超大城市公共交通行業政府規制改革的內在邏輯

方 平

(吉林大學 經濟學院，長春 130012)

所謂超大城市是指根據管理工作的需要，按市區(不包括市轄縣)的非農業人口總數的多少對城市規模進行劃分的一種結構。按照國際標準，超大城市人口至少在300萬以上，我國由于人口密度較大，對超大城市的界定有所放寬，一般人口超過400萬的城市屬于超大城市，在我國這樣的城市有39座，而這一“成績”是在短短60年間實現的，我國城市化速度要比西方國家快許多。由于城市人口的急速增加，造成私人擁有車輛與公交車輛運行出現矛盾，從而導致這些超大城市居民面臨嚴重的出行難問題。這里除了涉及城市規劃等技術性問題外，就是公交行業的政府規制問題。長期以來，為了促進汽車產業發展，交通部門鼓勵私人購車，并對此不進行管制，結果在汽車銷量不斷增長的同時，私人擁有車輛增加導致城市交通擁堵，于是交通部門又呼吁限制購車，提倡公交出行。這種缺乏前瞻性的、盲目的政府干預并不會產生應有的效果，最終只能是頭痛醫頭、腳痛醫腳，而這其中的根本原因就在于政府對公交行業乃至整個交通領域的規制存在問題。因此，必須對現行的公交行業政府規制實施根本性改革［1］，這不僅是適應國家十二五規劃發展綱要的需要，更是適應經濟可持續發展的需要。

1 公共交通行業規制改革是構建高效、快捷運輸網絡系統的需要

如果按照運輸領域劃分，公交行業屬于城內運輸業;如果按照運輸承載體的不同劃分，公交行業屬于乘客運輸。與城際間運輸不同，城內運輸道路承載的主要是乘客運輸，貨物運輸主要存系于城際間。無論是哪一類運輸，完整的運輸行業都將包括運輸企業、運輸工具、運輸線路和規制機構4個部分，其中運輸工具由運輸企業提供，企業可以是民營的，也可以是國營的，而運輸線路往往是由國家投資興建的。這就意味著作為運輸系統一部分的超大城市公交系統必須實現企業運營有效益、運輸工具設備先進、運輸線路合理、規制機構獨立有效。其中，規制機構對其他三方面起到引導與促進作用。

第一，超大城市現有公交線路已經顯現嚴重的不合理，需要規制機構作出有效的調整，這其中最突出的問題就是公交線路被其他機動車擠占問題。隨著城市私人車輛的增多，城市道路負荷越發沉重，在時間觀念越來越強的時代，私人車輛經常會不顧交通執法部門的規定而侵占公交車運行線路，阻礙公交秩序，久而久之形成法不責眾的局面。而這種現象在美國等國家的大城市是不存在的，在那里，公交車道是被嚴格限制的，任何違反規定的其他類型機動車都將受到嚴厲懲處。此外，公交線路另一個不合理的方面在于線路交叉重疊程度過高，也就是一條線路上存在兩線甚至多線公交車的狀況。這種情況固然增加了不同線路間的競爭，但卻導致線路的過度競爭問題，為了拉到更多乘客發生搶乘客現象。［2］

第二，公交企業經濟效益低下令其市場化行動遲緩，需要規制機構給予足夠的壓力與激勵。［3］公交企業對財政補貼的長期依賴，使其喪失了作為企業應有的盈利積極性，取而代之的是設法從財政部門獲取更多補貼。這種積極性的喪失，又使其不能及時預知和準確判斷市場發展方向，尤其是乘客滿意度問題。隨著人民生活水平的提高，對出行有越來越高的要求，如果公交服務質量低、乘用車破損嚴重、冬冷夏熱，那么人們寧可選擇購買私家車，而排斥公交車的出行方式。

2 公共交通行業規制改革也是經濟發展的客觀要求

經濟發展需要高效率的資金流動，往往經濟越發達的地區，時間越寶貴，因此對于一個企業而言，除了要保證資金的順暢外，還要保證企業員工上下班的順暢，從這個角度講，城市公交事業對城市經濟發展起到不可或缺的作用。［4］其具體作用主要表現在以下兩個方面:

第一，公共交通行業提供了大量的就業崗位，對穩定地方經濟起到積極作用。表1從總量上列舉了全國及部分城市公交行業從業人數，并將其與第三產業從業人數進行比較。從行業性質角度講，公交行業應屬于第三產業中的服務業。根據國家統計局公布的2009年統計數據顯示，在第三產業的全部登記從業人數約為2.6億人，公交行業從業人數約為246萬人，公交行業從業人數在第三產業中約占百分之一，在個別省份或城市中，這一比例更高一些。結果表明:一是越是發達城市，公交行業提供就業能力越強，例如北京的公交行業提供就業能力接近2%;二是從整體看，全國各大城市公交行業提供就業的能力均在0.5%。

表1 全國及部分省(自治區)市第三產業及公交行業從業人數比較

續表

第二，公共交通行業對其他行業的外溢效應。外溢效應主要表現在三方面:一是節約出行成本。隨著大城市人口集聚數量增加，私人車輛會因擁擠時間長而成本顯著上升，例如在我國深圳就已經開始征收交通擁擠費，出于理性考慮，上班族會選擇成本低廉又能夠節約時間的公共汽車、地鐵或出租車等出行方式。二是調節大城市居民收入格局。如果一個發達城市其公交系統也非常發達，這意味著個人職業選擇城市空間將拉大，也就是人們常說的“就業半徑”將拓寬，這樣一來，城市經濟的發展將會使距離城市更遠距離的人群獲益，其收入將增加，從而實現收入格局的轉換。三是具有區域平衡的作用。這種區域平衡針對的是發達城市與不發達城市之間的比較。北京、上海、深圳以及各省會城市等都屬于發達或較發達地區，在這些城市中，公交系統的運轉一般處于高水平、超飽和狀態，但在欠發達地區或不發達地區則相對稀缺，而這些地區勢必要實現經濟的發展，在未來的某個時候可能會達到今天某些大城市的規模，這就要求在公交網絡覆蓋范圍上必須有所延伸，而這一點如果沒有政府的介入，是很難得到解決的。

圖1 城市公交行業外部效應圖

3 公共交通行業規制改革是實現可持續發展的需要

進入21世紀，能源問題成為世界各國普遍關注的熱門話題。在人們生活中，對能源的依賴主要有兩種，即石油和煤炭，但這兩種資源都是不可再生資源，從人類發現煤炭和石油后，對這兩種資源的使用幾乎達到了極致。據聯合國能源署公布的數據顯示，僅就石油而言，1973年世界年消耗量約為57億噸，到2003年這一數據增加到97億噸。據不完全統計，全世界石油儲備按照現在的消耗速度僅能維持78年，而我國僅為25年。面對能源枯竭的威脅，世界各國紛紛采取了節能減排措施。

節能減排必須減少使用量，而對石油使用最多的就是汽車，正是汽車購買量的增加，導致了對石油的過度耗費，因此，最有效的節約石油的方式就是減少汽車對石油的消耗。從世界各國的經驗看，通常實現這一目標的方式主要有兩種:

一是減少車輛通行平均數量。這種方式并不是將已存在車輛強制報廢或禁止出行，而是通過某種機制限制這些車輛的上路時間與范圍，相應地提高公交汽車的出行時間與范圍。假如每個人都擁有一輛私家車同時上路，那么對汽油的消耗量將是人數與單個汽車消耗量的乘積，而如果這些人都換乘公交車出行，即使公交車功率很大，也不會數倍于普通私家車的消耗量。這個道理看似簡單，但操作起來十分困難，尤其是在我國。在大城市中，上班族環境意識薄弱，炫耀心強，有條件時都會選擇買輛私人汽車以示富，有時寧愿浪費數小時也不愿換乘公交車;最主要的是我國現有公交規制存在嚴重制度缺失，即使交通部門想管也沒有相應的規章制度可循，這種軟約束促成了今天大城市交通運行難的現狀。

二是轉換汽車動力。開發新能源，轉換動力，這是近幾年國家提出的可持續發展戰略之一。對于汽車而言可利用的動力并不多，就現有技術來講，除了油類能源外，使用最多的可能就是太陽能，其次就是天然氣，但是這3種動力存在使用上的難易差別。如表2所示，從動力效果來看，石油的動力輸出能力較強，而從環境資源角度講，太陽能的效果最好，同時這又是二者的相互缺陷，相比較而言，作為另一種能源替代品的天然氣各項性能指標更為溫和。對我國而言，目前采用天然氣作為一種由石油向太陽能過渡的能源較為適合，這種能源在全世界已得到廣泛應用，但在我國還未普及，僅在長春等少數超大城市應用。據有關資料顯示，天然氣汽車在環境保護方面效果顯著，其尾氣排放中HC下降90%、CO下降約80%、NOx下降約40%，而且成本最低。筆者認為，鑒于現有技術水平和對汽車動力水平的要求，應大力推廣普及天然氣汽車。

表2 三種能源綜合比較

然而，汽車動力轉換必須有政府參與才能順利實施，原因在于轉換存在沉淀成本，作為理性的個體在制度缺失情況下將不會自愿轉型，而更愿意“搭法不責眾的便車”。因此，政府規制的一個重要而長期的內容就是如何破除現有的規制方式，建立新的規制策略，發揮有效的引導作用，使城市民眾出行更多地傾向于公交而非私人車輛。［5］

4 結論

我國的十二五規劃、公交行業自身的作用以及環境因素對公交行業發展提出了新的要求，這將促使政府規制機構作出必要的規制策略調整:不僅要讓公交出行成為最主要的出行方式，而且要讓公交車本身更新換代成節能環保車型。［6］因此，對于交通管理部門而言，當前的緊要任務可能是采用什么樣的規制手段、制定什么樣的規制策略才能最有效地與上述三方面的內在要求吻合。筆者認為，達到上述效果，首先，必須對規制有個更為深入的認識，打破原有規制內容僅限于價格、市場及競爭行為等方面，交通規制應該更為廣泛，例如交通協管部門對路面運行車輛的管理也應記作規制;其次，必須充分認識到僅從交通管理部門出發實施規制也是無法達到目的的，因為城市交通從大方面講又與城市規劃密不可分，因此必須從城市整體布局以及城市發展速度角度出發把握交通規制的策略制定問題。總之，在我國超大城市對公共交通規制改革的需求極為迫切。

［1］重慶市發展和改革委員會.以公交改革為突破口，推進城市公用事業改革［J］.四川改革，2007(6):39 －44.

［2］朱潔.關于城市公交體制民營化改革的思考［J］.人民公交，2011(3):43－46.

［3］王海燕，唐潤，于榮，鄭繼媛.城市公交行業績效評價體系研究［J］.中國工業經濟，2011(3):68 －77.

［4］程申，劉錚，陰麗娜.城市新區公交線路及站點規劃方法研究［J］.交通標準化，2010(1):96 －100.

［5］黃衛.構建綠色出行系統，積極打造“公交城市”［J］.求是雜志，2010(6):21－23.

［6］原亦明.從“公交優先”到“公交城市”［J］.人民公交，2011(1):28－32.