行政事業單位改革性補貼與獎勵性補貼存在的問題與對策

林 勝

(福建師范大學經濟學院,福建 福州 350108)

近幾年全國經濟平穩較快發展,各地經濟和財政收入穩步增長,行政事業單位員工的個人收入水平逐步提高,除了國家規定的工資項目外,各地區紛紛出臺了改革性補貼和獎勵性補貼,作為國家工資項目的補充,構成了個人收入的重要內容。但是改革性補貼和獎勵性補貼占個人收入總量的相對數和絕對數逐步提高,這種狀態不僅加劇了工資收入項目之間的不平衡,擴大了收入差距,同時也攪亂了收入分配秩序。因此,如何規范改革性補貼和獎勵性補貼成為收入分配領域中亟待解決的突出問題和矛盾。

1 改革性補貼和獎勵性補貼的內涵

改革性補貼是指將單位原來用于干部職工職務消費和福利待遇的實物補貼,改為向個人直接發放貨幣補貼。其組成部分如下:住房分配貨幣化改革補貼,如住房公積金、住房補貼、提租補貼等;交通補貼,如班車補貼、公務用車補貼等;除上述2項之外的其他改革性補貼。從改革性補貼的內涵可以看出,改革性補貼實際上是將福利政策貨幣化,“改革部分福利補貼的發放辦法,實現實物補貼貨幣化。取消班車補貼。改革職務消費制度,將職務消費方式由隱性化向顯性化轉變,結算方式由實報實銷向貨幣化轉變[1]”。是地方政府在實施改革過程中,為了不降低行政事業單位員工的實際生活水平,對個人的貨幣補償。本文的改革性補貼是指按月發放給個人的依據干部職務消費和福利待遇所轉化的貨幣補貼,對于一次性發放和以非貨幣形式的改革性補貼不在本文探討的范圍。

獎勵性補貼是指我國各級政府、各單位通過發放貨幣獎勵的形式,對單位內部個人和集體的某種行為給予肯定與表揚而發放的補貼。其內容主要由2部分組成:①對個人和集體工作突出的嘉獎。主要包括政府和部門給予先進個人和先進集體的獎勵。②通過對個人和團體考核,與其考核結果掛鉤而取得的定量或變量的貨幣形式的獎勵。主要包括年終一次性獎勵、績效獎勵、獎勵性工資等。實際上,政府獎勵的形式是多樣的,有精神獎勵和物質獎勵。本文所指的獎勵性補貼專指對個人的物質獎勵中的貨幣獎勵。

在國家規定的工資項目中沒有改革性補貼和獎勵性補貼項目,改革性補貼和獎勵性補貼實際上是地方政府出臺的收入項目,有的地方列入工資管理,有的地方沒有列入工資管理,但是這2個項目已經成為行政事業單位員工實際收入的重要部分。

2 改革性補貼和獎勵性補貼存在的主要問題

改革性補貼和獎勵性補貼作為地方政府根據國家的改革要求和各地的實際情況出臺的項目,從工資管理上不作為管理項目,對個人收入水平實際列入了工資總收入。在國家對行政事業單位個人收入分配進行規范之際,許多地方用提高改革性補貼和獎勵性補貼水平,增加補貼項目的辦法逃避國家對收入的監管,改革性補貼和獎勵性補貼正逐步失去原有的內涵。

2.1 實施過程中相關規范性工作滯后

當前,隨著收入分配制度改革的推進,基本工資制度和津貼補貼的規范性改革的工作已經展開,但是作為工資總收入重要組成部分的改革性補貼和獎勵性補貼卻尚未納入規范性改革的范疇之中。這就導致了當前在有的地方和單位中,改革性補貼和獎勵性補貼成為個人取得額外收入的主要來源,兩者已成為在規定的收入水平和標準之外提高個人收入的最好途徑,也導致了補貼變相發放的現象的不斷發生。寧夏在2007年提高了 “行政事業單位工資制度改革后冬季取暖費發放標準,……調整后的取暖費與去年相比有所提高。[2]”

其中,獎勵性補貼的本質已經從其獎勵作用逐漸轉化為單純的補貼作用,隨著與上繳收入掛鉤的獎勵返還、與業績掛鉤的收入提成、將工作經費轉為個人獎金、借鑒企業績效獎勵的辦法額外發放領導獎勵等獎勵形式的不斷出現,已經使獎勵性補貼失去了補貼的本質,但在另外一個方面卻起到了提高個人收入,規避監管的非正常性作用。

因此,針對改革性補貼和獎勵性補貼的規范性改革工作的滯后,使得由于這兩者的規范不合理而導致的收入分配秩序混亂問題尚未得到有效的解決。

2.2 清理和規范不合規定的工作阻力加大

在規范收入分配制度的工作在全國逐步的展開之后,各地區的收入水平情況已基本實現公開,而地區之間的收入水平的差距使得各級政府為頂住各種社會壓力,使之前暫緩出臺或者已兌現但尚未實施的改革性補貼政策紛紛出爐。另外,由于我國國有資產管理和收支2條線管理的不夠完善,行政經費支出預算和執行的不夠公開、完整、透明,而使得有少數地方、少數單位通過對資源的壟斷、行政權利的亂用等非勞動因素,采用改革性補貼和獎勵性補貼的形式,來撈取不合理、不公平的收益,從而形成了既得利益。

要徹底地清理和規范改革性補貼和獎勵性補貼,則必然要面臨打破當前既得利益的形勢。但在既得利益已經形成之后,清理和規范改革性補貼和獎勵性補貼工作的難度也就進一步加大,從而導致了當前各級政府和主管部門針對改革性補貼和獎勵性補貼的清理和規范工作的積極性不大,相關行政、人事、財務、預算、審計、監督制度不夠完善,不能相互配合,無法達到應有的目的等一系列現象的產生。

2.3 地區和部門之間收入差距的不斷擴大

各地區在規范收入分配后,地區之間的收入差距雖然存在,但是已經從暗轉明;部門之間的收入差距則不斷的縮小或是消失了。規范工作的重點似乎可以從規范部門之間的收入差距轉為逐步縮小地區間的收入差距,以及規范單位內部收入分配2個方面。

但是,由于改革性補貼和獎勵性補貼尚且處于規范的收入分配制度之外,加上當前對于個人工資收入內涵和外延比較混亂的界定,在對各地區個人收入總額的比較過程中可以發現:津貼、補貼較高的地區并不一定就是收入水平較高的地區。原因主要在于,在國家規定的基本工資和規范津貼補貼之外,各地區還出臺了改革性補貼和獎勵性補貼,這2個補貼現在已經逐步成為工資收入的重要組成部分,進而調節著各地的收入水平。從一個地區和一個部門的整體收入水平來說,改革性補貼和獎勵性補貼只會加大地區之間和部門之間收入的差距,例如:住房公積金,按照 《住房公積金管理條例》住房公積金的繳存比例 “不得低于職工上一年度月平均工資的5%;有條件的城市,可以適當提高繳存比例[3]”。各地按工資總額的3%～20%提取比例不等,加上單位配套,總計最高的可以高達40%;有的地區出臺提租補貼、住房補貼、車改補貼等各類形式的補貼,而有的地方則沒有出臺任何形式的改革性補貼或者是獎勵性補貼;有的部門有各種名目的獎勵,而有的單位則除工資外沒有任何其他補貼……

通過以上所表現的各類形式,改革性補貼和獎勵性補貼已然變成某些地區和部門提高自身收入水平,拉開收入差距,逃避上級政府調控的最佳途徑。

2.4 某些單位內部收入分配不規范

從各單位的個人實際收入來看,基本工資差,津貼補貼和績效工資差距均不大,于是改革性補貼和獎勵性補貼便成為調控個人實際收入水平的最重要工具。有些行政事業單位或主管部門借鑒企業高管薪酬制度,以改革為名,通過改革職務消費和福利待遇,或者采取業績獎勵等辦法,使用財政資金變相提高主要領導干部的收入,甚至美其名曰:“獎勵工作業績突出的領導班子,規范職務消費和福利待遇”,其實是用所謂的 “正當途徑”來謀取私利,進一步拉大單位內部人員的收入差距,造成單位內部收入分配格局的失衡,加劇了分配不公平的矛盾。更有甚者,有些事業單位借搞活內部收入分配制度為名,提高主要領導的收入,使此項問題顯得尤為突出。

2.5 規范工作與相配套的政策缺乏

改革性補貼和獎勵性補貼的規范性工作不僅涉及到收入分配制度的規范和改革,也涉及到相關單位中干部人事制度、財政管理體制等方方面面的領域。

規范改革性補貼和獎勵性補貼用意良好,但是由于地區之間收入分配制度改革進程不一,收入分配的管理水平不一,財力水平不一;對于亟待規范的改革性補貼和獎勵性補貼,某些地區管理規范,但某些地區卻做得十分不到位,如若不分情況的由全國統一制定相關的清理規范政策,反而達不到好的效應。

在具體展開工作時 ,又必須要面臨收入分配宣傳工作的滯后,人們思想觀念的尚未轉變,干部人事制度改革的尚未全面推開,各地個人總體收入水平的尚未得到有效調控,財政管理體制的尚未實現根本性轉變等問題,都使得針對改革性補貼和獎勵性補貼的規范工作缺乏與之相互銜接和配合的政策,從而使其難以實現預期目標。

2.6 相關的管理體制和監督體制不夠完善

改革性補貼和獎勵性補貼缺乏統一的管理,其根本原因是權限劃分不明;另外,改革性補貼和獎勵性補貼政出多門,范圍混淆,管理體制和監督體制的不夠順暢也是導致其缺乏統一管理的主要原因所在。例如,在一些單位中新實行的一項改革性補貼,由于改革的事項不同,就會導致其負責的部門不同,從而導致了各自為政的局面;而獎勵性補貼不僅由政府發放,而且各級主管部門也均有發放,甚至連各單位內部也采取各種方式加以發放,從而難以分清哪些是真正意義上的獎勵,哪些是變相發放的補貼。

從現有的政策來說,改革性補貼和獎勵性補貼制度本身就已經脫離了收入分配制度改革的整體框架;上下級之間、同級政府職能部門之間沒有明確的權限劃分和職責分工,導致重復管理和缺位管理的現象嚴重;監督管理不到位,使得政策的嚴肅性,政令的暢通遇到了嚴重的問題。上述的幾個方面均嚴重的影響到了對改革性補貼以及獎勵性補貼的規范工作的實際展開。

3 進一步規范改革性補貼和獎勵性補貼的對策

行政事業單位收入分配制度改革要通過不斷的清理和規范工作,建立起符合各地實際,并且與當地物價水平、財力狀況等相關因素相適應,并且能夠滿足廣大人民群眾對不斷增長的物質文化生活所需要的和諧的收入分配制度。

而改革性補貼和獎勵性補貼作為收入分配中不可缺少的收入項目,在規范中要更加注意加強其與其他各項收入項目的規范工作之間的相互銜接,并將其置于收入分配制度改革的總體政策之中,并且要充分考慮到改革性補貼和獎勵性補貼長期性、復雜性和現實性的特點,從而實行有針對性的對策。

3.1 加強宏觀調控

當前,國家正將各地行政事業單位個人收入總水平列入宏觀的調控范圍之中。而要真正實現對各地行政事業單位個人收入總水平的有效調控,解決好收入分配秩序混亂的現況,那么就必須要加快對改革性補貼和獎勵性補貼進行規范化的步伐,加強對行政事業單位個人工資總收入組成部分特別是收入項目的監管力度。

改革性補貼和獎勵性補貼作為個人工資收入的重要組成項目,有其存在的必要性和必然性,在規范中不可能進行人為的歸并和取消;地區間收入水平的差距主要根源在于地區間財力的差距,表現形式是各種各樣的收入項目;部門間收入分配的混亂,也是財力的差距和收入名目的多樣化。只有將行政事業單位個人所有的收入項目納入到個人總收入的組成范圍,才能達到對區域間個人總收入水平的調控,平衡地區間行政事業單位個人收入差距。因此規范收入分配制度改革,需要注意以下2個方面:①積極推進財稅分配制度,健全財力與事權相匹配的財政體制,實現地區間財力均衡,縮小地區間個人收入差距;②加強對各地行政事業單位個人收入總水平的調控,規范改革性補貼和獎勵性補貼等所有收入項目,盡快將所有的收入項目納入行政事業單位個人總收入水平調控范圍。

3.2 實行分級管理

厘清中央政府和地方各級政府在改革性補貼和獎勵性補貼政策上的責任和權限,只有職責清晰才能實施有效的管理,避免出現管理空擋,以及收入分配秩序的紊亂。在對收入總水平進行有效的宏觀調控的基礎上,對改革性和獎勵性補貼可以分為分3類進行管理:①對于重大、影響全局的分配政策由國家制定,中央集中管理,通過法律規章直接規范,減少中央的直接審批項目,縮減行政成本。②對于需要中央平衡調控的,在中央總原則下實施分配的,下放權限,賦予地方政府一定的權限。③對于完全影響當地不與其他地方可比的分配政策下放給各地。

3.3 做好職責劃分

分級管理的基礎是有效的劃分中央政府、各級地方政府、相關職能部門和單位的職責和權限。首先,解決改革性補貼和獎勵性補貼政出多門的問題,清理規范各級政府和部門出臺的改革性補貼和獎勵性補貼文件,明確改革性補貼和獎勵性補貼統一歸口管理。其次,明確改革性補貼和獎勵性補貼的具體工作職能分工。中央負責制定改革性和獎勵性補貼政策的指導建議,加強對各地收入總水平的監管;地方政府在上級政府對總收入水平控制的基礎上,負責按照指導意見制定具體的政策;單位負責執行本級政府批準的改革性補貼,對于獎勵性補貼要經過本級政府同意并且按照本級政府的規定發放獎勵性補貼,沒有規定單位不得擅自出臺或發放這2項補貼。

3.4 實施分類指導

我國國土幅員遼闊,各地區在政治、經濟、社會、地理、文化等方面發展情況迥異,各地的經濟社會改革進展程度不一。行政事業單位個人收入分配改革狀況、以及相關的總收入水平、改革性補貼和獎勵性補貼項目等的改革進程差別也比較大。在這種狀態下,如果在全國實行高度集中統一政策勢必會產生新的矛盾,應該根據不同的情況進行具體的分類指導。根據各地的收入總水平、經濟發展狀況、財力狀況、地理位置、文化習慣,按照總體目標一致,控制收入差距,規范收入分配。對于改革性補貼和獎勵性補貼的規范要本著建立廉潔政府,節約行政開支的原則來具體的指導,各地在總原則控制的基礎上,規范各級政府的行政行為。

3.5 完善配套管理

規范改革性補貼和獎勵性補貼,在完善配套管理方面主要注意以下4個方面:①加強財政管理,規范財政資金。建立財政體制與收入分配的反向聯系,規范轉移支付制度,將收入分配制度的相關因素列入轉移支付的增減系數,通過財政體制逐步縮小區域間個人收入差距,加大對個人收入總水平的調控。②實現科學精細化管理,規范單位的收入分配。強化預算編制管理,細化預算,建立財政支出標準體系,核定人員經費支出標準,明確各項資金的使用用途,加強預算執行和預算監督,建立健全配套制度,落實支出責任,發揮行政事業單位的主動性和積極性。③加快干部人事制度改革。將資金管理、人員管理和干部管理有機結合起來,對各種違規違法行動及時予以糾正,加大處罰力度,保持政令的嚴肅性。④重視收入分配制度的宣傳。推動思想觀念的改變,加大社會大眾對新的收入分配制度的認知和認同度,減少改革的阻力。

3.6 轉變管理方式

由于規范改革性補貼和獎勵性補貼的工作涉及面廣,政策復雜,關系每個人的切身利益,各級政府和部門要充分認識到規范改革性補貼和獎勵性補貼等收入分配工作不能僅靠一次性的清理工作就能夠解決多年積累下來的收入分配問題。各級政府和部門要充分認識改革的長期性、復雜性,做好打持久戰的思想準備。在實際工作中不僅要堅定信念,進行長期不間斷深入的調查研究,針對不同問題,采取措施妥善解決;而且,還要不斷地轉變管理思路,通過法律法規的制定來規范各級政府和部門的具體行為,從而將收入分配問題納入法制化的軌道,實行依法行政,加強行政管理和監督,在各級政府之間和內部分別建立起法規明晰、職責分明,分工合作的良好工作機制。

[1]王軍.效與公-深化我國收入分配制度改革的思考與建議(下)[J].經濟研究參考,2008(64):9.

[2]陳郁.行政事業單位職工今冬取暖費略增 [N].新消息報.2007-07-10(4).

[3]住房公積金管理條例[EB/OL].(2005-10-06)[2011-03-31].http://news.xinhuanet.com/house/2005-10-06/content-3586796.htm.