樓宇經濟發展過程中的政府管理模式轉型——以杭州市下城區為例

□ 吳金群

樓宇經濟是在樓宇內產生、發展，并集聚、衍生、擴散相關產業，帶動區域經濟發展的一種經濟形態①夏效鴻：《樓宇經濟發展研究》，經濟日報出版社2010年版，第3頁。。它一般以各類樓宇、功能性板塊和區域性設施為主要載體，通過開發、出售或出租樓宇引進各類企業，從而擴大財稅來源，并帶動地區經濟的快速發展。自20世紀中葉開始，發達國家在復興中央商務區（CBD）的基礎上，逐漸形成了具有都市特色的樓宇經濟。20世紀90年代以來，我國的樓宇經濟繼網絡經濟、知識經濟、總部經濟之后，首先在上海、深圳、北京等地出現，并隨后向廣州、天津、杭州、南京等經濟發達城市滲透。近幾年來，杭州市下城區政府在經歷了樓宇經濟的探索和規范后，正在對樓宇經濟管理進行全面提升，其中的一個重要舉措就是啟動了“樓宇社區”建設工程。起步較早、發展迅速、管理規范的杭州下城模式，不僅對我國樓宇經濟的進一步發展具有重要的借鑒意義，而且為大中城市的政府管理提供了頗有價值的實踐啟示。

一、樓宇經濟發展過程中的政府角色

現代市場經濟是一種混合經濟，它不是純粹在市場與政府間的選擇，而是經常在兩者的不同結合間的選擇，以及資源配置的各種方式的不同程度上的選擇②［美］查爾斯·沃爾夫：《市場或政府：權衡兩種不完善的選擇》，中國發展出版社1994年版，第132頁。。當前，我國政府在經濟發展中的作用既非權威主義，更非放任主義的，而是功能獨特的“市場增進”。也就是說，政府最積極的作用在于增強和發展每個人的意志行使能力和經濟活動能力，并且以一種更具競爭性卻有序的方式協調其分散的決策，而不是被動地加以指導或使之無序競爭①［日］青朩昌彥、金瀅基、奧野－藤原正寬：《政府在東亞經濟發展中的作用：比較制度分析》，中國經濟出版社1998年版，第8－9頁。。在樓宇經濟發展過程中，我國大多數城市政府沒有成為與市場相對立的替代物，也不是作為附著于經濟體系之上、負責解決協調失靈的外在全能機構，而是作為市場經濟運作中的內在參與者，以公共權威校正市場失靈，促進民間機構成長，并盡力克服自身失靈。此時的城市政府不僅僅是一只“看得見手”，而且是作為一只“靈巧的手”，在增進市場主體活力、規范市場體系運行的基礎上不斷地完善自身的管理和服務方式。下城區是杭州市的核心城區和中央商務區，也是浙江省的商貿、金融、文化和會展中心。截至2010年底，下城區共有規模以上招商樓宇102幢，總面積約為300萬平方米，入駐率達到 96.53%。樓宇企業年稅收總額47.69億元，貢獻率達到2400元/平方米。其中，年稅收超億元的樓宇就有12幢。下城區政府在樓宇經濟發展中的作用主要體現在以下幾個方面：

第一，樓宇經濟發展的主導者。從2002年開始，杭州市下城區從打造中央商務區入手，圍繞建設“商貿、金融、會展、文化”四個中心，在延安路、慶春路、鳳起路、環城北路、體育場路沿線逐漸形成了一批相對集中、功能定位明確、布局合理的樓宇群。2006年，下城區建立了聯席會議制度，統籌協調眾多職能部門和基層單位。2008年，下城區成立發展樓宇經濟領導小組，由區長任組長，區四套班子相關領導任副組長，區有關部門及各街道共同參與，從而加強了對樓宇經濟的指導。領導小組下設發展樓宇經濟辦公室，由副區長兼任辦公室主任，具體負責工作的協調推進。各管理主體在明確各自分工的基礎上，合力推進樓宇經濟發展，并從組織保證、方針政策、統籌協調、規劃計劃、環境配置、資金設施等方面進行了相應安排。

第二，樓宇經濟發展的規劃者。下城區“十一五”規劃將發展的主基調定為“南精北快”，并分別制定了《杭州市下城區加快北部發展規劃綱要》和《杭州市下城區精品南部發展規劃綱要》。“十一五”規劃也對區域內產業發展作了戰略規劃，包括：《杭州市下城區商貿中心建設五年規劃》、《杭州市下城區金融中心建設五年規劃》、《杭州市下城區會展中心建設五年規劃》、《杭州市下城區文化中心建設五年規劃》。2008年，下城區出臺了《樓宇經濟發展規劃綱要》，對樓宇經濟發展的背景和意義、現狀和條件、總體思路、發展目標、空間布局、主要任務等進行了全面闡釋和戰略部署。同年，圍繞“優勢企業集群化、重點行業集聚化、資源利用集約化”的總體思路，下城區制定了《發展樓宇經濟三年行動計劃》。其主要目標是到2010年實現稅收規模樓宇、樓宇投用面積“兩個翻番”，樓宇入駐企業率、注冊企業率、稅收總量“三個增長”。

第三，樓宇經濟發展的扶持者。在經濟發展過程中，政府既可能扮演“幫助之手”、“無形之手”，也可能扮演“掠奪之手”的角色②［美］安德烈·施萊弗、羅伯特·維什尼：《掠奪之手——政府病及其治療》，中信出版社2004年版，第1－7頁。。在樓宇經濟發展過程中，下城區政府較好地扮演了“幫助之手”的角色。早在2003年，下城區就制定了《鼓勵發展樓宇經濟暫行辦法》；2008年，出臺了《促進經濟發展的財政扶持意見》、《關于進一步支持促進樓宇經濟發展的若干意見》；2009年，還出臺了《促進樓宇經濟發展的相關扶持政策》、《促進總部經濟發展的財政扶持政策》、《進一步促進經濟發展的若干意見》、《促進房地產建筑業發展的相關扶持政策》、《促進中介服務業發展的財政扶持政策》、《促進商貿服務業發展的財政扶持政策》、《促進旅游會展業發展的財政扶持政策》、《促進文化創意產業發展的財政扶持政策》等一系列扶持政策。

第四，樓宇經濟發展的規范者。近幾年來，下城區圍繞杭州市提出的招商一批、管理一批、更新一批、建設一批、規劃一批等“五個一批”的戰略要求，以全面提高樓宇入駐率、注冊率、貢獻率為主要抓手，不斷加強樓宇經濟系統化、規范化建設，推動了樓宇經濟蓬勃發展。為實現樓宇經濟的規范發展，下城區完成了“七個一”工作：一是制定了一個規劃，即《樓宇經濟發展規劃綱要》。二是制定了一個計劃，即《下城區發展樓宇經濟三年行動計劃》。三是開發了一個系統，即樓宇經濟信息管理系統。四是打造了一個平臺，即“一樓六員八人”的服務團隊。五是建立了一個體系，即由組織領導、政策支持、考核獎勵等方面構成的工作體系。六是推出了一個指數，即樓宇經濟指數。七是形成了一個模式，即3671多樓+高產的樓宇經濟發展下城模式。

第五，樓宇經濟發展的提升者。從2009年開始，下城區實施樓宇經濟提升行動，啟動了樓宇社區建設工程，旨在通過社區化管理與服務的工作方式，向樓宇企業和員工提供全方位的貼身服務，把“企業找服務”變成“政府送服務”，實現經濟服務、民生保障、城市管理、綜合治理、黨群建設等服務內容“五進樓宇”，真正做到政府服務企業“零距離”。一是完善了區發展樓宇經濟領導小組，使其包含經濟管理、民生保障、城市管理、綜合治理、黨群建設五大職能的21個部門、8個街道的主要負責人。二是建立了全方位為企業提供貼身服務的實體和網上樓宇綜合服務中心，并充實了服務內容。三是對樓宇綜合服務中心的各服務要素開展精細化、規范化、標準化建設，制定了《樓宇綜合服務中心標準化建設實施指導意見》、《樓宇經濟綜合服務中心標準體系》和《樓宇公共服務規范》。四是結合樓宇社區建設的新情況、新要求，開展了針對樓宇社區工作人員的分批培訓，并加強了對物業公司的指導。

當前，我國大部分城市都只是把目光聚焦于樓宇的經濟性質上，而沒有注意到樓宇作為一種特殊社區的重要意義。樓宇社區與日常的街居社區一樣，具有非血緣性和非排它性，但樓宇社區比街居社區具有更多的專業分工和職業聯系；樓宇社區與傳統的單位社區一樣，具有專業性和職業性，但樓宇社區比單位社區具有更大的開放程度和非排它性。作為以樓宇為依托，聚集在一定區域范圍內的企事業單位和利益相關者共同組成的經濟社會共同體，樓宇社區不僅能反映樓宇經濟發展的新需要，體現現代社區建設的新理念，而且可以成為政府與企業良性互動的重要媒介，吸納體制外的社會需求到體制內有序釋放，穿透體制內的資源到體制外整合利益。在這個意義上，杭州市下城區提出樓宇社區建設，是一個非常有價值的創新舉措。它必將深刻影響樓宇經濟發展的廣度和深度，同時也提出了對政府管理模式轉型的更高要求。

二、政府管理模式的轉型方向

從公共管理的理論脈絡以及國內外地方政府的功能轉換來看，地方和城市政府的管理模式大致經歷了從“劃槳”到“掌舵”再到“服務”的過程。從20世紀20、30年代開始，在地方化運動和福利國家政策雙重背景的影響下，地方和基層政府的功能逐漸由“守夜”轉變為“劃槳”①李金紅：《從“劃槳”、“掌舵”到服務：國外地方與基層政府功能的轉換與借鑒》，《社會主義研究》2009年第6期。。20世紀70年代末以后，伴隨著新公共管理運動，一些國家的地方政府實現了地方政府功能的轉型，即在公共服務供給過程中，政府角色由傳統的“劃槳”（直接生產和提供）轉變為“掌舵”（把握方向）。20世紀末21世紀初以來，西方國家又興起了一股新的公共管理潮流，即新公共服務。新公共服務的主要倡導者登哈特夫婦善意地提醒人們：當我們急于掌舵時，是否正在淡忘誰擁有這條船②Robert B.Denhardt and Janet V.Denhardt.The New Public Service：Serving Rather Than Steering.Public Administration Review，2000，60（6）：549－559.?美國學者肯恩等人也在《政府是我們的》一書指出：政府的主人是它的公民③Cheryl S.King，Camilla M.Stivers and Richard C.Box.Government Is Us：Public Administration in an Anti－Government Era.Thousand Oaks，California：Sage Publications，1998，P.67.。也就是說，當代地方和城市政府的公共管理應該把作為人民主權者的公民放在首位，政府的角色定位既不是劃槳，也不是掌舵，而應該是服務。我國城市管理的改革方向是構建以公共需求為導向的服務型政府。對樓宇經濟發展和樓宇社區建設來說，服務型政府建設就是要為樓宇經濟的發展提供優質的公共服務。如果說，下城區政府在樓宇經濟發展過程中，曾經是主導者、規劃者、扶持者、規范者和提升者的話，那么在樓宇社區建設過程中，政府管理模式就應向“服務者”方向轉型。在理論層面上，城市政府的樓宇經濟服務可以有以下三種典型模式（參見下表1）：

表1 樓宇經濟的三種服務模式

行政主導型模式以政府為核心，政府在樓宇社區設置派出機構，對樓宇社區事務進行直接和具體的干預。因為行政力量對樓宇社區治理有比較強的影響和控制力，所以在社區服務中表現出較強的行政性和官方色彩。這種模式能夠發揮政府動員社會資源的優勢，在短時間內體現出社區建設的效率。特別是在樓宇社區建設的初級階段，離開了政府的主導作用，作為一種新的社區形式的樓宇社區就難以真正形成并有效開展工作。但是，這種模式對樓宇社區自治能力的提高和樓宇經濟自主能力的成長是不利的。尤其是當政府出現規劃失誤和行為失當時，樓宇經濟的發展就會出現大起大落。

合作共治型模式強調各利益相關者之間的協同治理，官方色彩和自治特征在樓宇社區發展的許多方面都交織在一起。政府對樓宇社區的直接干預較少，但樓宇社區的自治程度也不高。樓宇社區建設的資源以政府投入為主，樓宇社區投入為輔。樓宇社區成為一個利益相關者共同治理的組織網絡。這種模式的主要優點是，基于樓宇經濟發展的現實階段，可以充分發揮各利益相關者的積極性、主動性和創造性。在市場機制的作用下，企業的用腳投票、社區管理的相對穩定性和政府的公共管理績效之間可以達到較好的平衡。但是，這一模式的成功將在很大程度上取決于政府權威和市場、社會力量的整合程度，以及不同主體之間信任與合作機制的健全狀況。

社區自治型模式強調政府行為與市場行為、社區行為的相對分離。政府對樓宇社區進行充分授權，并采用較為間接的方式干預樓宇經濟。政府的主要職責是制定相應的法律法規和具體的規章制度。樓宇社區內的事務主要由樓宇業主、企事業單位及其員工們依照市場經濟的規律和社會交往的規范自主協商。只要不影響城市的整體發展，每個樓宇社區都有權決定自己的發展思路。這種模式可以充分調動社區內企事業單位和員工廣泛參與社區事務的積極性，并培養樓宇企業和員工對社區的認同感和歸屬感。而且，社區自治是一種成本較低的管理模式。然而，樓宇社區的自治需要完善的市場經濟、發達的公民社會和健全的法律制度作為前提條件，要真正實現樓宇社區自治還有一段很長的路要走。

以上三種模式都有各自的特點及其適用的條件。在實踐中，沒有哪一種是絕對正確的，也沒有哪一種是絕對錯誤的，管理和服務的關鍵是要緊密結合所在城市的經濟發展階段、政府管理水平、市場成熟程度和社會成長狀況做出權衡。因為樓宇社區建設剛剛處于萌芽和起步階段，所以上述三種模式并不是對各地實踐的經驗總結，而是純粹的理論建構。事實上，好的政府并非是企業和老百姓需要什么都予以滿足，而是提供足夠的機會和工具讓他們能夠解決自己的問題，一個城市的綜合競爭力也取決于市場經濟和公民社會中的企業、社會組織和公民自發解決問題的責任感及行動力。城市的建設、經濟的發展與社會的進步都需要政府、市場與社會的共同努力和合作，政府與市場、社會之間互動的能力越強，就越能產生巨大的能量。對條件類似于杭州的大城市而言，建構各利益相關者共同參與的合作共治模式應該是當前工作的重點。以下城區為例，可以構建合作共治的12345樓宇經濟服務模式（請參見下圖1）。

圖1 合作共治的12345樓宇經濟服務模式

1是指一個目標，即繁華時尚、精致包容的樓宇社區。樓宇社區的建設目標應與城市的發展目標相一致。近幾年來，下城區一直致力于打造“繁華時尚之區”。所以在樓宇社區建設中，也應追求繁華時尚。同時，核心城區的樓宇社區建設不適合粗獷豪放，而應精致包容。精致意味著樓宇社區建設要精雕細琢，走集約化和內涵式發展道路；包容則意味著樓宇社區建設堅持以人為本，統籌兼顧經濟效益與社會效益、短期利益與長期利益，實現樓宇經濟的可持續發展，并由利益相關者共享發展成果。

2是指兩個平臺，即樓宇綜合服務中心平臺和樓宇信息系統平臺。可以根據樓宇的體量大小和分布狀況，以單幢樓宇或以樓宇集群為單元劃分片區，按標準化要求建立樓宇綜合服務中心，實現政府服務從“走訪型”到“駐地型”的徹底轉變。除了完善與實體中心相對應的網上樓宇綜合服務中心外，還應進一步健全樓宇信息系統這一虛擬平臺，并充分發揮它們在政策宣傳、在線溝通甚至業務辦理等方面的積極作用。

3是指三個集聚，即通過服務集聚和要素集聚，最終實現效益集聚。為建立政府、企業與利益相關者合作互動、共建共享的樓宇社區，不僅要借助于專門工作團隊“送服務”，通過服務集聚吸引高端企業入駐樓宇，提高入駐率、注冊率和貢獻率，從而直接創造經濟效益，而且要通過提升樓宇企業和員工的集體認同和情感歸屬，吸引更多信息、資本、人才、技術等關鍵生產要素的集聚，從而進一步實現了效益的集聚。

4是指四種合力，即政府引導力、企業主體力、市場配置力和社會協作力的有機結合。政府要在樓宇社區建設的政策思路和具體工作中發揮積極的引導作用。同時，企業在樓宇經濟發展和樓宇社區建設中的主體地位也應得到保證。一方面鼓勵樓宇業主“招大引強”，另一方面扶持入駐企業“做大做強”。無論是政府作用，還是企業經營，都應在市場經濟體制下展開并借助于市場配置機制完成。另外，樓宇經濟發展和樓宇社區建設還可以利用社會中介組織、行業協會等社會力量的大力協作。

5是指五項內容，即經濟服務、民生保障、城市管理、綜合治理和黨群建設五進樓宇。這五項內容涵蓋了政府為樓宇企業提供服務的方方面面。在下一步工作中，應關注5個“更加”，即經濟服務更加強化，民生保障更加深入，城市管理更加精致，綜合治理更加拓展，黨群建設更加到位。

總之，合作共治的12345樓宇經濟服務模式旨在實現各利益相關者的合作共贏。在實踐中，政府在提供公共服務時需要做到“六個有”，即有目標、有機構、有制度、有場地、有資金、有人員。在此基礎上，對樓宇社區進行高標準建設，多層次管理，全方位服務。值得強調的是，為更好地開展樓宇社區的合作共治，建立區、街道、社區三級聯動的共建共享委員會是一個較為現實的選擇。就區一級而言，可以由區委區政府牽頭，各街道辦事處、樓宇綜合服務中心、樓宇社區企事業單位代表、樓宇物業等共同參與組建，通過定期會議制度和日常聯絡制度，共享信息資源優勢，加強政策學習和溝通，優化投資創業環境，凝聚政府、樓宇服務中心、樓宇業主、企業、物業等各方力量，共同促進樓宇社區的健康發展，并共享樓宇社區快速發展帶來的巨大成果。

三、杭州下城實踐對我國城市政府管理的啟示

杭州市下城區在樓宇經濟發展和樓宇社區建設中已取得了顯著的成績，比如入駐率、注冊率和貢獻率明顯提高、規范化和標準化建設順利推進、樓宇社區的政府服務水平顯著提升。皮埃爾根據參與者、方針、手段和結果將西方城市治理歸納為四種模式：管理模式、社團模式、支持增長模式和福利模式①Jon Pierre.Models of Urban Governance：the Institutional Dimension of Urban Politics.Urban Affairs Review，1999，34（3）：372－396.。按照這一分析框架，杭州市下城區在發展樓宇經濟過程中的城市治理無疑是屬于支持增長模式。也就是說，在各利益相關者合作共治的理念指導下，以制度化的公共部門和私營部門的伙伴關系為基礎，通過有利于推動樓宇經濟發展的多種手段來促進城市繁榮。實際上，從樓宇經濟到樓宇社區，也是一個城市政府管理模式的轉型過程。縱觀杭州市下城區的樓宇經濟發展和政府管理創新，可以對我國城市政府管理提出如下幾點啟示：

第一，發展樓宇經濟是我國大中城市的必然選擇。工業經濟看廠房，服務經濟看樓宇。大中城市特別是核心城區的資本和勞動力要素密集，但土地資源稀缺，一般不適合大規模建工業廠房，而比較適合發展現代服務業。通過發展樓宇經濟，可以變平面發展為立體發展，從“向土地要效益”到“向樓宇要效益”，有利于拓寬城市發展空間，培育新的經濟增長點。同時，發展樓宇經濟，眾多的商務寫字樓集聚在一定的區域內，產生大量的金融、信息、法律、咨詢和物業等服務市場，能夠帶動相關企業聚集發展，形成功能良好、配套齊全的商圈。樓宇內聚集了大量員工，也會產生大量知識培訓、文化娛樂、交通住宿等需求。樓宇經濟還能為工業經濟發展提供完善的現代服務，促進都市工業和高新技術產業健康發展。另外，發展樓宇經濟，建設一批交通便利、基礎設施完善、行政配套齊全、建筑風格鮮明的商務樓宇，可以提升城市的品位和檔次，改善城市的投資環境和群眾的生活質量。高品質企業的引進也可以加速高端生產要素在城市的集聚，不斷提升城市的服務功能和帶動作用。因此，走集約型、內涵式發展道路，大力發展樓宇經濟，促進產業結構轉型升級是我國大中城市的必然選擇。

第二，樓宇經濟發展過程中的政府作用至關重要。在經濟發展的轉型期，城市政府既不能大包大攬，過分干預市場經濟的發展，但也絕對不能放手讓自由市場“自生自發”地去演化。在樓宇經濟發展過程中，城市政府應該扮演好“市場增進”的角色，一方面要提高市場主體的活力和規范市場經濟的運行，另一方面還要不斷完善自身的管理和服務方式，成為一只名副其實的“靈巧的手”。下城實踐表明，政府對市場和社會發展的引導和規范作用很重要。提倡什么，主抓什么，怎樣去抓，思路非常清晰，從而形成了工作合力，取得了不錯的效果。從下城實踐可以看出，樓宇經濟要實現跨越式發展，政府應有效地起好主導者、規劃者、扶持者、規范者和服務者的作用。無論是在樓宇經濟的探索發展還是全面提升過程中，樓宇經濟的健康發展都離不開政府的規范和引導。同時，在樓宇經濟發展過程中，政府角色定位及其發揮作用的方式，應該隨著經濟發展、社會成長、政府轉型、法制完善而進行適當調整。當前，城市政府的經濟管理角色應逐漸從“劃槳”、“掌舵”轉變到“服務”上來。而且，城市政府在樓宇社區建設中，不僅要“送服務”，更要“送對服務”。而政府要送對服務，就必須把企業和公民看作是公共管理的中心，以公共需求為導向，幫助他們表達并滿足他們的共同利益，為其提供高質量、高效率的服務。

第三，城市管理要實現利益相關者間的合作共贏。在城市管理中引進利益相關者分析，是將原有的單純由政府對城市公共物品或服務進行提供和管理的方式，轉變為城市主體共同提議、管理和監督的過程①劉淑妍，諸大建：《城市管理中的公眾參與研究——基于利益相關分析視角》，載《政治學研究》，2007年第4期。。下城區在發展樓宇經濟過程中，始終倡導三級聯動和三力合一。樓宇經濟涉及面廣，影響因素多，必須在總體規劃的引導下，調動各方面發展樓宇經濟的積極性，堅持區、街、社區三級聯動，各負其責。三力合一則是指充分發揮政府主導力、企業主體力、市場配置力，通過制定規劃、完善政策等手段，積極引導樓宇經濟健康發展，同時協調各方利益，明確樓宇開發商、樓宇業主的主體地位，形成政府主導與市場運作協調發展的局面。事實上，當代城市管理日益復雜，政府在處理城市事物上越來越力不從心，而城市其他主體擁有的資源和談判力卻在不斷增強。如何協調利益相關者之間的關系，特別是它們同政府之間的關系，已成為影響我國城市發展走向及改革成敗的關鍵②王志峰：《城市治理多元化及利益均衡機制研究》，《南開學報》（哲學社會科學版）2010年第1期。。只有各利益相關者能夠實現合作共贏，使企業得利益、政府得政績、百姓得實惠，才能真正實現樓宇經濟的持續健康發展。□