立法理念與設計思路的嬗變
——聚焦我國拆遷條例變革

祝奉明

(山東大學 政治學與公共管理學院，濟南 250100)

近年來關于強制拆遷的幾個典型事件引發了社會各界廣泛關注。2009年12月7日，北京大學法學院沈巋、王錫鋅、陳端洪、錢明星、姜明安五位學者向全國人大常委會建議立法機關對《拆遷條例》進行審查，撤銷這一條例，或由全國人大專門委員會向國務院提出書面審查意見，建議國務院對《拆遷條例》進行修改。這份建議書一石激起千層浪，把公眾的目光聚焦到了法律制度建設的基本層面，人大作為立法機關如何回應公民的建議成為一個重要的現實問題。

1 建立人大回應機制的涵義與意義

本文中所說的人大回應機制，指的是人大組織作為國家機構，對公民的要求和建議做出答復的一套程序和操作機制。這套機制中的人大包括全國人大和地方人大各級組織，公民的要求和建議應既包括違憲審查、立法審查等法律建議，也包括對關系民眾切身利益的社會問題的訴求，同時還包括公民對政府機關及其工作人員的行為審查要求。

我國的人大既是最高權力機關，又是最高立法機關，是人民當家做主的的實現方式。鑒于我國人大在國家權力結構中的這種特殊性和重要性，建立人大對公民建議意見的回應機制有著十分重要的意義。具體來說主要體現在以下幾個方面:

首先，從我國所處的發展階段看，建立人大回應機制有助于利益表達機制的完善和暢通，化解社會風險，維護社會穩定。

經過三十年的改革開放，我國已正處在社會轉型期，在這種深刻的社會變革過程中，正經歷著從傳統社會向現代社會的巨大轉變，人為群體性事件明顯增多，社會風險增加，維護社會穩定更加困難。建立人大回應機制，既可以引導民眾通過正常的利益表達渠道來提出建議意見，又可以通過人大立法審查活動解決群眾的問題，化解矛盾，維護社會穩定，人大變成了群眾與政府矛盾的減壓閥，有效地化解了社會風險。

其次，從人大自身的角色定位看，建立人大對公民的回應機制，可以更好地改進人大和人大代表的行為方式和工作方式，提高人大的權威性，重塑在民眾心目中的形象。

從人大機構看，建立人大對公民的回應機制，在立法過程中可以更好地聽取民眾的意見和建議，改變了政府主導的立法提案模式，在立法中更加考慮民眾的要求和建議;在法律的審查和監督過程中，對公民的建議意見不斷作出回應，對與憲法和法律相違背的法規和規定及時糾正和清理，既維護了憲法和法律的權威性，又防止因立法審查滯后對民眾的侵權行為的發生。從人大代表的角度看，人大回應機制的建立，極大地改變了人大代表的履職方式。過去有的代表履職熱情不高，經常缺席一年一度的人代會。有的代表雖能參加人代會，但分組審議時卻很少發言，也很少提出議案和建議。個別代表甚至在一屆任期內，討論一言不發，議案建議一件未提。不僅損害了選民的利益，辜負了他們的重托和信任，更為嚴重的是影響了人民代表大會制度的權威和人民群眾當家作主權利的行使。人大回應機制的建立，更加要求人大代表聽取選民的建議意見，對選民的要求作出積極的回應，人大代表從工作方式到行為方式都將發生重要改變。

最后，從公民、人大、政府三者的互動關系看，人大回應機制的建立，有助于維護公民個人權利，限制政府權力，加強人大對政府的監督，轉變政府的職能，形成三者的良性互動。

于建嶸認為，“因為執政者尚未真正樹立法治觀念，以法律作為執政的中心。作為國家根本大法的憲法，在我國并不是憲政的產物，而是通過革命暴力奪取后執政者單方面制訂出來的。黨代表人民的根本利益，黨與人民被形容為一種水乳交融的關系。在政府權力與民眾權利的界限、法院與地方政府關系方面，都沒有經過執政者與民眾的協商和妥協，也沒有產生違憲審查辦法等配套機制，因此很難約束執政者其身?！惫裣鄬φ畞碚f是弱者，缺乏對政府的制約監督機制，我國公民的許多法定權利得不到維護。建立人大回應機制，人大可以對公民的要求建議作出回應，對政府的行為形成制約和監督，防止侵權行為的發生。在三者互動的基礎上，公民的權利得到維護，人大的作用得以更好的發揮，政府的權力受到限制，最終推動我國的民主化進程。

2 建立人大公民回應機制的法律和理論依據

從法律來看，我國《立法法》規定:“公民認為行政法規和單行條例同憲法或法律相抵觸的，可向全國人大常委會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見?！北本┐髮W五位學者作為中華人民共和國的合法公民，當然有理由向全國人大常委會提出對相關法律的審查建議。他們認為現行的《城市房屋拆遷管理條例》，與我國的《憲法》、《物權法》、《房地產管理法》中保護公民房屋及其他不動產的原則和具體規定存在抵觸，這導致了城市發展與私有財產權保護兩者間關系的扭曲。同時，相關法律的規定也存在著很大的不足，因為《立法法》只規定了公民有提起違憲審查的建議權，并沒有規定立法機關如何回應公民的建議。

從理論來看，且不論人大民代表大會的民選性質和職能，單單從戴維·伊斯頓的政治系統分析的輸入輸出理論來分析就可以看到建立這種回應機制的重要性。伊斯頓分析政治生活和政治過程中運用系統論的方法，結合公民社會的反饋與國家機構的決策，形成了以輸入和輸出為循環系統的政治系統論。政治系統通過互動為一個社會權威性的分配價值，“當局生產輸出，社會成員對于輸出做出反應，這種反應的信息輸入給當局，當局做出下一步的可能行為。因此，新一輪的輸出、反應、輸入以及再輸出、反應、輸入形成不停運動著的系列?！比鐖D1所示。

圖1 戴維·伊斯頓的政治系統的簡化系統圖

我們可以把人大制度作為一個政治系統，人大制度與公民應該是一種互動的關系。人大制度的正常運轉，除了能夠根據人民的需要作出相應的決策并制定相應的法律外，必須能夠根據履行起相應的職能，對公民的建議作出反饋，回應社會的意見，這才符合政治系統的要求。

人大作為立法機關和最高權力機關，是人民的代表，應該代表人民的利益。然而自上世紀90年代以來，隨著我國城市化進程的不斷加快，因拆遷而引發的各類沖突、矛盾、群體性事件不斷發生，個別地方甚至出現了當事人自焚、與政府對峙等極端事件。這些事件一方面反應了人民的合法權益受到侵害，另一方面也激化了民眾與政府的矛盾，影響社會的穩定和諧，這不符合人民主權的憲政民主原則和精神。

3 建立人大公民回應機制的障礙性因素

建立人大對公民的回應機制既有法律依據，又有理論基礎，但是我國的人大機構卻遲遲沒有行動，建立起完善的公民回應機制。我認為問題主要出在以下幾個方面:

第一，在法律層面，對人大如何回應公民建議缺乏法律上的的操作性規定。正如前文所提到的，《立法法》只規定了公民有提起違憲審查的建議權，并沒有規定立法機關如何回應公民的建議。既沒有規定對公民建議是否一定要回應，也沒有規定由人大的哪個部門作出回應，也沒有回應的程序機制，缺乏可操作性。因此，提出建議的學者也表示，有關部門不一定會開一個先例，對公民的建議要予以回復。但是作為權力機關和立法機關，代表的是人民的利益和意愿，人大有義務和責任對此進行回應，并通過實際行動解決問題。由于缺乏了這方面的規定，人大對公民的回應機制就只能停留在法律條文上，回不回應，如何回應，完全取決于人大機構本身的意愿，缺乏強制性。

第二，從民眾的社會心里認知角度看，公民對立法機構這方面的功能認識不足。20世紀美國的職業心理學家威廉·F.斯通在其所著的《政治心理學》一書中指出:個人對他的政治環境的取向，受他對自身的有關結構認知的影響。這里的自身結構，不是生理結構，是處在社會關系中的結構，也就是自身的社會結構。由于長期以來人大在中國的政治結構中沒有發揮出應有的作用，其權威性也未得到應有的尊重，民眾對人大的作用產生懷疑，對人大的回應機制也沒有很高的心理期望。

第三，從回應的主體看，人大代表工作缺乏主動性和積極性，人大機構的立法審查滯后，立法權威受到挑戰。作為民意代表的人大代表，未能認真履行代表職務，有的不認真參加人大會議和代表活動，有的不積極提出批評、意見和建議，成為典型的“掛名代表”，影響了本級人大職能的正常發揮，影響了人大代表在廣大人民群眾中的公信度。人大代表的活動缺乏主動性和積極性影響了與選民的互動，影響了這個層面回應機制的建立。從人大組織的的角度看，人大作為一個復雜的組織系統，缺乏專門的機構去處理公民和利益群體的建議要求，立法審查帶明顯的滯后性。同時，由于人大的權威沒有得到應有的尊重和體現，人民對人大的回應效能產生懷疑。

第四，從我國的立法體系看，我國的立法體系混亂，矛盾較多，立法審查不及時。我國有立法權限的機關包括:全國人大、全國人大常委會、地方人大、地方人大常委會(這里的地方是指省級人大、省級人大常委會、省級政府所在地的市以及國務院批準的較大的市的人大和常委會)、國務院、國務院各部委、國務院各直屬機關等，部門繁多，立法體系和權限復雜，有些法律條文相矛盾，但立法機關不能及時糾正，導致出現各種問題，人大立法機關又不能及時作出審查。如孫志剛事件發生后，在三名法學博士向全國人大常委會遞交審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書，認為收容遣送辦法中限制公民人身自由的規定，與中國憲法和有關法律相抵觸，應予以改變或撤銷，才改變了這個與憲法相違背的行政法規。

第五，從歷史傳統看，民眾更相信政府的權威，更習慣于找政府解決問題。我國歷史發展中形成的一個重要傳統就是中央集權，中央政府的權力高度集中，政府主導和支配著各種主要的資源，有能力解決各種問題，其深刻影響著中國民眾的行為方式。建國以來，不管是全能主義的國家體制，還是威權主義的國家體制，政府都發揮著主導作用，因此民眾更希望找政府解決問題，對人大不夠重視。同時，由于政治權力對社會的控制，我國還沒有培育形成完善的公民社會，公民社會組織缺乏獨立性，公民組織和利益團體對立法機關的壓力機制沒有形成，公民對個人的力量缺乏自信，對影響人大的決策和行為缺乏動力和熱情。

正是由于以上種種原因，我國人大回應機制的建立面臨許多障礙和困難，正如《人民日報》12月10日發表的“人民時評”說的那樣，6年前的孫志剛案廢除了《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，希望“悲劇性的個案最終能推動制度的進步”，讓城市拆遷立法融入更多現代法治的文明基因，以避免同類事件的再度發生。因此，人大回應機制的建立還需要克服很多障礙，才能真阻止悲劇的發生。

［1］北大5學者建言全國人大審查拆遷條例全文公布［EB/OL］.［2009 － 12 － 10］.http//apc.people.com.cn/GB/14840/10553850.html.

［2］謝宏章.人大代表履行職務存在的問題與對策［J］.人大研究，2004(2):19.

［3］于建嶸.保護唐福珍，就是保護我們自己［EB/OL］.［2009－12－07］.http://www.blogChina.com/2009120785633.html.

［4］戴維·伊斯頓.政治生活的系統分析［M］.北京:華夏出版社，1999:27.

［5］孫永芬.中國社會各階層政治心態研究——以廣東調查為例［M］.北京:中央編譯出版社，2007:229.