河南省風景名勝區管理體制創新初探

周瑩瑩，李帥波，王鵬飛

（河南農業大學，河南 鄭州 450002）

1 河南省風景名勝區的現狀

1.1 風景資源概況

河南處于我國地形的第二階梯和第三階梯的過渡地帶，高差懸殊，地貌復雜多樣，山河交錯，平原盆地羅織，自然山水景觀秀麗而繁多，太行山、伏牛山、桐柏山和大別山構成了全省的四大山系，形成了嵩山、云臺山、石人山等獨特的自然景觀。自古以來豫州居于四方之中，八方輻輳，文化在這里交融激蕩，歷史積淀悠久而厚重，洛陽龍門石窟和安陽殷墟兩個世界文化遺產是河南省歷史文化的代表。到目前為止，河南省已有11個國家級重點風景名勝區，23個省級風景名勝區，3個5A級景區和67個4A級景區，風景名勝區總面積3.4×104km2，占全省國土面積的2.2%，省級以上風景名勝區數量占全國總數量的5%，已成為風景名勝資源大省（表1）。

1.2 風景名勝區管理體制改革取得的進展

近年來，河南省進一步優化發展環境，著力打造景區品牌，全面提高服務水平，景區居民社區發展取得顯著成績，管理體制創新也取得積極進展。首先，部分景區管委會成功改制。2003年，云臺山景區管理局升為正縣級事業單位，注冊成立焦作云臺山旅游發展公司，實行事業單位企業化管理的運行機制，從而有效整合了資源，提升了景區管理水平，順暢了管理體制，大幅提升了經濟、社會效益，創造了令人矚目的“云臺山速度”和“云臺山效應”。 2006年7月，南灣湖風景區管委會被批準為信陽市政府派出機構，統一行使區域內經濟、社會管理職能，有力促進了景區的發展。2007年4月，嵩山景區管委會被明確為登封市人民政府主管嵩山景區的派出機構，具有行政管轄權，一改過去管理混亂的局面，并組建了嵩山少林旅游集團有限公司，推動了景區的快速發展。其次，引導支持景區進行“三權”分離取得成效。目前全省已有15個景區成功改制。南陽市西峽縣積極引導民營資本參與旅游開發，探索出“政府指導、市場運作、企業主體、社會參與”的旅游模式。洛陽市欒川縣老君山景區引進3.5億民營資本，實現了國有資本和民營資本的有機結合。再者，營銷理念在景區經營中得到加強。不斷完善營銷機制，構建全方位的促銷網絡，積極開拓海內外旅游市場。舉辦了黃帝拜祖大典、世界旅游小姐巡游河南等大型活動，提升河南形象，拓展海外市場。其中，云臺山景區通過中國國家地理雜志社的宣傳以及巨額廣告費的投入等方式極大地提高其知名度，吸引了大量的國內外游客。

表1 34個省級以上風景名勝區地域分布

2 河南省風景名勝區管理體制上存在的突出問題

2.1 立法滯后，無法可依，管理上存在盲點

國家自2006年9月頒布了《風景名勝區管理條例》，適用于全國范圍。針對河南省自身的特點，政府應該依照國家條例制定適合本地區實際情況的規范辦法。但由于種種原因，至今沒有出臺景區相關立法，而陜西、山西、貴州、遼寧等16省早已頒布并實施了景區管理條例、管理辦法或暫行條例。如陜西省2002年頒布了《陜西省風景名勝區管理條例》，山西省2006年制定了《山西省風景名勝區管理條例》，貴州省2007年省政府常務會議通過了《貴州省風景名勝區條例（草案）》等等。

由于立法的滯后，沒有相關規定制約，全省一些3A級以上、擁有豐富名勝資源的景區為了擺脫《風景名勝區管理條例》的束縛，而不申報風景名勝區，省住房和城鄉建設廳和相關管理部門也就無法代表國家對其實施有效管理，使得風景資源被隨意破壞。據最新統計，河南省目前擁有A級景區170多個，其中5A級3個，4A級67個，3A級69個，僅3A級以上的景區就有139個，但是全省省級以上風景名勝區迄今只有34處。也就是說，近四分之三的3A級以上景區沒有被確定為風景名勝區，以致《風景名勝區管理條例》對其無效，游離于國家的管理之外。比如著名的小浪底水利風景區、林州市紅旗渠風景區、內鄉寶天曼國家自然保護區、安陽殷墟世界文化遺產等等，這些景區的資質稟賦雖然都超過了國家級風景名勝區的條件，但都沒有加入風景名勝區之列。

2.2 管理權責不清，體制不順，多頭管理現象嚴重

目前，建設、林業、水利、環保、文化、文物、宗教、地質、旅游、國土資源、地方政府等11個部門，橫向上對景區資源、文物資源行使某種行政管理權，縱向上又由國家級、省級、縣級相關行政主管部門管理，上下左右矛盾重重。

此外，河南景區管理機構差異較大，主要有三種性質的管理模式，各模式內部的管理也較混亂。一是政府派出機構管理模式。這種模式導致景區內機構多、人員多、負擔重等問題，如信陽市雞公山景區管委會雖是正縣級，但未經省政府批準，因此景區的土地、建設、規劃等職權都要通過浉河區，并與林業部門有牽制，嚴重受到制約；南灣湖核心景區雖在管委會管轄范圍之內，但一二級區域都在管委會的行政區劃之外，無法進行統一管理，對浉河區水庫上游的水污染無法管理，難以保證核心景區的水質。二是事業單位性質的景區管理模式。這是目前使用最多、也是問題最多的一種管理體制。如百泉、太昊陵、商丘古城等景區，機制不順，管理混亂，景區內的不同景點分屬不同的管理機構，不利于整合資源和統一管理。三是其他管理模式。主要是景區經營權轉讓后，由開發商負責管理的模式（所有權仍歸管委會或當地政府）。這種日趨顯著的私有化現象的危害性不斷加劇，造成了諸多矛盾，影響景區所在地的和諧與穩定。嵖岈山、萬仙山、西峽、欒川等風景區經營權轉讓后，企業化的運營理念和對利益的最大化追求，致使景區資源破壞嚴重，開發商與當地群眾關系緊張。國外國家一些公園曾走了先私有化，以后國家又重新收購而國有化的彎路，值得借鑒。

2.3 景區缺乏配套資金，建設資金缺口較大，缺乏整體規劃

河南省沒有劃撥與國家管理經費對應的配套資金，景區資金缺口大，連云臺山這樣的名片景區2009年建設資金缺口也達到1000萬元，其他景區資金缺口更大；僅有的一些用于景區建設的資金也由于多種原因被省旅游局接管，而旅游局的管理權限又不涉及旅游景點的保護、建設與規劃，造成資金與實際用途的脫節。同時，河南省也一直沒有對全省風景名勝區進行統籌安排，整體規劃，致使各景區各自為政，僅僅依據自身需要和實力各作規劃，缺乏系統性、整體性、科學性、長期性和可持續性。有些景區甚至在無規劃的情況下亂開發，造成資源浪費和破壞。

2.4 旅游管理人才和專業人才嚴重不足

全省的風景名勝管理機構處于轉型期，原先國有體制的一些弊端造成景區現代化的旅游管理人才和專業人才的缺乏，而人才又是決定景區高效管理和長效建設的關鍵環節。景區的現代化企業管理、信息化管理和人性化服務要求大量高技術專業人才相匹配。

3 河南省風景名勝區管理體制創新的思路和建議

3.1 政策優先，盡快出臺相關條例及配套法規

在國家《風景名勝區管理條例》的基礎上，結合河南省的實際情況和當地特色，因地制宜，制定符合本省風景名勝區保護和發展的地方性法規、條例和辦法，為進一步發展全省風景名勝區提供法律依據，實現有法可依；同時在具體管理中，應嚴格依照規劃開展保護、建設活動，規劃的實施應具嚴肅性，規劃的變更和調整應嚴格依照法律程序執行，相關部門要定期對規劃的實施進行檢查和監督。

安徽省人大常委會1989年頒布的《黃山風景名勝區管理條例》，是繼國務院發布《風景名勝區管理暫行條例》（1985）后第一個頒發地方景區條例的省份，黃山市開創了地方權力機關為風景名勝區立法的先河。期間，安徽省人大曾兩次對條例進行了修改和完善。在2009年9月15～16日，安徽省人大專門成立調研組到景區對《黃山風景名勝區管理條例》修訂工作進行專題調研，并建立相應的協調機制，修訂原條例，力爭使新條例更能體現科學保護和發展的理念。

3.2 建立完善體系規劃和層次級別認定

全方位普查全省風景名勝區的資源構成，組織專家編寫河南省風景名勝區體系規劃，把具備省級以上風景名勝區的資質但還沒被列為風景名勝區的景區，先定為市級風景名勝區，確定其監管主體，并加以培育引導，進而提升為省級以上風景名勝區，納入《風景名勝區條例》的管理之下。

2002年四川省政府請專家制定了《四川省風景名勝區體系規劃》，這一規劃除了國家和省級風景名勝區外，還詳列了很多風景名勝資源，這些資源雖然不是國家和省級風景名勝區，但是也以省政府文件的形式確定了省建設廳為監管主體，使風景名勝區管理缺位的現象得以避免。

北京2004年由清華大學資源保護與風景旅游資源所和北京清華城市規劃設計研究院編制了《北京市風景名勝區體系規劃》，在全面調研了北京市現有的各級風景名勝資源的基礎上確定了北京市風景名勝區體系的規劃定位、總體目標、空間布局以及分級管理政策等，該體系為城鄉綠地系統規劃提供重要的依據和基礎，同時與自然保護區、國家地質公園、文物保護單位、森林公園等以資源保護為目標的用地體系相互補充，共同構建北京人居環境的生態基礎和綠色屏障。

3.3 設立機構，強化省對風景名勝區的管理

目前風景名勝區管理中，政府作為社會公眾和公共利益代表的職能缺失是普遍存在的。因此，風景名勝區管理主要不是政府失靈問題，而是政府缺位前提下的市場失靈問題。建議省政府整合住房和城鄉建設廳的風景管理部門與旅游局的風景區相關部門，設立專門的管理機構——“河南省風景名勝管理局”（廳局級單位），對全省所有風景名勝區進行統一管理，并通過立法給予該局排他性的管理權。其職能主要包括：一是全省風景名勝區的保護和監督管理工作；二是風景名勝區總體規劃的制定、審批、監督執行、獎懲執行；三是從宏觀層面協調涉及風景區資源管理的各省級部門的職能和利益關系；四是運籌風景名勝區的體制改革，使其從盲目走向理性，從無序走向有序；五是規劃整合河南省風景名勝資源，構建以風景名勝區為主體的全省綠色基礎設施，打造宜人的人居環境（圖1）。

3.4 整合資源，建立大區域管理機構

河南風景名勝區未來的發展必須打破現有的狹隘的區域限制，對現有的風景名勝資源進行統一的管理、整合和規劃（圖2），建立大旅游區的觀念和目標，把旅游業作為優勢產業優先發展、重點發展，真正發揮旅游業的帶動作用。

3.4.1 建立副廳級的“鄭州大黃河旅游區管委會” 以鄭州黃河風景名勝區為核心，整合省內的黃河文化資源，建立副廳級的“鄭州大黃河旅游區管委會”，同時，管委會可運作成立股份公司，具體負責景區所有旅游經營項目的經營，真正實現景區資源所有權、管理權和經營權的分離。管委會行使景區規劃實施的監督、經營的監督以及服務保障等職能。

3.4.2 建立副廳級的“北部南太行旅游區管委會” 以云臺山風景名勝區為核心，建立副廳級的“北部南太行旅游區管委會”，整合安陽的紅旗渠、林慮山，焦作的神農山、青天河等風景區，新鄉的萬仙山、八里溝等風景區，鶴壁的大伓山風景區以及濟源的王屋山風景區等，打造大范圍的南太行山水風景旅游區。充分利用云臺山風景名勝區這個名片景區的優勢，帶動整個北部景區的快速發展。

3.4.3 建立副廳級的“中東部文化遺產旅游區管委會” 以登封少林景區和洛陽龍門景區這兩個世界文化遺產為核心，整合洛南隋唐城、關林、開封清明上河園、商丘古城景區等文化遺跡，建立副廳級的“中東部文化遺產旅游區管委會”，重點打造河南的歷史文化資源，突出文化中原、厚重河南，形成一條中原文化歷史遺跡線。

3.4.4 建立副廳級的“南部桐柏-大別山旅游區管委會” 以信陽雞公山、南灣湖風景區和南陽桐柏—淮源風景區為核心，建立副廳級的“南部桐柏-大別山旅游區管委會”，整合信陽市和南陽東南部桐柏山地區的山水人文紅色景觀，打造大范圍大規模的大別山—桐柏山旅游區，進行統一的開發和規劃。

3.4.5 建立副廳級的“西部伏牛山旅游區管委會” 以平頂山的石人山國家風景名勝區為核心，整合鄰近的洛陽南部的重渡溝景區、老君山景區、天池山景區、龍峪灣景區、白云山森林公園、木札嶺景區以及南陽的寶天曼景區等等，建立副廳級的“西部伏牛山旅游區管委會”，對各景區進行統一的協調、管理、規劃、建設，保證行政職權的到位，行使統一管理的綜合職能。

3.5 增加資金投入，拓寬引資渠道

隨著經濟的發展，省政府要加大財政投入，將經費和財政撥款做到專款專用，加強財務審計。同時還必須尋求新的經費來源：一是省政府成立保護風景名勝遺產基金會，開展對外工作，積極吸收國際友好組織和人士的捐款；運用稅收杠桿，鼓勵省內企事業單位和個人捐款，并在應繳稅額中予以扣除。二是建立旅游發展基金。從旅游企業的營業收入中收取一定比例的經費來建立旅游發展基金，用于市場開發、促銷及調研；旅游產品的開發和行業組織活動；資源開發導向和激發；旅游人力資源開發等。三是在現有國有資產經營體制下，政府稅務部門將征收的旅游企業所得稅，按照一定比例返還給相關的風景區管理部門，用以增加對風景名勝區的投資力度。

2006年7月，在《吉林省人民政府關于進一步明確長白山保護開發區管理委員會管理體制和職能權限的意見》中提出“進一步完善相關扶持政策”，“明確長白山管委會為市（州）級財政體制，建立地方財政國庫。2006～2008年，省財政將長白山管委會上劃省的共享收入增量全部返還給管委會。2009～2010年，長白山管委會在稅收返還上享受升級開發區優惠政策；土地出讓金享受省政府關于省級開發區返還優惠政策，重點支持長白山管委會基礎建設和經濟社會發展。2009年以來，長白山景區又制定出導向明確的招商引資政策，為招商引資工作提供有效保證。

同時，長白山景區從銀行融資、省財政支持、招商引資等渠道籌集資金。景區立足推動長白山生態旅游由單一觀光型向觀光度假、健體休閑、會展商務復合型的轉變，以及以生態旅游為主導的產業開發，擴大投資規模，完善基礎設施和旅游服務功能。目前正按照上市的環節要求，做好各項配套工作，采用向上爭取、自身投入、銀行借貸、招商引資、BOT、BO等融資方式，吸引社會資金和商家企業，加速產業集聚。

3.6 加大人才培養培訓工作力度

設置專門的教育機構（河南省旅游培訓中心）或委托專門旅游教育機構，對全省旅游工作者進行必需的培訓，特別是對旅游產業的高級管理人員和風景名勝區的管理干部、經營人才進行定期的培訓或輪訓，從而提高河南風景名勝區的業務管理水平和旅游服務水平，改善河南旅游的軟環境，提升河南的對外形象和美譽度。

在引進人才和整合人力資源上，長白山景區采取掛職、下派、招聘等方式，引進管理、林業、規劃、信息化等急需的關鍵性、成熟性、復合型專業人才，同時大力整合人力資源，成立科學院以專門從事研究工作。

[1] 仇保興. 風景名勝資源保護和利用的若干問題[J]. 中國園林，2002，（6）：3-10.

[2] 武 軍. 風景名勝區管理體制創新的幾種模式[J]. 長江建設，2003，（6）：6-10.