中等職業教育國家助學金政策研究述評

□韓云鵬

中等職業教育國家助學金政策研究述評

□韓云鵬

近年來，關于中等職業教育國家助學金政策的各種研究漸次增多，歸納起來，大致涉及到中等職業教育國家助學金政策的積極意義、政策的成效、政策實施中存在的問題、完善中等職業教育國家助學金政策的建議等幾大方面的內容。

中等職業教育；國家助學金；政策研究；述評

1996年頒布實施的《職業教育法》第32條雖然提出了“資助經濟困難的學生”，但在相當長時間里沒有相配套的政策措施。直到2006年，中等職業學校貧困家庭學生資助體系建設才取得突破，同年7月財政部、教育部聯合印發《關于完善中等職業教育貧困家庭學生資助體系的若干意見》和《中等職業教育國家助學金管理暫行辦法》，對建立和完善中等職業教育貧困家庭學生資助政策體系、國家助學金評審程序、助學金的管理與監督等內容都做出了明確的規定。當年中央財政安排專項資金8億元，資助了80萬中等職業學校家庭貧困學生。2007年5月，國務院常務會議審議并通過了《國務院關于建立健全普通本科高校高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》，6月，財政部、教育部印發了《中等職業學校國家助學金暫行辦法》，進一步建立健全了職業教育家庭經濟困難學生的資助政策體系。2007年秋季學期，中央和地方財政用于中等職業教育國家助學金的經費達到90多億元，中職學生受資助面達到90%以上。2008年用于中等職業教育國家助學金的財政投入不低于164億元。隨著中等職業教育國家助學金政策的實施，關于中等職業教育國家助學金政策的研究也漸次增多，歸納起來，大致涉及以下幾個方面：

一、分析中等職業教育國家助學金政策的積極意義

早期關于中等職業教育國家助學金政策的研究中，多位研究人員都論述了中等職業教育國家助學金政策的意義。教育部職業技術教育中心研究所宏觀政策研究室主任趙偉全方位地分析了中等職業教育國家助學金政策的意義，指出構建中等職業學校貧困生資助體系，對于我國發展職業教育、持續發展經濟、創新扶貧機制、構建和諧社會具有重要現實意義。[1]國家教育行政學院職業教育研究中心主任、研究員邢暉認為，中等職業教育國家助學金政策的出臺和實施，正是堅持科學發展觀、體現以人為本、構建和諧社會、促進教育公平的重大舉措，對實施科教興國戰略、推進人力資源建設、為創新型國家提供人才支持，具有重大而深遠的意義。[2]南昌工程學院經濟系副教授喻友員撰文指出，中職貧困生資助政策的積極意義包括：有利于中等職業學校恢復辦學信心；有利于中等職業學校穩定和擴大生源；有利于降低中職學校招生成本；有利于提高學生的就業和創業能力，幫助和促進學生就業；有利于社會公眾改變職業教育觀念。[3]

上述對中等職業教育國家助學金政策的意義分析表明，中等職業教育助學政策著眼于改善民生，它的意義已超出教育范疇。改革開放30多年來，我國對中等職業教育的投入基本上都是對校舍、儀器設備等硬件的投入，中等職業教育國家助學金政策的實施，標志著政府和社會對職業教育的投入，已從僅僅對“物”的關注上升到了同時對“人”的關注，表明了對中等職業學校學生弱勢群體的人文關懷。

二、探討中等職業教育國家助學金政策的成效

2006年財政部、教育部聯合印發的《關于完善中等職業教育貧困家庭學生資助體系的若干意見》指出，中等職業教育國家助學金政策的目標是“吸引更多的初中畢業生報考中等職業學校，資助貧困家庭學生順利完成學業，滿足國民經濟和社會發展對高素質勞動者和技能型人才的需求。”2006年，全國中等職業學校招生在2005年的基礎上增加100萬，達到747.82萬人。2007年，全國中等職業學校在2006年的基礎上再擴招50萬，招生810.02萬人。2008年全國中等職業學校招生812.11萬人。2009年全國中等職業學校招生868.52萬人，比上年增加56.41萬人。中等職業學校成功地實現了擴招的預定目標。大多數研究者認為，中等職業教育國家助學金政策充分發揮了公共財政的導向作用，為改變社會上輕視職業教育的觀念，吸引更多優秀的青少年報考職業院校起到了重要作用。比如，國家教育行政學院職業教育研究中心主任、研究員邢暉認為，中等職業學校招生數量的迅速擴張，與中職的國家助學政策有直接關系，綠色通道開到每一個想到職業學校學習的人的腳下。這項政策不僅是“溫暖民心工程”，而且是“拉動職教工程”。中等職業教育國家助學金政策是職業教育發展的強大助動力，是30年來在推動職教發展上力度最大、效果最顯著的舉措。[4]江西科技師范學院職業教育研究所副教授潘建華認為，中職助學政策的及時、有效的實施無疑給中職擴招注射一劑強心針，大規模的助學政策是配合中等職業學校擴招的關鍵措施，是現階段實現中職擴招目標現實路徑的一個最佳選擇。[5]

與主流觀點不同，一些學者通過調查發現，中等職業教育國家助學金政策不是學生選擇讀中職的主要動因。國家教育行政學院教育行政教研部講師、教育學博士佛朝暉通過調查認為，助學金政策幫助貧困家庭的學生繼續升學，促進了教育公平；助學金基本滿足學生生活要求，減輕家庭經濟負擔；中職招生規模擴大，但助學金政策不是影響學生選擇讀中職主要因素。學生選擇讀中職的主要原因是興趣愛好（占32%）、家庭經濟條件差（占30.5%）和成績不好（占29.3%），初中教師動員的占6.3%，而“因為上中職有國家補助金”的很少，僅占1.9%。[6]江西師范大學財政金融學院副教授、博士陳勝祥通過調查也發現，中職新生的入學動機主要有三種：一是因為成績差沒有考上高中（占31.5%），二是因為承受不了高中的升學壓力（占26.2%），三是因為讀職業學校好就業（占23.6%）。只有2.3%的中職新生選擇了“因為每年有1500元的助學金資助，能省錢”的選項，表明獲取助學金政策的資助沒有成為中職新生選擇中職就學的主要行為動機。[7]不過，陳勝祥博士也認為，農戶家庭進行教育決策時有兩個相互影響的主體，一個是起主要作用的農戶戶主，另一個是農戶子女，農戶子女不是最主要的決策主體，但會或多或少對農戶戶主的教育決策起一定作用。他調查了農戶對國家中職助學金政策的反應，結果顯示，在回答“有了國家給予的每年1500元的資助（共資助兩年），就讀中等職業學校比就讀高中要便宜很多，你愿意送自己的子女就讀中等職業學校嗎”問卷時，在經濟欠發達的江西省鄱陽縣，有20.5%的學生家長選擇了非常愿意，另有23.8%的學生家長選擇了有點愿意；在經濟發達的浙江省海寧市，有11.2%的學生家長選擇了非常愿意，另有15.5%的學生家長選擇了有點愿意。[8]這也表明，中等職業教育國家助學金政策對農戶家庭教育決策還是有刺激作用的，不過在不發達地區的刺激作用要好于發達地區。

三、剖析中等職業教育國家助學金政策實施中存在的問題

財政部駐山西專員辦趙江平、王素賢、禹姍姍為了解中等職業教育國家助學金政策落實情況，實地調查了16所中職學校，調查反映中等職業教育國家助學金政策落實情況總體良好，但是政策執行中也存在一些問題亟需解決。一是政府主管部門管理薄弱，存在問題包括主管部門和學校的助學金結余大、助學金未實行分賬核算、未對中職學校受助學生人數進行嚴格審核、助學金下撥時間滯后、配套資金未到位等。二是中職學校助學金管理問題突出，具體包括虛報人數、擅自擴大受助范圍、用助學金抵頂學費飯費、助學金滯留在學校和主管部門、學校亂收費、民辦學校財務管理混亂等問題。[9]

國家教育行政學院教育行政教研部講師、教育學博士佛朝暉通過調研發現，中職助學金政策執行過程中存在一些問題，主要表現在助學金的管理上、助學金的教育與扶貧效果上和助學金的監管上。一是助學金申請、審批與發放程序復雜。二是教育與扶貧效果不佳，平時表現差的學生與一些優秀的學生一樣享受助學金，不能體現助學金的激勵功能。三是助學金監管不力，存在通過制造雙重學籍、虛報學生人數套取國家助學金以及截留國家助學金、將國家助學金充抵學費現象。[10]

一些在基層工作的研究者也認為，中等職業教育國家助學金政策“一刀切一碗水端平”看似公平，實則失去了助學的真正內涵。該政策的制定沒有考慮助學金發放的條件，不利于中職學校加強學生管理工作，政策沒有起到引導學生向教學質量高、管理水平好、就業有保障的中職學校集中的作用。[11]

上述關于中等職業教育國家助學金政策實施存在的問題中，有些問題存在的原因是執行中等職業教育國家助學金政策的力度不夠造成的；有些問題是政策配套措施不完善造成的，比如完善的學籍管理制度是做好學生資助工作的前提，同一學生申報注冊雙重學籍和重復申報國家助學金現象2008年以后大為減少，原因在于2008年以來國家開發和使用了“全國中等職業學校學生信息管理系統”，實行統一電子注冊，任何學生將無法重復注冊，這為中等職業教育國家助學金的發放和管理提供有力支持和有效監督；有些問題是研究者賦予中等職業教育國家助學金政策更多功能造成的，比如希望利用國家助學金發放來加強學生管理工作等。

四、提出完善中等職業教育國家助學金政策的建議

關于中等職業教育國家助學金政策的研究中，多數研究人員都提出了一些完善中等職業教育國家助學金政策的建議，較有代表性的建議有：

1.中等職業教育國家助學金實行普惠制。財政部駐山西專員辦趙江平、王素賢、禹姍姍認為，現行的中職助學金資助比例達到90%，在實際操作中審核鑒別10%的城鎮家庭非困難學生難度大，行政成本高。調查中發現有的民政部門的貧困證明很容易開到，只要學生申請，民政部門就能蓋章，增加了甄別城鎮困難家庭的難度。因此，國家助學金資助范圍應擴大到100%，讓所有的學生都能享受到國家助學金政策。[12]國家教育行政學院職業教育研究中心主任、研究員邢暉從職業教育具有公益性角度認為中等職業教育國家助學金應實行普惠制，今后應該從90%的覆蓋面擴大到100%。[13]

2.改變資金撥付方法，保證按時足額到位。《中等職業學校國家助學金管理暫行辦法》明確要求“學校應于學生入學一個月內將國家助學金發放到受助學生手中。”但從目前執行的情況看，學校很難做到這一點，主要原因是國家財政資金下撥時間滯后，等落實到學校時一般要推后一個學期。為嚴格執行國家相關規定，確保職業學校國家助學金及時發放，趙江平、王素賢、禹姍姍等建議在國家助學金管理辦法中改變資金撥付方式，實行每一學期前預撥資金，學期結束后清算本學期的助學金，多退少補，這樣資金發放給學校，學校分月發給學生，可以解決因資金不能及時到位而無法把助學金分月發給學生的情況。[14]

3.助學金的發放與學生在校的綜合表現掛鉤。“中職學校招生難，招進來后教育和管理更難”是現階段中職學校普遍存在的問題，一些在基層工作的研究者認為，現行中等職業學校國家助學金管理辦法規定，中職學校的一、二年級學生中，90%的學生都能享受每人每年1500元的生活資助，不管學生在校學習、守紀表現如何，照樣享受國家助學金，這樣對學生沒有約束力，更談不上激勵性。為此建議助學金的發放必須與學生在校的綜合表現掛鉤。[15]

4.調整資助政策，把更多的財政投入用在改善辦學條件上。福建經貿學校副校長黃小勇認為，國家對中職生的資助解決的只是“上得起學”的問題，與中職教育自身培養能力的提升毫無關系。他建議如果國家能從所提供的巨額資助經費中分一部分出來用于改善學校的辦學條件，提升中職學校的培養能力，對促進中等職業學校的可持續發展效果會更好些。[16]

5.分區分類指導，向貧弱群體傾斜。江西師范大學財政金融學院副教授、博士陳勝祥認為，在經濟越發達的地區，中等職業教育國家助學金政策的刺激作用越弱，這啟示我們在推行助學金政策的時候，不宜在全國不同地區平均用力，普遍推行，而應主要著眼于中西部貧困落后地區。[17]

2010年9月教育部副部長魯昕在河北唐山舉行的職業教育公益學術研討會上指出：“未成年人的基礎職業教育，是面向未成年人學歷與職業生涯的教育，使其獲得基本職業技能、繼續學習和持續發展能力，是純公共產品，必須由政府承擔。”[18]2009年我國中等職業教育在校生為2195萬人，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》提出，中等職業教育在校生2015年目標為2250萬人，2020年目標為2350萬人。大力發展中等職業教育是國家戰略，中等職業學校主要實施的是面向未成年人的基礎職業教育，因此可以預見，未來幾年中等職業教育國家助學金政策不會取消或削弱而只會增強。

[1]趙偉.中職貧困群體的基本特征及構建資助體系的重要意義[J].職業技術教育，2007（16）.

[2][4][13]邢暉.國家中職助學新政策：職業教育發展的助動力[N].中國教育報，2008-1-10（3）.

[3]喻友員，馮亮能.中職貧困生資助政策分析[J].科技廣場，2007(8）.

[5]潘建華.制度變遷語境下中等職業教育發展——兼談中職助學政策和中職免費政策[J].繼續教育研究，2010（5）.

[6][10]佛朝暉.中職國家助學金政策實施情況的調查報告[J].中國職業技術教育，2010（5）.

[7]陳勝祥，胡小平.國家助學金政策在促進中職擴招中的作用[J].現代教育管理，2009（7）.

[8][17]王秋萍，陳勝祥.農戶對國家中職助學金的反應——基于江西、浙江的調查與比較[J].現代教育管理，2010（7）.

[9][12][14]趙江平，王素賢，禹姍姍.中等職業學校國家助學金政策落實中存在的問題及建議[J].財政監督，2010（1）.

[11][15][16]黃小勇.對福建省中職學校國家助學金發放政策的思考[J].福建論壇，2009（6）.

[18]教育部副部長魯昕.職業教育公益性質及其表現形式[J].中國職業技術教育，2010（30）.

韓云鵬（1968-），男，江西鉛山人，江西科技師范學院副編審，研究方向為職業教育。

教育部人文社科2009年度青年基金項目“農村中等職業教育免費政策失靈的預防機制研究”（編號：09YJC880045）階段性成果，主持人：陳勝祥；江西省教育科學“十一五”規劃2009年度一般課題“江西省農村中等職業教育免費政策實施策略研究”（編號：09YB235）階段性成果，主持人：陳勝祥。

G710

A

1001-7518（2011）13-0079-03

責任編輯 劉揚軍