論社區制改革的理念、原則和舉措——基于治理理論的視角

張寶鋒

(河南財經政法大學,河南鄭州450002)

社區制是為了應對單位制解體或動搖后城市基層社會出現的服務、福利、管理的真空或漏洞而由中央自上而下設計并推行的整合基層社會的制度安排,是當下我國城市基層社會組織管理的主要形式。它不同于單位制的地方在于:社區成了地方社會控制與整合的中心和手段,治理主體和格局從一元走向多元、從政府走向民間,形成官民協作共治的框架,權力運行從自上而下走向自上而下與自下而上相結合。作為計劃經濟體制下基層社會管理主要形式的單位制雖然已經遭受重創但尚未根本解體,近些年在有些地方似乎還有強化或復活的態勢,作為市場經濟體制下的基層社會管理主要形式的社區制雖然已經普遍建立,但并沒有深入人心而且在實踐的過程中漸被異化,成了與單位一樣的政府掌控社會的機制。政府設計社區制的主旨是為了將原先由單位或國家承擔的組織社會生活的職能轉移給社會,實現單位職能的社會化,但習慣于行政化管理的單位制的延續和強化,阻止或延緩了這一進程,使社會不能有效地自我發展和組織起來,因而難以有效承接這種職能轉移。于是在這一轉型過程中出現了名義上的社區制、實際上的單位制的怪胎。基層社會管理體制的錯位、缺位和不到位不僅直接影響地方社會公共物品的生產,而且從根本上影響地方社會的秩序與繁榮,影響國家的長治久安。正是在這樣一個復雜的背景下,中央領導提出:要加強和創新社會管理,最大限度地激發社會活力,最大限度地保證社會的秩序與繁榮,完善“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。

因此,怎樣消除社區建設的行政化色彩、恢復社區制的本來面目,成了當下學術界和政界關注的焦點。國內學術界對社區制研究較多,但從治理理論的視角對此問題的研究不多,相應的論述很少。本文擬從治理理論的角度對社區制改革的理念、原則和舉措做一個概論性的闡述,以期對目前社區治理中存在的難題及今后較長時期內我國社區建設需要思考的重要問題有一個框架性的解析。這一難題是:黨和政府、居委會、社區工作站、民間組織、駐社區單位、企業和個人等多種參與主體,如何分工協作、合作共治,以及如何在政府指導與社會共同參與相結合的基礎上充分發揮社區各方面的力量,以彌補社區治理中社會力量的不足。

一、治理應成為我國社區制改革的理論依據和實踐取向

作為類群體,如何在理性的經濟人中實現基于合作之上的秩序與繁榮是人類面臨的困境。為達此目的,人類創設了各種管理制度與模式,歸納起來,這些制度與模式不外乎統治和治理。統治是傳統公共行政的管理方式,治理是后現代公共行政的基本邏輯。統治是管理國家的主體即國家及其執行機構(政府)基于社會統治和管理需要而實施的具有權威性的專門的公共管理活動的過程及其制度安排。治理是各種公共的和私人的個人與機構管理其共同事務的諸多方式的總和,它既是一個使相互沖突的或不同的利益得以調和并采取聯合行動的持續過程,又是包括有權迫使人服從的正式制度和規則及各種人都同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。[1]治理理論的主要內容可以從治理與統治的區別中窺出。采取這種方式闡釋治理理論的內容,是由于社區制更接近治理的規則、單位制更合乎統治的邏輯,從治理與統治的對比中可以更清晰地發現社區制與單位制的不同。

1.統治的主體是一元的;治理的主體是多元的,治理為多中心管理

以統治為主要模式的傳統公共行政理論認為:政府組織是行使國家公共事務管理的唯一權力中心和最高權威,它不僅壟斷管理公共事務的所有資源,而且直接生產公共物品和公共服務。以治理為主要模式的新公共行政理論認為:政府雖仍在整個社會中扮演非常重要的角色,特別是在合法地使用暴力、決定重大的公共資源的分配方向和維護公民基本權利、實現公平公正等方面起著其他組織無可替代的作用,但是政府不再是實施社會管理的唯一權力主體和至高無上的權威,包括非政府組織、非營利組織、社區組織、公民自助組織等在內的第三部門也加入了公共事務管理的行列,同政府一道共同承擔公共事務管理的責任。也就是說,治理模式下的公共管理是多中心的網絡狀的自組織,政府雖然仍起著不可或缺的重要作用但已經不是唯一的權力主體,網絡中的利益相關者在制度規制內共同發揮著作用。

2.統治的權力運行是單向的;治理的權力運行是雙向的,治理為自組織網絡

統治的權力運行是自上而下的,它運用政府的權威,通過發號施令、制定政策、實施政策,對社會公共事務實行單向度的管理。治理的權力運行是上下互動的,它主要通過合作、協商、建立伙伴關系、確立共同的目標等方式實施對公共事務的管理。治理的實質是建立在市場原則、公共利益和集體行動基礎上的合作,它所擁有的管理機制主要不是依靠政府的權威,而是合作網絡的權威,其權力向度是多元的、相互的,而不是單一的、自上而下的。也就是說,治理模式下的公共管理是治理主體圍繞某些公共問題或公共事務,通過協商、談判、妥協等集體選擇和集體行動達成共同治理目標,并形成資源共享、彼此依賴、互惠和相互合作的機制與組織結構,建立共同解決公共問題的縱向的、橫向的或兩者結合的組織網絡。

3.統治運行依靠的是強有力的垂直控制和命令;治理運行依靠的是存在于公民社會中的社會資本,依賴于政府、公民、企業、社會組織之間的相互信任與積極合作,社會資本是治理的手段

作為治理運行基礎的以社會為中心的社會資本有結構性社會資本和認知性社會資本兩種。所謂結構性社會資本指的是相對客觀和外部可觀察到的社會資本,包括網絡、社團、機構和它們所具體體現的規則與程序;所謂認知性社會資本指的是比較主觀和抽象的東西,包括人們普遍接受的行為規范、共享的價值觀、互惠和信任。社會資本成了治理過程中資源共享、組織間協調、有效溝通、伙伴關系建構的基礎,是治理的手段和潤滑劑。也就是說,治理模式下的公共管理需要文化價值觀上的認同和內化,是一種柔性與剛性合二為一的模式。

4.統治將公民社會視為異己物,認為兩者是此消彼長、你死我活的零和博弈關系;治理則將公民社會視為伙伴,認為兩者是共生共長、互利共贏的正和博弈關系,公民社會是治理的基礎

治理表示國家與社會或者說政府與公民之間的良好合作。從全社會的范圍看,治理離不開政府,但更離不開公民;從某個小范圍的社群來看,可以沒有政府統治,但不能沒有公共管理。治理有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同,沒有公民的積極參與和合作,可能有善政但不會有善治。所以,治理的基礎與其說是政府或國家,還不如說是公民或公民社會。從這個意義上說,公民社會是治理的基礎,沒有一個健全和發達的公民社會,就不可能有真正的治理。[2]因此,調整國家與社會的關系,建立一個繁榮的、活躍的公民社會,是治理的基本要求。

二、社區制改革應遵循的原則

社區制改革的原則是指在判斷什么是正確而有效的改革措施時所依據的價值標準,是社區建設與社區改革的指導思想和行動圭臬。基于治理理論的考量和思忖,我國城市社區制改革應遵循如下原則。

1.以社區居民的需求和發展為導向的以人為本原則

治理理論要求政府應以公民為導向,建立公民回應系統,傾聽公民的意見,滿足公民的要求,對公民的要求做出及時的和負責的反應,不得無故拖延或置之不理,在必要時還應當定期地、主動地向公民征詢意見、解釋政策和回答問題。人的發展是社區發展的前提和最終目標。社區制改革的主要目的是促進社區居民的發展,滿足社區居民的需要。解決社區存在的問題和促進社區發展是相輔相成、同時進行的,前者是任務目標,后者是過程目標。促進社區居民發展有兩方面的含義,一是要滿足社區居民的物質需要,提高其生活質量,改善其生活環境;二是要提高社區居民的精神素養,提高他們自覺參與社會和社區事務的意識,發揮他們的內在潛能。正如美國著名社區工作專家羅爾斯所說:“社區工作的最終理想是要幫助社區建立自己的集體能力,從而改善社區的狀況。要達到這樣的理想,人的發展要比社區的物質建設重要得多。”[3]

2.“小政府、大社會”中的政黨主導原則

治理理論認為,國家必須停止把自己放在統治權威的位置上,而應在與發展相關的行動網絡中以調停者身份行事,以排除政府為中心的大政府格局。同時,由于任何地方的公民社會都是由良莠不齊、甚至怪誕的成分組成的令人眼花繚亂的縱隊,因此要通過加強國家與公民社會的合作,排除社會中心的不自主性和邪惡勢力的增長。這就需要一個協調國家與社會使之保持適當關系的元治角色,即組織政策主張不同的人士進行對話,保證各個子系統實現某種程度的團結;制定規章制度并促使有關各方貫徹執行以實現其目的,并在其他子系統失敗的情況下作為最高權力機關負責采取最后的補救措施。這就要求政治家及其代理人具有建立共同愿景、構建戰略視野與發展能力,促進治理網絡體系中利益關系人之間相互合作、分享資源,并于其中斡旋、協調和解決沖突的管理素質。突破心智局限,運用智慧或謀略進行治理,聚合和整合各種資源和力量,正在成為當代政治領導者的重要能力要求。通常這個角色由國家或政黨來扮演。

在真正的社區制下,政府應適當退出,政黨必須加強,社會自治組織應大力發展。全能型的政府已不適應經濟與社會多樣化發展的需要,政府的行政化管理方式不適合具體管理紛繁、復雜、細微的社區日常事務,同時政府職能部門的組織成本與行政效率也存在很大問題,因此,政府必須從過去直接承擔大量社會事務的行政管理形式轉向對社會的間接宏觀調控。國家權力的適當退出為社會自治創造了前提條件,但這并不意味著國家不再參與協調社會關系和社會利益;社會自主性和獨立性的發展為自治創造了必要基礎,但這并不意味著就能自發成長、獨木成林。從本質上講,發展社會自治的出發點是國家與社會實現良性互動,而不是國家與社會完全對立。因此,社會自治的發展,在國家權力適當退出和社會自主性增強的同時,還需要既能代表國家又能代表社會的力量的介入,這個力量在中國應是中國共產黨。

3.以社區為主體的自組織治理原則

治理理論認為,社區治理本質上應當是居民自治的,不應當存在一級政府,所以政府的權力不應當起主導作用。作為地域性生活共同體的社區在處理地方公共事務上應該扮演主要角色,擁有更多的話語權和決策權。它們身處一線,了解社區的問題與需求,清楚解決問題的最好路徑,同時也是最重要的人力資源。因此處理地方事務應該堅持社區第一的自治原則,盡可能減少政府對社區的壓力和干擾。社區自治是增強社會自主性和自治性的根本舉措。事實證明:行政權力延伸的程度與社區居民的自治程度呈負相關:行政權力干預越深,社區的自治水平就越低。政府力量的調控與基層自治無法達到平衡。街道辦事處對居委會進行行政干預的前提是居委會本身的自治能力不足,而行政權力干預反而加重了這一狀況。強政府只能帶來弱社會和依附人格。社區自治是回應復雜多變社會的有效機制。“許多集體行為的問題只通過個人行為無法解決,但是由遙遠的國家調節或間接的政治民主程序也不容易解決。相反,社群的自我調節,結合民主國家及其機構的權威,倒可以使問題得到解決,自組織治理網絡作為一種合作性的共同體,能夠使得理性的個人超越集體行動的悖論。”[4]

4.以直接民主為主要形式的居民參與原則

治理理論強調直接民主在基層社會治理中的作用。直接民主就是公民自己管理自己的事務。直接民主并不回避個別利益可能產生的沖突,也不要求所有人均具備高度的同質性或某種價值的共識,而是主張透過持續的參與、互動與協商,在創造共識的基礎上化解沖突、容忍歧義;在互動的過程中,公民可以自行立法與創建政治社群,將依賴性的個人轉化成為自由的公民,將私利轉化為公共利益。因此在直接民主之下,政治將成為每一個人都可以參與的日常生活的一部分,而不只是代議制里由專家所壟斷的專業活動。[5]

居民是社區的主體,居民參與是社區運行的基礎。社區是居住在一定地域的人們基于利益情感紐帶而結成的生活共同體。就社區內部而言,共同體中的人們面對相同的公共服務、公共管理、公共問題,既要享受優質公共服務、公共管理帶來的便利,也要承受劣質公共服務、公共管理以及公共問題帶來的折磨。良好的公共服務和公共管理、和諧的人際關系、強烈的社區認同感和歸屬感,只有借助居民參與建構的合作網絡才能生產出來,并在參與社區公共事務的過程中發展居民個人的思想感情與行動力量,體驗公共生活的價值,引導和促進居民的政治參與。社區又是政府管理的客體,要接受政府的調控。政府能為社區提供什么樣的服務,在某種程度上取決于社區居民參與的程度。居民參與能夠提高政府系統的代表性和回應能力;能夠增進政府與公民之間的相互了解和信任,消除兩者間的疏離感;能夠促進政府政策制定和執行的合法化,并使居民更加理解和服從公共政策。

三、社區制改革應有的舉措

1.參與引領社區,實現基層黨組織從體制保證到功能作用的轉變

“沒有共產黨,就沒有新中國”,這是中國人民從長期奮斗歷程中得到的最基本最重要的結論。中國共產黨的領導和執政地位是歷史的選擇、人民的選擇。中國百年巨變的歷史證明,只有中國共產黨才能擔當起治國安民富民平天下的重任。加強黨的領導和改善黨的領導并不矛盾,改善是為了更好地加強黨的領導。領導方式方法、體制機制的創新是保持黨的旺盛活力的不可或缺的因素。在治理視角下,基層黨組織要明確自己的定位,社區層面中國共產黨的主導作用不應是社區黨組織取代社區居委會,黨對社區各類組織的領導和在社區治理中的主導作用應體現在主動建構社區公共利益,疏通并完善各種利益表達、利益實現的機制和渠道,在真正有效整合社區居民利益的基礎上成為動員社會、凝聚社會的政治核心,即成為治理視角下的元治角色。這就需要強化黨的基層組織建設,整合黨的基層組織資源,激活黨組織在社區中的活動,以自身的模范行動和對公共事務的積極參與來實現對基層社會的領導。

2.合理劃分政府、社會和社區的權力邊界,依法保證社區自治

復雜的社會系統需要精細的專業化分工,依分化的廣度、深度界定組織結構的職能邊界,做到各組織各守其職、各本其分,不越位、不錯位、不缺位,密切配合,協同作戰,完成社會整合的職能。在社區層面,政府、社區、社會也要合理分工,恪守職責,“上帝的歸上帝,凱撒的歸凱撒”。政府的職能為:制定社區的宏觀規劃、法律法規和政策;負責社區的宏觀管理和監督;指導社區自治機構在法律范圍內、在黨的領導下自主組織與管理社區公共事務與公益事業;為社區提供足夠的財政支持;積極培育和發展社區內外非政府組織,引導社區內外非政府組織從事社區公共事務和公共服務;綜合協調社會各種力量參與社區治理等。社區自治組織的職能為:在黨的領導和政府的指導下、在法律的范圍內自我組織和管理社區公共事務及公益事業,擁有自治章程和居民公約的制定權、轄區公共事務和公益事業的決策權與組織管理權、轄區公共財政權與人事權、對不合理的行政攤派的拒絕權,以及對非政府組織的監督、指導、評估權。社區內外非政府組織的職能主要是:承擔政府不能、市場不為、社區自治組織不宜的社區公共事務。

3.建立社區志愿服務網絡,培育社會資本

社會資本既是以文化為背景的制度規范、精神價值,也是以情感、利益為紐帶的人際關系網絡。它是協調社會運行的潤滑劑,也是社區自治的結構支撐。社區志愿網絡主要是社區非政府組織,如各類社區服務團體、各類旨趣性與康樂性組織等,這些組織形成橫向分布和橫向聯系的網絡結構形式,以專業化的分工履行滿足社會成員的多樣化需求。這些雙向運作與互動的群體,把社區內分散、孤立的個人粘合起來,通過各種組織化和非組織化的社區活動,自下而上地使每個人都融入社區的網絡結構,成為社區中自覺、自主的積極因素,并形成一種社會化的自我服務、自我管理的機制。要建立社區志愿服務網絡,一要加大宣傳力度,使志愿服務的理念和宗旨家喻戶曉、深入人心,使社區居民普遍樹立“我為人人,人人為我”的互助意識,營造有利于志愿服務活動開展的良好的社會氛圍;二要澄清對志愿服務的認識——志愿服務是助人與自助的統一,是“彼此聯合的藝術”;三要使志愿服務與人們的生活緊密地結合起來,使之成為人們日常生活不可缺少的一部分,成為人們實實在在的行動,而不是虛無縹緲、高不可及的空洞說教;四要建立暢通的參與渠道,為志愿服務活動經常、持久、規范地提供組織支撐和制度保障。

4.培育社區共同利益,激發居民參與動力

人們參與社區活動在很大程度上是受自身利益驅動,目的是為了維護或促進自身的利益。所以,實現社區共同利益是培育居民參與的直接動力。社區共同利益不僅包括居民在社區中獲得的物質產品和生活服務,而且包括居民在社區中獲得的精神享受。前者指公共物品和公共服務,后者指社區意識或社區認同感和歸屬感。一般而言,社區意識的強弱取決于社區能否提供良好的公共物品和公共服務。社區公共物品和公共服務的好壞是社區居民對社區滿意度評價的物質基礎。社區公共物品和公共服務供給狀況良好,居民的滿意度就高,自然就會產生以喜愛和依戀為特征的社區認同意識與社區歸屬心理。因此,社區應該重視公共物品和公共服務的建設,實現社區共同利益,使公共利益與私人利益相互嵌套,從而培養居民對社區的認同感和歸屬感,產生參與社區治理的內驅動力,促進社區的發展。

5.推展基層民主試驗,培養居民的參與意識

社區層面的政治參與是一個培養公民政治責任感即政治能力(公民對政治產生興趣,掌握更多的政治知識及技巧以參與政治事務)和自身政治重要性認識(公民有信心影響政黨及政客,覺得自己在政治參與上有著重要位置)的訓練所,這種能力和意識將逐漸擴散到全社會。公民的政治參與大多是從解決日常生活中涉及自己切身利益的問題入手的。人們通過參與身邊的公共事務進行民主的操作性實踐,積累參與經驗,培養參與能力,提高參與水平。因此,社區參與應以地方、社區生活為基點,從社區的特色和社區民眾共同的需求出發,從不同的角度切入,比如生活問題的解決,社區環境的改善,社區生活空間的創造,古跡、建筑與生活空間的保存,地方人物、典故的整理與呈現,民俗廟會與地方生活文化的展現,社區文藝聯誼活動,社區終身學習活動,增進地方福祉的合作事業,地方特有產業的開發與文化內涵的提高等。

6.強化公民意識,培育公民社會

民眾缺乏公民意識,所謂推行社區制改革就是一句空話。因此,一要加強公民教育,培養以合作、誠信、互助、團結、平等、參與等為主要內容的公民品質;二要充分尊重人的權利和尊嚴,使每個人享有充分的公民權及政治權——國家應賦予其人民人身自由和參與政治活動的各項權利,比如人民有權批評和參與制定公共政策,有言論、結社、集會的自由等,也使每個人享有充分的經濟、社會、文化權——每個公民都應享有的起碼生活條件,政府有責任維持社會安定,使經濟得以自由發展,人人也都應享有教育、就業、擇業、自由遷徙、醫療、房屋、社會保障等服務,特別是弱勢群體的人權——弱小種族、傷殘人士、難民等人的權益;三要積極組織公共生活,在實踐中改變國民向上臣服以及習慣于接受的傳統“子民”心理,樹立公共意識、公德觀念、法治觀念和民主法治觀念等。

[1] [英]格里·斯托克.作為理論的治理:五個論點[J].華夏風,譯.國際社會科學雜志:中文版,1999(1):19.

[2] 夏建中.治理理論的特點與社區治理研究[J].黑龍江社會科學,2010(2):125.

[3] Ross M.Community Organization:Theory,Principles and Practice[M].New York:Harper and Row,1967:34-35.

[4] JanW van Deth.Social Capital and European Democracy[M].New York:Routledge,1999:Preface.

[5] Barber B.Strong Democracy:Participatory Politics for a New Age[M].Berkeley,CA:The University of California Press,2003:56.