我國環境稅改革應以“環境紅利”為首要目標*

童錦治（廈門大學經濟學院財政系 福建 廈門 361005）

朱 斌（福建省財政廳稅政處 福建 福州 350003）

環境稅的“雙重紅利”效應是指環境稅改革對環境以及其他相關方面帶來的福利，包括由于對破壞環境行為征稅而取得的環境改善的“環境紅利”第一層，以及由于收入中性改革減少

其他稅收負擔而帶來的紅利，如由于勞動力稅負減輕帶來就業市場活躍的“就業紅利”等第二層。環境稅的第二層紅利在我國是否有可能產生？我國的環境稅設計是否要追求第二層紅利？關于這一問題，我國學者有不同的意見。郭佩霞、高鳳勤（2005）對“雙重紅利”效應理論在我國的適用性作出了評析，認為我國尚不具備實現環境稅“雙重紅利”的條件。李洪心、付伯穎（2004）利用可計算的一般均衡模型（CGE模型）模擬了環境稅改革對生產、消費和政府收入所產生的一系列影響，從技術上說明了環境稅的“雙重紅利”假說在我國的可實現性。我們認為，我國的環境稅改革不管在客觀上是否存在“環境紅利”，短期內都不宜實施類似于歐洲國家的以取得“就業紅利”為目標的改革，而應該致力于實現“環境紅利”的單一政策目標。

一、環境稅“雙重紅利”在我國難以實現的原因

第一，環境稅的實施是一個漸進和長期的過程。歐洲國家的“雙重紅利”環境稅改革經過了長期的“庇古稅”階段，積累了比較豐富的征收環境稅的經驗。在環境稅體系相對比較完善之后，各國從本國的宏觀經濟形勢出發，為緩解當時普遍存在的失業問題作出了積極的努力。盡管受到國際金融危機的影響，但從當前歐洲各國的動向來看，環境稅改革仍在延續。例如，法國在公司所得稅、個人所得稅和增值稅方面都采取了一系列有利于環境保護的措施，如對環保設備給予加速折舊、限制污染設備的折舊、對廢舊物資回收利用給予增值稅優惠等。①國家稅務總局稅收科學研究所考察團《法、意主要環境稅收政策及其借鑒》，《環境經濟》2009年第4期。反觀我國目前的情況，對企業的排污行為主要以征收排污費為主，尚未出臺以保護環境為目的的獨立稅種，只有一些零散的有關環境保護的稅收措施散見在部分稅種中。而這些稅費主要是以取得財政收入為目的，環境保護功能比較有限，環境稅費體系亟待改革和完善。從這個意義上看，我國當前還處于“庇古稅”階段，所要做的是在借鑒國外先進經驗的基礎上，積極研究開征環境稅，切實完成好本階段的任務，為深化環境稅改革奠定基礎。

第二，我國與已實施環境稅改革的歐洲國家相比在稅收制度上存在差異，尚不具備實現“就業紅利”的稅制環境。要實現環境稅“就業紅利”的政策目標，需要以較高的直接稅和勞動稅比例為前提。從整個稅制結構來看，歐洲國家的稅制結構以直接稅為主體，盡管各國的稅制結構存在一定差異，但各國的直接稅和社會保險稅占稅收總收入的比重大致在60%～70%之間；②Laura Wahrig, 2011, Tax Revenue in the European Union, Statistics in Focus, Number 26.從勞動稅負輕重來看，歐洲國家勞動要素所承擔的稅收負擔比較重，各國勞動稅占GDP的比重大致在13%～30%。③國家稅務總局稅收科學研究所考察團《法、意主要環境稅收政策及其借鑒》，《環境經濟》2009年第4期。以直接稅為主體的稅制結構一般具有良好的征管能力和較高的勞動稅負擔，這為環境稅改革提供了必要性和可行性。我國的情況則恰恰相反，1994年稅制改革以來直接稅在整個稅制中的地位雖有所上升，但仍處于次要地位。與此同時，勞動稅稅負相對于歐洲國家而言還偏低，稅收對勞動要素的扭曲程度相對較低。2009年，全國社會保險金收入為16116億元，④人力資源社會保障部《2009年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，http://w1.mohrss.gov.cn/gb/zwxx/2010-05/21/content_382330.htm。個人所得稅收入為3949.35億元，合計占GDP的5.9%，該比重與歐洲國家相比相去甚遠，僅相當于保加利亞的1/2，丹麥的1/5。⑤Commission Services, EU, http://ec.europa.eu/taxation_customs/taxation/vat/how_vat_works/index_en.htm.從稅收征管的視角看，我國個人所得稅征收管理工作還不到位，對個人所得稅的認識有待轉變。因此，我們認為，歐洲國家普遍追求的“就業紅利”，目前在我國還不具備實現的客觀基礎。

第三，從社會保障制度與勞動力市場來看，中國尚不具備實現“雙重紅利”的條件。市場經濟制度體系實際上是一個由產品市場、勞動力市場、資本市場等構成的復雜而又密切聯系的有機統一體，因此，經濟政策的制定、推行、產生效果都不是孤立存在的。歐洲國家一方面積極地推行環境稅改革，紛紛提高環境稅稅率或開征新稅，降低勞動所得稅；另一方面，為切實解決失業問題，同時在勞動力市場施行“一攬子”改革措施。這些改革措施體現在加大對積極勞動力市場的公共財政投入，實施積極主動的勞動力市場政策上。⑥主動勞動力市場政策就是為求職者（通常指失業者，也包括潛在失業者和希望尋找更好就業崗位的人）提供替代收入和加快勞動力市場整合的一系列政策行動，動態性地調整勞動力市場的供需關系，推動勞動力市場的一體化進程。除此之外，各國還從各自的國情出發，制定了一系列促進就業的政策。如荷蘭、丹麥和英國就采取了改善與工會關系、改革救濟金制度等社會保障制度、增加就業公共支出等措施。值得注意的是，上述國家大多建立了較為成熟的市場經濟體制，有著靈活的產品市場和流動性較好的、統一的國內勞動力市場，以及比較完善的社會保障制度。這就為其同時協調處理好環境問題和失業問題，實現“雙重紅利”提供了政策聯動的制度保障。我國正處于經濟轉型期，勞動力市場依然存在城鄉二元分割的特征；市場秩序還不規范，與之相關的法律制度缺失；工會未能發揮其應有的功能；勞動供給大于勞動需求，存在一定程度的結構性失業（如“技工荒”的出現）問題；社會保障覆蓋面比較窄，社會保障的運行機制缺乏有效監督，社會保障基金的籌集運轉管理比較混亂。條塊分割的勞動力市場和問題較多的社會保障制度無法與環境稅改革配合形成較好的政策聯動機制，政策效果大打折扣，“就業紅利”難以實現。

二、政策建議

我們認為，由于環境稅制度建設是一個涉及方方面面的系統工程，我國的環境稅建設不能一蹴而就，應從總體上系統地把握，分階段有步驟地實施。在取得環境保護的“環境紅利”同時，在條件允許時最大限度地兼顧“就業紅利”。

短期內，環境稅的開征應以實現環境保護的目標為主要任務。在2009年的哥本哈根會議上，我國政府鄭重承諾，到2020年較2005年減排溫室氣體40%～45%。環境稅的實施作為環境經濟政策的重要組成部分，對于實現這一目標意義重大。具體來看，環境稅稅收收入可用于以下三個方向：一是用于污染源的治理。由政府承辦公共環保設施的建設，采取有償方式提供給企業，從而使一些無力承擔環保設施的企業削減污染源的污染排放量。二是建立環保基金為環保科技部門提供科研經費，以加速環保科技進步，運用高科技手段對環境污染進行綜合治理，爭取把污染消除在生產過程中。改革初期尤其應注意對燃煤發電、鋼鐵、有色金屬、建材等能源密集型行業的節能減排以及可再生能源發展提供資金支持，以降低征收環境稅對這些行業造成的影響。三是設立基金，對有顯著貢獻的民間環保機構和環保人士進行支持和獎勵。

中期應以新一輪稅制改革為契機，結合我國的稅制結構特點，對稅制進行結構性調整。一方面，在開征環境稅的同時，可以統籌考慮對現行稅制內與環境保護有關的部分稅種進行調整。一是擴大消費稅的征收范圍，將含磷洗滌劑、各類電池、臭氧耗損物質、包裝材料、一次性方便餐具等在使用中或使用后可能污染環境的產品以及煤炭等高能耗生產要素增列為消費稅稅目。二是改革資源稅的計征方式，將從量征收改為從價征收或從量加從價的復合計征方式征收，對資源價格起到更好的調節作用。三是進一步增加和細化增值稅與企業所得稅中與環境保護有關的部分政策條款，如對環保產品給予13%的增值稅優惠稅率，對環保設備實行加速折舊，對企業從事環保技術研究和開發而發生的費用在計算應納稅所得額時允許其按150%加計扣除等。另一方面，在增加對污染品課稅的同時，可以通盤考慮將部分環境稅稅收收入用于削減節能產品、生活必需品等部分產品的流轉稅，降低其名義稅率，在總體宏觀稅負變化不大的前提下，實現稅收負擔向污染品要素的轉移。從居民角度來看，這不僅能比較好地消除環境稅的累退效應，保持居民實際收入水平不致下降，還能合理引導居民的消費方向，有利于節能產品市場的培育。從企業角度來看，這能在一定程度上降低企業的稅收負擔，有利于企業競爭力的維護。從稅制建設角度來看，在加強稅制環境保護作用的同時，通過稅制結構的部分調整能在一定程度上降低環境稅的累退性，使得稅收量能負擔的公平性原則得以體現，有利于稅制結構的進一步優化。從區域經濟的協調發展角度來看，由于污染品大多屬資源性產品，環境稅改革的實施和稅制結構的調整，將使得我國資源性產品定價更趨合理，有助于中西部資源大省財力的增長和地方主體稅種的培育，對于縮減我國區域發展差異不失為一項重要舉措。

從長期來看，隨著我國城市化進程的加快、人口老齡化的加劇、勞動力市場改革和社會保障制度改革的全面鋪開，在未來的一個時期，我國社會保障支出需求越來越高，勞動力要素的稅費負擔會越來越重，勞動力市場和社會保障制度將越來越完善。屆時，再進行以“就業紅利”為目標的環境稅改革。

（1）郭佩霞、高鳳勤《試析環境稅“雙盈”效應在中國的適用性》，《天府新論》2005年第4期。

（2）李洪心、付伯穎《對環境稅的一般均衡分析與應用模式探討》，《中國人口、資源與環境》2004年第3期。

（3）梁燕華、王京芳、袁彩燕《環境稅雙贏效應分析及其對我國稅改的啟示》，《軟科學》2006年第20期。

（4）Zhongxiang Zhang,1996,Integrated Economy-Energy-Environment Policy Analysis: A Case Study for PRC, Ph.D.Dissertation, Department of General Economics, University of Wageningen, The Netherlands.