農村社區服務中心在發達地區的推進模式及啟示——以“全國農村社區建設實驗全覆蓋示范單位”諸暨市為例

□ 盧芳霞

2008年12月，浙江省委、省政府出臺《關于推進農村社區建設的意見》，提出“爭取用5年左右的時間，在全省建立起集管理、服務、教育、活動等功能為一體的1200個鄉鎮社區服務中心、15000個村級社區服務中心。”至此，農村社區服務中心建設成為浙江農村一項重要的民生工程。目前浙江各地均在推進農村社區服務中心建設，但普遍就治理機制、運行制度、資金來源和人力資源等問題存著種種困惑，迫切需要借鑒現成、成熟的模式，以順利完成省委、省政府規定的五年建設目標。

但到底提供怎樣的建設模式以供借鑒?本文認為，選擇本土化的借鑒模式為最優方案，即在適當借鑒外省經驗的基礎上，著重應借鑒浙江省內典型的建設模式。因為浙江省本身就是全國開展農村社區建設較早、整體水平較高的省份之一。早在2006年中央首度完整提出“農村社區建設”要求前，浙江省已在11個縣（市、區）的46個村部署開展了農村社區建設試點工作。2007年民政部確定首批251個“全國農村社區建設實驗縣（市、區）”，浙江省占有18個。截止2010年底，民政局確定首批和第二批共27個“全國農村社區建設實驗全覆蓋示范單位”，浙江省占有5個。所以詳細總結浙江省內的建設模式尤其是5個“全國農村社區建設實驗全覆蓋示范單位”的建設模式，基本可滿足各地的借鑒需求。本文對5個縣（市、區）進行比較研究（詳見圖表一），得出的結論是：嘉興市南湖區和平湖市處平原地區，杭州市西湖區和余杭區地處省會城市，所以這四個縣（市、區）的城鎮化水平都較高，所轄的行政村數量少而且同質性強，農村社區服務中心建設更接近于城市模式。而諸暨市城鎮化水平較低，全市106萬人口中有90萬是農業人口，所轄的行政村數量多而且同質性弱，有山區、集鎮、近郊、城郊等各種類型，諸暨的實踐更具“農村社區”典型性。所以本文先總結“諸暨模式”以供各地借鑒。

二、研究綜述

目前國內有關農村社區服務中心的研究已較多，尤其是山東、江蘇和浙江三省的實踐在全國處領先地位，研究也相對豐富。

圖表一：浙江省5個“全國農村社區建設實驗全覆蓋示范單位”情況對比表（2010年）

1、山東、江蘇省的研究。山東省的農村社區服務中心建設開始于2005年。山東省供銷合作社聯合社（2007）總結了山東省建設運營農村社區服務中心的實踐與思考，即發揮供銷合作社主導作用，以現代商品經營為基礎，整合帶動其它物質文化生活項目，為農民提供社區生活的載體；李成貴（2008）、張述存（2008年）總結了諸城市政府主導在農村社區中心村設立服務中心的模式和莒南、滕州、壽光等縣市供銷社為主建立農村社區服務中心的模式。江蘇省的農村社區服務中心建設開始于2004年。江蘇省民政廳（2008）總結了蘇南地區以城帶鄉、城鄉聯動的“延展式”經驗。如太倉等地的農村社區服務中心建設普遍實施“12345”工程，即一個室外活動場地、二個陣地、三支隊伍、四個室、五個站。如揚中市在農村社區建設中直接引進城市社區管理模式，并在農村社區服務中心統一設置了“五站四室兩場所”。

2、浙江省的研究。浙江省的農村社區服務中心建設開始于2008年，起步稍晚，但研究比較豐富。副省長陳加元（2007）在《加快推進農村社區建設研究》這一課題中，提出在全省推廣農村社區服務中心建設的思路；浙江省民政廳近年來對農村社區建設非常重視，省民政廳廳長吳桂英（2008）在課題出中提出農村社區建設的重點在于為農村居民提供基本而有保障的公共產品和服務，并把農村社區服務中心作為建設平臺。省民政廳（2010）在接受省委、省政府委托起草《浙江省城鄉社區服務業“十二五”發展規劃》中，進一步明確了農村社區服務中心的建設重點。同時浙江大學的學者也加入對農村社區建設的研究，2009年12月，浙江大學與浙江省民政廳合作共建民政研究中心，目前研究中心的學者開始關注《浙江省農村社區服務中心建設研究》的課題。

二、農村社區服務中心的“諸暨模式”

諸暨市是民政部2007年確定的全國農村社區建設實驗縣（市、區）之一，已于2010年初被評為“全國農村社區建設實驗全覆蓋示范單位”。諸暨市共27個鄉鎮（街道），468個行政村，3094個自然村。2010年實現生產總值621.52億元，財政總收入、地方財政收入達到65.51億元和37.33億元，城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均純收入分別達到31413元和14549元，諸暨市已連續十屆獲得“全國縣域經濟基本競爭力百強縣（市）”，其中2009、2010年的排名分別為第14、13位。諸暨市屬于典型的發達地區，具有建設農村社區服務中心的良好基礎。

（一）諸暨農村社區服務中心的推進模式

1、以健全保障機制為支撐，增強農村社區服務中心建設的推動力。農村社區服務中心建設的建造和運行需要保障機制作支撐。諸暨市主要是建立三項保障機制：一是組織保障。諸暨市專門成立了由市委副書記任組長，市委常委組織部長、分管副市長任副組長，39個部門負責人為成員的城鄉社區建設工作領導小組（詳見圖表二），加強對農村社區和服務中心建設的規劃指導、綜合協調和督促檢查。各鎮鄉（街道）應成立相應的組織，由主要領導負責抓落實。二是政策保障。諸暨市于2009年出臺《關于推進城鄉社區建設的意見》，于2007年開始連續每年出臺《推進社會主義新農村建設的政策意見》和《推進社會主義新農村建設政策意見的實施細則》，把農村社區建設納入諸暨市新農村建設八大實事工程之一，并提出農村社區服務中心建設的統一標準。同時諸暨市開展“111”為主要內容的“班長”工程，以增強村兩委和服務中心班子成員的凝聚力，“111”工程即重點培養100對村黨組織書記和村委主任優秀搭檔、100名優秀村黨組織書記和100名優秀村委主任。針對農村社區服務中心建成后村干部工作量明顯增加的情況，2010年諸暨又出臺政策，以財政保證村兩委主職干部享受每年不少于1.5萬元的待遇。三是資金保障。自2007年開始，四年內諸暨市級財政分別投入300萬、2300萬、2500萬和2500萬，民政局福利彩票公積金分別投入30萬、364萬、400萬和240萬。同時各鄉鎮（街道）也相應配套進行財政投入，自2008年開始，諸暨各鄉鎮（街道）財政三年內分別投入182萬、200萬和210萬。較為典型的是安華鎮，對按示范型標準建設的，鎮財政給予每村2萬元的補助，按普通型標準建設的，鎮財政給予每村1萬元的補助。期選擇了小東村、長塘村、同文村、蔡家畈村、五洩村、城西新村六個行政村作為農村社區的試點村，這六個試點村非常具有典型性，代表著山區、集鎮、近郊、城郊四種類型。在試點的基礎上，再確定了“一年試點，二年推開，三年全覆蓋”的規劃，從2008年到2010年三年內實現468個行政村的全覆蓋建設。同時把農村社區服務中心建設劃分為示范型和普通型。示范型服務中心的基本條件必須達到800平方米以上的室內服務場地面積，在此基礎上，分設好“六站、五室、四欄、三校、二廳、一家”（詳見附表三），并明確室外活動場地每100戶不少于50平方米（包括藍球場、門球場、健身場地等）。而普通型社區服務中心則只要達到350平方米以上的室內服務場地面積，各村可因村制宜建設，并不要求把“六站、五室、四欄、三校、二廳、一家”設置齊全。

圖表三 諸暨市統一農村社區服務中心的建設標準

圖表二 諸暨市城鄉社區建設工作領導小組示意圖

2、以科學規劃進度為先導，分類有序推進農村社區服務中心建設。諸暨市本著“因地制宜、循序漸進、由易到難、由點到面”的原則，堅持從農村實際出發，科學規劃建設進度。2007年諸暨被民政部確定為“全國農村社區建設實驗縣（市、區）”后，先

3、以創新治理機制為契機，探索建立農村社區服務中心管理模式。考慮到農村社區的特殊性，諸暨市并沒有按城市社區居委會的模式創建組織體系，而是充分依靠原村兩委班子形成治理機制。在原村兩委的基礎上，掛出“社區服務中心”的牌子，村黨支部書記兼任社區服務中心書記，村主任兼任社區服務中心主任，“三塊牌子，一套班子”。農村社區服務中心下設黨建工作服務組、生產經營服務組、公共事業服務組、綜合治理服務組、社會保障服務組、計生衛生服務組、文化體育服務組七個組，各組組長由村主職干部兼任，組下設室、校、隊、站，其負責人分別由村兩委班子成員擔任（詳見圖表四）。各組組長、各室（校、隊、站）負責人的姓名、聯系電話上墻公布，知曉村民，以便聯系。同時，諸暨市還成立了農村社區共建協調小組，讓駐村企業、駐村單位和農村社區通過“契約化”和“雙贏機制”共同參與農村社區服務。4、以各類規章制度為支撐，創新農村社區服務中心運行機制。一是統一社區服務標識，在“六站、五室、四欄、三校、二廳、一家”上都標有統一而明顯的標識。二是統一服務內容。所有農村社區服務中心統一提供黨建工作服務、生產經營服務、公共事業服務、綜合治理服務、社會保障服務、計生衛生服務、文化體育服務共七大類四十八項服務（詳見圖表五），并將七大類服務內容和負責人公布上墻。三是實行全程辦事代理制。對可以代理的十三項公共服務實行“全程辦事代理制”，并將窗口服務指南醒目地掛在服務大廳。這種模式充分體現出便民利民的宗旨。四是實行村干部輪流值班制。村干部每天輪流值班，定點定時提供服務，并將輪流值班表掛在服務大廳門口，方便群眾聯系。五是實行專職社工制。配備一名大學生村官和采用聘用制聘一名文書作為專職人員。

圖表四 諸暨市農村社區服務中心治理機制示意圖

（二）諸暨農村社區服務中心建設的績效評估

1、逐步推進城鄉基本公共服務均等化。諸暨市創造了全省矚目的經濟成果，但經濟成果的受益程度在城市和農村之間嚴重不對稱，城鄉分割的二元體制使有限的政府公共服務資源大多集中在城區和鄉鎮（街道）駐地，服務半徑過大，基本公共服務分配非常不均衡，一些事關農民切身利益的生產生活問題得不到及時有效解決。推行農村社區服務中心建設，有效承接了基本公共服務從城市向農村的延伸，逐步改變農村公共服務邊緣化的問題。現在諸暨市各行政村通過服務中心提供了七大類四十八服務，同時還對可以代理的十三項公共服務實行“全程辦事代理制”（詳見圖表六），讓本地村民、轄區企業和外來人口足不出村就可以辦理相關證件和事項，日益享有像城里人一樣的公共服務，農民群眾的生活質量不斷得到提高。

圖表六 諸暨農村社區服務中心“全程辦事代理制”總流程圖

2、有效整合農村社區建設的資源要素。近年來，諸暨加大了農村社區建設的扶持力度，但各部門職能交叉甚至重復建設，農村社區建設需要有效的資源整合平臺。農村居民對建設生活共同體積極性很高，但缺乏自我服務的有效平臺。現諸暨借服務中心為平臺，有效整合了各類資源。一是借“六站、五室、四欄、三校、二廳、一家”為平臺整合各類資源，把黨委政府及其部門在村掛的牌子基本統入到“六五四三二一”。二是通過長效共建機制來整合資源。許多農村社區建立了長效共建機制，最為典型的是五洩村，建立共駐共建領導小組（詳見圖表七），并將共建領導小組成員名單做成匾牌，醒目地掛在服務中心的外墻上，以增加共建單位的責任感和榮譽感。又如陳家村的所有企業和村委會聯合出資組建夜間巡邏隊，共同解決村和企業的治安問題。三是通過志愿者隊伍整合資源。諸暨的農村社區普遍成立了老年協會、老年體育協會、各支文體隊、民兵應對消防隊、夜間義務巡邏隊等志愿者隊伍，開展社區綜治、環保、幫扶、教育、文娛等志愿活動。

附表七 諸暨五洩村社區服務中心共駐共建領導小組

3、實現了村民自治的新跨越。諸暨市自1984年實行村級選舉以來，經過20多年的基層民主實踐，村民自治制度已較成熟。但村兩委行政化色彩依然濃厚，現通過服務中心有效承接行政化事務，使村兩委能騰出更多精力致力于村民自治。同時各行政村原辦公場所普遍較小，沒有專門的議事場地，一些村民自治制度流于形式。所以諸暨在建設服務中心時，特別設置村民議事大廳。現借村民議事大廳為平臺，村民自治取得以下突破：一是創新民主化決策機制，保障群眾參與決策的權利。諸暨通過村民議事大廳落實“三上三下”民主決策機制（詳見圖表八），實現了“村官治村”向“制度治村”轉變。二是落實立體化監督機制。實行“事前監督”，成立村務監督委員會，列席村兩委會會議；實行“實時監督”，在全市農村社區編發《民主治村手冊》，每戶一冊，每個群眾可以對照手冊中的村干部創業承諾、三年任期規劃、“三級聯系”制度等內容，對村內大小事務進行實時監督。

4、促進了“并村”后社區的融合。諸暨市從2006年開始行政村調整，村莊合并涉及利益調整，

并村后“一盤棋”格局難以形成，社區融合程度低。農村社區服務中心建成后，初步克服以上問題。一是加強了村干部之間的融合。村干部辦公室集中在服務中心，平時交流機會增多，團結協作精神增強；二是加強了干群之間的融合。村干部輪流值班制和服務大廳專職坐班制，有效解決了“群眾找村干部難”的問題。同時群眾因能享受多項公共服務，對干部的認同度明顯提高。三是加強了村民之間的融合。諸暨的行政村一般由3－5個自然村組成，自然村之間的村民原來交往較少，但農村社區服務中心提供的服務、組織的文體活動等吸引村民聚集，促進村民融合。

圖表八 諸暨市農村社區“三上三下”民主決策機制

三、研究結論：“諸暨模式”的借鑒意義

（一）改善民生：農村社區服務中心建設的重任所在

2008年開始，浙江省全面推進農村社區服務中心建設。諸暨市貫徹落實中央和省的精神，把農村社區服務中心作為改善農村民生問題的平臺，通過農村社區服務中心為農村居民提供七大類公共服務，其中公共事業服務、綜合治理服務、社會保障服務、計生衛生服務、文化體育服務這五大類公共服務共計三十二項內容（詳細可見前文圖表五）直接與民生問題相關。目前諸暨還在探索新的農村社區公共服務項目，最為典型的是，市公安交警部門建立“流動交通安全管理服務站”，并商請醫院、財稅等相關單位參加，突破流動車管所常年只下鄉辦理摩托車注冊登記這一舊模式，推出了駕駛人員年度體檢、機動車駕駛證定期審驗和換發、摩托車年度檢驗、摩托車輛注冊登記、補領機動車號牌和行駛證共五項便民服務措施。諸暨農村社區服務中心的民生實踐值得發達地區農村社區借鑒，因為這代表今后的發展和努力方向。

（二）組團服務①詳見邵平、盧芳霞：《農村社區服務中心組團式服務研究》，2010年浙江民政論壇重點課題。：農村社區服務中心建設的優化路徑

2008年開始，浙江省全面推進農村社區服務中心建設，但各地普遍存在問題，即基礎設施等硬件建設先行，服務提供等軟件建設滯后，具體表現在農村社區服務中心的服務理念被動、服務主體單一、服務方式傳統和服務資源缺乏整合。如何破解這一難題，協同治理理論②協同治理理論是協同學理論和治理理論的綜合。協同學理論源自協同學或協同論（Synergetics），意思是“協同作用的科學”。協同學理論在20世紀70年代由聯邦德國物理學家哈肯創立。為我們提供了研究視角。協同治理理論暗含的內在邏輯是：多元治理主體優于單一治理主體。協同治理理論對優化農村社區公共服務的啟示是：應該讓政府、非營利組織、企業、村民個人等子系統都參與其中，從而構成一個組團式的整體系統。所以本文根據浙江省目前的政策導向和現成資源，倡導以組團式服務這一新路徑破解農村社區服務中心面臨的服務難題。諸暨市是“楓橋經驗”的發源地，在全省推廣舟山“網格化管理、組團式服務”經驗后，進一步規范和創新“網格化管理、組團式服務”工作，尤其是結合農村社區服務中心建設，重點突出組團式服務。目前諸暨各鄉鎮（街道）都搭建起由“專業服務隊—管理服務團隊—專業服務組”組成的三級服務團隊。鎮一級成立專業服務隊，由文教衛生、應急救助、綜治協管、綜合搶修、村鎮建設5支專業服務隊組成。村（社區）網格區一級成立管理服務團隊，由1－2名鎮機關干部、村（社區）干部、1名醫護人員、1名民警、1名大學生村官等組成。村（社區）網格區在建立管理服務團隊的基礎上，按服務內容不同成立治安調解組、村鎮建設組、社會事業組等專業服務組。三級服務團隊層級分明、上下聯動，并有明確的職責分工。今后全省各地可積極推進農村社區服務中心組團式服務，這可有效突破當前農村社區服務主體以村干部、大學生村官和村文書為主的單一局面，而讓更多人以“抱團”形式加入服務主體，從而產生農村社區服務中心的服務總量增加、質量提高的雙重效應。

（三）突出特色：農村社區服務中心建設的亮點之處

農村社區服務中心建設應充分依賴本地資源，突出自己的特色，這有利于加強農民居民的向心力，也有利于在全省范圍內脫穎而出。諸暨市即以農村社區文化建設為亮點，走出一條較有特色之路。一是建造了大量文體設施。農村社區服務中心室內都建有圖書館、棋牌室，有些室內還建有書畫室、排練廳、健身房等，室外都普遍有健身路徑、籃球場、休閑涼亭等。同時還在原自然村設立服務中心分場所，方便老年人就近參加文體娛樂。值得一提的是，諸暨市剛被上海大世界基尼斯總部授予《大世界基尼斯之最證書》：“擁有標準籃球場最多的縣級市——籃球場2232個”。這2232個標準籃球場中，農村籃球場占1570個。二是以老年人體育協會為載體，組建隊伍開展活動。諸暨市老年人體育協會是全國老年體育先進集體，近年來已在全市所有鄉鎮（街道）和行政村建立了老年體協組織。老年體協總共有太極拳（劍）、老年排球、乒乓球、臺球、橋牌、柔力球、健身球、地擲球、門球、腰鼓、排舞等13種文體活動，現在諸暨大的行政村已經組建了10多支文體隊伍，小的行政村也至少建立4或5支文體隊伍。老年體協每年安排8－10次全市性比賽活動，每四年舉行一次大型老年人運動會。三是借服務中心為場地，形成文體活動氛圍。許多農村居民習慣于晚上在服務中心空地、燈光球場、門球場等場地進行文體鍛煉。舉行全市文體比賽前，各鎮村先舉行選拔賽，農村居民爭相參與和觀看。同時每逢節假日，農村社區的秧歌隊、腰鼓隊等輪流表演。

（四）社會資本：農村社區服務中心建設的不竭之源

鄉村社會資本是指“農民長期相互交往形成的關系網絡、組織以及體現于其中的信任、互惠、寬容、同情、團結等。”①吳光蕓：《社會資本視角下的農民合作》，《今日中國論壇》2006年第8期。開拓和利用好鄉村社會資本，可確保農村社區服務中心高效運行，因為目前政府財政投入畢竟有限。諸暨市就是充分利用鄉村社會資本來建設農村社區服務中心。一是依靠有奉獻精神的服務中心班子成員。在2010年之前，諸暨市的村主職干部和村文書只享受財政給予的少量補貼，其他村干部都沒有財政補貼。但這些村干部仍然能在農村社區服務中心投入大量精力，積極籌資改善硬件、每周輪流值班、指導服務中心專職人員等。二是利用農村志愿者隊伍。諸暨農村志愿者隊伍一般由老年協會、老年人體育協會、民兵應對消防隊、夜間巡邏隊、黨員服務隊、文體愛好隊等組成，平時圖書閱覽室、星光老年之家、室外配套設施都由這些志愿者低償性自我管理。三是通過共建機制和多種渠道籌集資金。諸暨的農村大多數有駐村企業，企業主一般都是土生土長，普遍具有建設“生活共同體”的意愿。諸暨市鼓勵和引導駐村企業共建農村社區服務中心。較為典型的是諸暨五洩村，把駐村企業和五洩鎮派出所、衛生院、文化站、浙江林學院都納入共建領導小組（詳見前文的附表七）。近年來這些共建單位（主要是浙江神鷹集團）已為五洩村新農村建設投入500余萬元，其中僅服務中心建造就投入50萬。□

［1］［美］埃莉諾.奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，上海三聯書店出版社1990年版。

［2］［美］羅伯特·D·普特南：《使民主運轉起來》，王列、賴海榕譯，江西人民出版社2001年版。

［3］［美］詹姆斯·科爾曼：《社會理論的基礎》，鄧方譯，社會科學文獻出版社1999年版。

［4］李惠斌、楊雪冬主編：《社會資本與社會發展》，社會科學文獻出版社2000年版。

［5］吳桂英主編：《浙江省農村社區建設研究與實踐》，浙江人民出版社2010年版。

［6］賀雪峰：《稅費改革的政治邏輯與治理邏輯》，《中國農業大學學報（社科版）》2008年第25卷第01期。