“衛生強省、全民健康”目標，率先基本建立覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度，加快城鄉醫療保險整合與接軌。2011年新增城鎮職工和城鎮居民醫療保險參保人數為90萬，參保率超過95%。全面推行居民醫療門診統籌，提高住院和門診大病報銷比例，降低大病、重病患者的個人負擔。城鄉居民醫療保險最高支付限額分別達到當地個人可支配收入和人均純收入6倍以上。政府將繼續提高對新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療的補助標準，所有市縣新農合和城鎮居民基本醫療保險人均籌資標準不低于285元，其中各級財政人均補助不低于200元。全面實現基本醫療保險異地就醫聯網結算“一卡通”，即個人異地就醫時實行即時報銷，只需支付個人應承擔的醫療費。實施國家基本藥物制度，大幅度下降基本藥物價格，推進公立醫院改革試點，切實緩解看病難與貴。

——失業保險促進就業功能更加顯現。“十二五”浙江轉型升級在由“從勞動密集向技術密集，從人口紅利向技術紅利，從城鄉二元向城鄉一體”轉變過程中，將可能出現低端勞動力過剩，大量下崗失業人員會帶來結構性失業矛盾凸現。為此，失業保險在發揮傳統的生活保障作用的同時，其促進就業、預防失業的功能更加顯現。建立失業保險待遇隨企業最低工資標準實時調整機制，自謀就業、自主創業和就業困難人員的各項稅費減免及就業社保補貼政策將繼續實施，政府將會提供更加優質的各種職業技能培訓、轉崗轉業培訓等，城鄉居民的就業質量明顯提高。

——積極推進工傷、生育保險，著力解決歷史遺留問題。2011年1月1日國務院《工傷保險條例》（修訂）正式實施，使“預防、補償、康復”三位一體的工傷保險更加完善。未來，工傷保險將由單純注重事后補償向事后補償與事先預防并重轉變，由治療性康復向就業康復為核心。

——加快發展企業（職業）年金制度，建立多支柱的社會保障體系。綜觀國際社會保障發展歷程，長期大幅度提高基本社會保障待遇是不可持續的。“十二五”期間，本著“保基本可持續”的原則，將逐步建立社會基本保險、補充保險和商業保險相結合的多支柱社會保障模式。通過稅收政策的調節和扶持，推動更多的勞動者在退出勞動崗位和遭遇各種職業風險時能夠得到充分保障。

——普惠均衡的社會保障公共服務體系更加完善。將按照城鄉統籌、均衡發展的原則加快推進社會保障公共服務。在醫保“一卡通”的基礎上，逐步推進其在人力資源社會保障其他業務領域的應用，實現“全省通用”、“一卡多用”。為應對人口老齡化，未來浙江的養老模式：以居家養老為基礎，社會服務為依托，機構養老為支撐，構建覆蓋城鄉的養老服務網絡，機構養老服務人數達到老年人總數的3%以上。以社區勞動保障工作平臺為基礎的社會保障管理服務組織體系和服務網絡，逐步延伸到全省所有鄉鎮、行政村。

——政府財政對社會保障投入力度加大，社會保障保民生促和諧的功能增強。各級政府將繼續加大對社會保障財政投入，同時社會救助、社會福利事業將有長足發展。如將家庭人均純收入低于2500元、符合低保條件的農戶全部納入低保，建立高齡老人待遇補貼制度，為殘疾人提供基本保障，對城鄉居民及家庭成員患危重疾病或遭遇溺水、火災等人身意外傷害，貧困家庭子女就學等突發性、臨時性生活困難的，政府給予及時有效救助和幫扶。城鄉居民人人享有基本生活權益保障，社會更加包容和諧。

——社會保障法制化建設將取得新進展，促進社會保障制度的可持續發展。“十二五”期間，適時通過地方立法，促進各項社會保障制度的定型和規范發展，將增強制度的穩定性、權威性和強制性。《浙江省工傷保險條例》、《浙江省生育保險條例》、《浙江省征地補償和被征地農民基本生活保障辦法》等地方性法規規章陸續出臺，為社會保障制度可持續發展提供良好的法制環境。

（作者為浙江省公共行政與人才人事科學研究所所長、研究員；本文得到國家自然科學重點資助項目（70933001）“城鄉勞動市場整合機理與實現機制研究”的資助）