從“空間失配”走向“空間適配”——上海市保障性住房規劃選址影響要素評析

凌 莉

0 引言

“空間失配（spatial mismatch）”假設是由美國哈佛大學學者John Kain 于1968年首次提出的。這一理論的研究和應用范圍從最初針對美國種族隔離問題對黑人就業機會的影響，以及種族歧視導致的居住隔離，擴展到就業空間的分布、工作可達性、社會融合和交際網絡等方面，并逐步擴展到對中低收入人群尋找工作的一系列障礙研究。它對美國的住房政策改革、土地分區、城市經濟空間發展政策、就業增長等政策制定等都產生了重要的影響。

住房社會保障是社會保障制度的重要組成部分，它是隨著經濟社會的發展而產生的，其實質是政府利用國家與社會力量，解決中低收入家庭的住房問題。上海保障性住房的對象是上海戶籍的城市住房困難群體，也是城市中的中低收入者。對于這些中低收入人群居住和就業的“空間失配”研究，應當是保障性住房選址規劃研究中重點考慮的內容。

1 上海市保障性住房的發展歷程

改革開放以來，伴隨著經濟的迅猛發展，上海城市住宅建設的步伐加快，解決了不少中低收入家庭的住房困難問題，1995年，上海因住房解困成就突出，獲得聯合國頒發的“人居榮譽獎”。在中心城舊區改造的背景下，大批為動遷市中心中低收入群體所建造的住宅小區在郊區興建。雖然在一定程度上改善了中低收入群體的居住條件，比如居住面積、房屋質量和小區內部環境等，但卻忽略了就業機會、交通可達、服務配套等生活中更重要的因素。正如簡·雅各布斯在其《美國大城市的死與生》中所言“良好的住宅建筑能夠創造良好的社會和家庭這樣的奇跡，這其實是虛張聲勢”。居住空間的遷移導致原來市中心的中低收入人群就業機會發生了顯著變化，帶來了居民工作地與居住地的空間分離。雖然居住條件得以改善，但卻犧牲了就業機會、便利的交通和良好的服務配套等社會福利。

圖1 六大配套商品房基地選址分布圖

圖2 第二批大型居住社區選址分布圖

2003年以來實施的保障性住房計劃成為上海市政府每年的一項重要民生實事工程，是上海市政府改善居民居住水平、促進社會和諧發展的一項重要工作。自2003年初至2005年12月，上海市竣工、在建、規劃的中低價位商品房約有3000萬平方米，其中2005年以“兩個1000萬”的巨大建設量備受矚目。2003-2004年上海市確定的四大中低價商品房基地：寶山顧村基地、嘉定江橋基地、南匯周浦基地和康橋基地基本都位于外環線附近，整體呈現區位較偏、交通網絡分布不足、項目所在地就業崗位有效供給不足，以及基地生活設施配套不盡完善等特征。從當時的軌交網絡建設情況來看，這四個基地都尚未覆蓋軌交網絡，居民的出行便利度較差。由于空間距離較遠，居民需要支付較高的通勤成本，包括貨幣成本和時間成本，無形中降低了居民的就業可達性。從周邊的就業崗位來看，有效供給不足。原先在中低價商品房居民中，相當數量屬于中低收入群體，大都從事技能較低的零售與服務業，缺乏對中低價位商品房基地附近專業技能較強崗位的適應性，而遠離郊區新城的選址也使得這類工作崗位相對缺乏，造成了中低收入群體在居住和就業上的“空間失配”。

2006-2007年上海保障性住宅建設處于調整期。2008年1月，上海市政府頒布了《上海市解決城市低收入家庭住房困難發展規劃》，明確今后五年，上海將建設經濟適用住房2000萬平方米。2008-2009年，按照聚焦中低價普通商品房和保障性住房的要求，上海市政府研究推進了經濟適用房、寶山顧村等六大配套商品房基地拓展（圖1）和嘉定云翔、青浦徐涇東站兩個大型居住社區規劃工作。2008年首批開工建設的400萬平方米經濟適用房主要分布在徐匯華涇、寶山顧村、南匯航頭、閔行浦江、松江泗涇和青浦華新等基地，到2009年底，上海市經濟適用房已累計開工建筑面積約605萬平方米。這一時期保障性住宅建設的原則為“突出重點，就近拓展，相對集中，公交優先，完善配套，有利實施”。選址上盡量鄰近已建或在建的軌交線路以及發展較為成熟的郊區新市鎮，以謀求更好的交通可達性，從空間經濟的角度逐步改善中低收入群體在居住和就業上的“空間失配”。

2 新一輪規劃選址的要素評析

2.1 新一輪選址概況

2010年，上海市將以保障性住房建設為重點的大型居住社區建設，作為實施城市總體規劃、聚焦城鎮化戰略的重要抓手，全面推進郊區城鎮化進程和中心城舊區改造，規劃重點依托新城和現有大基地，結合軌道交通站點，進一步深化確定了23個有一定規模的大型居住社區（圖2）。

2.2 新一輪規劃選址原則

在新一輪的規劃選址中確定了五條選址原則。

聚焦新城——按照總體規劃確定的城鎮體系，依托新城和已有大基地，布局大型居住社區，同步推進老鎮改造和農民宅基地置換，推動新城人口集聚和功能提升。

公交優先——充分發揮軌道交通、高鐵和城際鐵路等公共交通的服務帶動作用，根據居民居住、就業等交通出行需求，優先安排各項公共交通設施。

突出功能——堅持“以居住為主、以市民消費為主、以普通商品住房為主”的功能定位和導向，統籌考慮普通商品住房和保障性住房規模結構和功能布局。

產城融合——按照居住與就業協調發展的要求，結合區域功能定位、產業布局，合理安排居住、產業和各項公共設施的結構布局，推動工作與居住的平衡發展。

便于啟動——結合現狀用地、土地權屬情況，優先選擇近期啟動條件較好的用地。統籌考慮保障性住房需求，合理確定分期實施計劃。

從規劃選址原則中可以看出，在市域空間整合優化的背景下，前四條“聚焦新城、公交優先、突出功能、產城融合”重點關注的是居民福利，即設施配套的完善、交通出行的便捷和就業崗位的提供，體現了居民總體福利優先，最后一條“便于啟動”關注的是市場運作，體現的是土地利用的經濟性。從選址原則上，基本可以看出規劃選址兼顧了社會性和經濟性，在平衡地塊經濟利益的基礎上，以提高居民的總體福利為重。

2.3 要素評析

對第二批大型居住社區選址規劃居住和就業空間匹配度的評析，主要從就業機會的提供、就業的可達性和服務設施的配套三個角度進行。

表1 第二批大型居住社區規劃選址和新城新市鎮、產業園區的關系分析

（1）就業機會的提供

規劃要素上體現在兩方面：與新城新市鎮的關系，與產業園區的關系。

中低收入人群往往也是勞動技能較低、就業存在障礙的人群，選址鄰近新城新市鎮，便于提供就業門檻較低的一般性服務業崗位，同時可以依托街道等社區機構獲得低廉甚至免費的職業培訓機會。鄰近產業園區，也能提供一定數量的技術門檻相對較低的就業崗位，促進中低收入人群的就近就業，從而達到居住與就業的“空間適配”。

從表1可以看出第二批大型居住社區絕大多數位于新城新市鎮之內，少數還同時鄰近產業園區。以松江南站大型居住社區為例（圖3），選址位于松江新城南部高鐵片區，緊鄰北部松江老城區和東部松江工業區，臨近地區同時擁有松江西部科技園區、松江進出口加工區、松江新城中心區、莘莘學子創業園等多個潛在就業地區，可為居住的中低收入人群（包括階段性低收入人群——創新型青年人才）提供多種類型的就業崗位。

上海城鎮化的發展目標是在上海實現“郊區城鎮化、城鄉一體化和農民市民化”，使上海的發展空間從600平方公里的中心城區擴展到市域6300平方公里，中低收入人群居住與就業在空間上的合理布局，有助于疏解中心城區的人口，推動郊區新城新市鎮的人口集聚和協調發展。

（2） 就業的可達性

反映在規劃要素上主要是大型社區選址與公共交通網絡的關系，重點反映在與軌道交通線路及站點的空間關系。

圖3 松江南部站大型居住社區就業機會提供區域示意圖

圖4 第二批大型居住社區選址與軌道交通線路及站點關系圖

對于中低收入人群來說，由于受到收入的制約，傾向于選擇出行成本低廉的公共交通，而軌道交通作為一種時間成本較低、貨幣成本適中的出行方式通常成為中低收入人群的優先選擇。

第二輪大型社區選址共涉及到十條軌道交通線路（圖4），包括已通車的5號線、7號線、9號線和 11號線；在建的9號線延伸線和滬杭客專；以及近期建設（2016年以前）的20號線、21號線 、2號線延伸線和金山支線。軌交站點基本覆蓋所選基地，方便了中低收入人群的出行，從就業可達性上促進了居住和就業的“空間適配”。

（3） 服務設施的配套

反映在規劃要素上主要是大型社區選址與現有以及規劃擬建的各類服務設施的空間關系。

上海郊區的服務設施空間分布主要呈現兩個特點，以教育、文化、醫療等為代表的公益性設施和大眾消費的復合型商業集中在新城新市鎮，以大型超市、連鎖零售為特色的綜合性商業設施集中在軌道交通站點及周邊地區。目前在推進實施的第二批大型居住社區之中，公共服務設施用地比例較之以前有適度提高，包含了更多的地區級、社區級公共設施，幾個正在實施的軌道交通站點，如軌道交通9號線泗涇站、佘山站等也是以商業服務綜合開發為主，充分滿足中低收入群體多方位的服務需求。服務設施配套的適應性同時也促進了中低收入人群居住和就業的“空間適配”。

3 結語

由于經濟能力有限，中低收入人群往往對就業地和居住地缺乏較多選擇權，保障性住房選址和就業崗位在數量、質量和發展時段上的“空間失配”則會造成他們在就業時所面臨的主要障礙，同時也會對不同居住群體在城市中的和諧共存產生不利影響。合理的選址并盡快為中低收入居住群體提供生活、就業等配套，本質上就是避免或減輕“空間失配”的影響，促進“空間適配”，真正提升保障性住房居民的整體福利水平。

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