公益訴訟研究綜述

曾鎰筠 袁佰武

公益訴訟研究綜述

曾鎰筠 袁佰武

我國公益訴訟研究的發展歷史表明,制度環境與制度的辨證關系是研究公益訴訟的基本范式。現階段公益訴訟研究面臨的提高解釋力和說服力的問題的解決,有賴于對制度環境更為深刻的把握,在尊重司法實踐的基礎上,將研究整合到檢察機關提起公益訴訟這一命題中來。檢察機關提起公益訴訟,最重要的是解決檢察機關在公益訴訟中的定位問題,同時相應的技術層面的制度和機制建設研究亦需要作出回答。

公益訴訟;制度環境;檢察機關

公益訴訟研究發展至今,成果在數量上業已繁榮,但整體上的解釋力和說服力并不充分,公益訴訟研究正面臨著提高質量的需要,對社會現實需要做出更為準確的發現和解釋,對分歧需要建立基本的共識,對制度需要做出更為合理的設計和安排。

一、公益訴訟研究的發展歷程及其啟示

盡管 1954年我國《檢察院組織法》第四條第六項規定了檢察機關有權提起或參加公益訴訟,但由于缺乏社會經濟基礎和法治基礎,當時的司法實務并未產生過判例,公益訴訟也未能引起理論界的注意。1997年河南省南陽市方城縣檢察院提起了一起國有資產的公益訴訟案件,司法實務因此才有了公益訴訟的案例,但即便有了公益訴訟的實踐,法學理論界還是未對此做出及時的回應并進行深入研究。直到 1999年,重慶發生了一起公共安全事故——“彩虹橋”倒塌事件,天津師范大學一名年輕的學者韓志紅敏銳地將其與公益訴訟聯系到了一起,在《中國律師》上發表了一篇題為《公益訴訟制度:公民參加國家事務管理的新途徑——從重慶綦江“彩虹橋”倒塌案說開去》的論文,公益訴訟才走進法學理論界的視野。不過此時的社會經濟發展和法治水平已遠遠超過 1954年,因此,公益訴訟一走進法學理論界的視野,即顯示了其旺盛的活力,在隨后 10年間,公益訴訟的研究吸引了眾多學者的參與,呈現出“百花齊放、百家爭鳴”的繁榮。截至 2010年 12月,以公益訴訟命名的學術論文,收錄于中國期刊全文數據庫的有1486篇,收錄于中國博士學位論文全文數據庫的博士論文 6篇,收錄于中國優秀碩士學位論文全文庫的碩士論文 342篇,收錄于中國重要報紙全文數據庫的文章 409篇,收錄于中國重要會議論文全文數據庫的論文有 70篇,出版專著近 20余部。

我國公益訴訟研究的發展歷程,符合了馬克思在政治經濟學中關于經濟基礎與上層建筑關系的論斷。公益訴訟制度本身——作為對社會公益進行保護和救濟的司法手段,屬于“上層建筑”的范疇,取決并反作用于 “經濟基礎”。在法治的語境下,經濟基礎與上層建筑的關系被解釋成制度環境與制度的關系,公益訴訟正反映了制度與制度環境之間的辯證關系,對公益訴訟的研究,也可以說就是對公益訴訟如何回應制度環境的研究,這是研究公益訴訟最基本也是最合適的范式。

二、公益訴訟研究的主要內容

法學界對公益訴訟的研究,主要集中于以下五個問題:

(一)公共利益的概念。對公共利益的界定有四條不同的進路,一是從主體出發界定社會公益,認為社會公益指的是 “不特定多數人的利益”〔1〕,這是目前的通說。二是從整體出發進行界定,如有作者認為公共利益是 “一種抽象的公共秩序”〔2〕。三是從私人利益出發進行界定,認為公共利益是“私人利益的一般化”〔3〕。四是從程序出發進行界定,認為通過正當法律程序即可形成能被接受的公共利益。〔4〕(二)公益訴訟的必要性。認為我國有必要建立公益訴訟制度主要有以下理由:一是既有訴訟制度不能滿足公共領域發展帶來的利益和秩序保護要求〔5〕;二是建立公益訴訟是監督國家權力依法運行的需要〔6〕;三是公益訴訟制度是解決司法實踐無法可依的需要〔7〕。 (三)公益訴訟的可行性。對公益訴訟可行性的研究有主要有以下三種思路:一是從既有的制度出發進行論證,如有作者認為“公益訴訟是對傳統私訴的深化,兩者本質上是一致的”〔8〕;二是從社會條件進行論證,如有人認為公民的法制意識越來越強,開展公益訴訟具備了社會基礎〔9〕;三是從司法條件進行論證。如有人認為人民法院審判經驗的積累和素質的提高為公益訴訟的開展創造了條件〔10〕。(四)國外公益訴訟制度的研究。對國外公益訴訟制度的研究是在公益訴訟論文中出現頻率最多的部分,在論證我國公益訴訟的必要性、可行性以及制度的設計中,都涉及到對法國、美國、俄羅斯、日本等國公益訴訟制度規定的引用和借鑒。(五)公益訴訟制度的建構。公益訴訟制度的建構涉及公益訴訟的案件范圍、主體、訴訟費用、訴訟主體的地位、舉證責任分配、反訴、敗訴等內容。〔11〕在檢察機關提起公益訴訟的制度建構中,最大的分歧在檢察機關提起公益訴訟的定位上,存在著法律監督說〔12〕、公訴權說〔13〕、雙重身份說〔14〕、原告人說〔15〕和公益代表人說〔16〕。

三、對公益訴訟研究的評析

目前學術界對公益訴訟的研究業已深入,但除了專著和博士論文外,多數論文缺乏系統性,且良莠不齊,難以承擔起制度建設的重任。公益訴訟的研究,需要的不是量上的增長,也不是理論花哨的裝飾,而在于質量的提高。公益訴訟研究質量的提高,有賴于對以下幾個方面的準確把握:一是制度環境,即我國現在的經濟環境、政治環境、社會環境和法治環境。二是司法實踐,一項制度能否達到預期的目的,與它是否尊重了司法實際具有密切的關系,司法實際經驗的總結才是制度有生命力的保障。三是對既有理論研究成果的整合,現有理論研究成果需要整合到“檢察機關提起公益訴訟”這一命題中來。具體而言:

(一)關于社會公益概念的界定

按照術語工作的國家標準,〔17〕概念是指通過對特征的獨特組合而形成的知識單元,特征是對一個或一組客體特性抽象的結果,其中包括了理解特定概念所不能缺少的特性,即本質特征。對社會公益的界定,需要對被稱為 “社會公益”的這一事物的特征進行歸納,以此方能明晰社會公益這一概念,并從中發現其本質特征——主體缺位,這是法律單獨規定公益訴訟制度的邏輯起點。

社會公益與私人利益、集體利益、國家利益相比,并不在于“利益”不同而在于主體不同,社會公益的本質特征存在于主體方面,由此決定了從主體出發界定社會公益概念的合理性。通說認為,社會公益是指“不特定多數人的利益”,但這并未能給社會公益一個準確的定義,無法確定多少人算是“多數人”,一旦確定任何一個數目,減少一個人或是兩個人是不是意味著就不再是多數人?德國學者洛厚德為克服這一困境,為“多數人”劃定了一個范圍,他認為社會公益是指“一個相關空間內關系大多數人的利益”〔18〕。這樣的界定仍有問題,一是“相關空間”的確定缺乏依據,二是在相關空間內少于但接近半數人人的利益未必就不是公共利益,三是“多數人”如果特定,其利益也不宜作為社會公益對待。我們認為,“不特定多數人的利益”的定義舍棄了從整體的進路對社會公益進行界定是值得肯定的,因為整體利益的主體是“缺位”的,且整體通常意味著“全部”,從整體上界定社會公益存在遺漏“大多數”人利益的情形。同時,礙于對 “大多數”不能定量,因此,社會公益界定為“不特定主體的相同利益”為宜。事實上,“不特定”本身含有“多數”的意思,在少數人的共同利益的情形下,少數人一般是特定的,如果少數人不能特定,也宜作為社會公益對待。社會公益與國家利益的關系是,當不特定的主體為國家的全體成員時,社會公益進入國家利益的范圍。由此看來,社會公益包括了國家利益,國家作為權利的主體也同樣具有抽象和不特定性,正如馬克思和恩格斯在《德意志意識形態》當中指出的那樣,國家是一個 “虛幻的共同體”〔19〕。同理,當不特定的主體為集體的全體成員時,社會公益進入集體利益的范圍。

(二)關于公益訴訟的必要性

從制度環境出發來論證建立公益訴訟的必要性是成立的,具體包括三個層次:第一個層次為社會經濟發展暴露出的資源過度開采、國有資產流失、環境污染、集團侵害 (消費者權益)等問題表明社會公益需要保護和救濟;第二層次為在保護和救濟社會公益中,出于行政保護的不足和法治社會的要求,對社會公益有必要采用訴訟手段進行保護,公益訴訟制度的確立也是對司法實踐的規范。這一層次還包含公益訴訟制度的歷史、類型、功能和價值分析;第三層次需要回答的問題是“為什么我國還沒有公益訴訟制度”,這是對前兩個層次的反面進行論證。

我國目前還沒有公益訴訟制度,與對行政手段維護社會公益的路徑依賴有關。歷史上,由于制度環境條件不具備,公益訴訟制度一直未能發展起來,目前在制度環境條件成熟的條件下仍未產生,其中的重要原因就在于對行政保護的路徑依賴。由行政部門來維護社會公益具有效率和特定的專業優勢。但隨著市場經濟的深入發展,法治國家道路的確立,以“行政管制”為特征的國家干預形式在維護社會公益方面暴露出不足,一是社會公益的維護可能超出了行政部門的職權范圍。二是行政部門存在不作為的情形,疏于對部門社會公益的保護。社會公益可能與個別行政部門的部門利益交織在一起并可能存在沖突,在這樣的情形下,行政部門維護社會公益缺乏足夠的動力。三是行政部門本身可能因為違法或不當行政損害社會公益而成為被告,近年來的不少行政公益訴訟正是因此而產生,此時要求行政部門來維護社會公益不僅是邏輯矛盾,在事實上也行不通。維護社會公益,有待于社會管理的方式創新,確立公益訴訟制度是合理也是合適的選擇。首先,這是法治國家發展的要求。法治國家深入發展,社會的法治意識增強,社會的矛盾沖突和利益保護最終都會指向理性的法律標準,社會公益作為不特定主體的相同利益,通常情況下涉及范圍廣、情況復雜,通過司法的方式對其進行保護,符合法治國家的要求。其次,公益訴訟制度對行政部門維護社會公益構成制約,克服了行政部門可能因為部門利益而怠于維護社會公益的不足。再次,公益訴訟制度,將行政部門行使公共權力處理社會公益置于法治的標準下進行,有利于克服權力運行的隨意性,推動了社會管理方式朝著規范的方向創新。

(三)關于公益訴訟的可行性

對于公益訴訟的可行性,包括兩部分的內容,一是將現有的研究整合到檢察機關提起公益訴訟上來。二是分析公益訴訟是否能達到預期的目標。

對于理論整合的問題,涉及到個人提起、社會團體提起和檢察機關提起公益訴訟可行性的比較。個人提起公益訴訟并不能成為維護社會公益的主流。原因在于: (1)維護社會公益成本的存在。這個成本最為重要的是訴訟成本,包括直接支付的訴訟費和律師費等經濟成本、時間和精力成本、機會成本,這些消耗都要由提起訴訟的個人承擔,加之勝訴的不確定性和執行環節的困難,使多數個人并不愿意提起公益訴訟。 (2)訴訟是一項相對專業的活動,從事法律職業需要專門的訓練,調查取證和法庭抗辯對普通大眾而言并不能有效勝任。(3)個人提起公益訴訟具有隨意性和目的的多樣性,可能造成司法資源的不必要浪費。相比個人而言,檢察機關提起公益訴訟具有組織優勢和專業優勢,費用成本可降低到最低,作為一種履職行為,也不存在時間、精力和機會成本問題,調查取證、法庭對抗等訴訟活動本屬于檢察機關的專業范圍,檢察機關站在“全局”的范圍,慎重對待維護公益尤其是公益訴訟,克服了個人維護公益的隨意性和企圖通過維護社會公益達到個人目的的不足。就社會團體而言,也不同時具備檢察機關提起公益訴訟所具有的組織優勢、專業優勢和政治優勢。

對于制度實效預測的問題,是一個比較難以回答的問題,我們建議采用實證的方法進行回答,即通過對全國各地檢察機關開展的公益訴訟實踐的描述,證明公益訴訟能夠有效地起到保護和救濟社會公益的作用。從檢察機關提起公益訴訟的實踐來看,1997年方城縣檢察機關提起的公益訴訟開啟了檢察機關公益訴訟的先河,隨后,全國各地檢察機關提起公益訴訟的案件廣泛地見諸報端。其中影響較大的有:浙江省浦江縣檢察院訴洪素琴購買浦江縣良種場國有房屋案〔20〕、山東省樂陵市人民檢察院訴本市公民范金河環境污染案〔21〕、山東濟南市天橋區人民檢察院維護交通肇事傷害致死無名被害人的合法權益案〔22〕、四川省閬中市人民檢察院訴本市群發骨粉廠環境污染案〔23〕、江蘇省睢寧縣人民檢察院訴本市超市違法收取職工風險抵押金案〔24〕、廣東省廣州市海珠區人民檢察院訴新中興洗水廠環境污染侵權〔25〕、湖南省望城縣人民檢察院訴坪塘水泥廠環境污染案〔26〕、貴州省貴陽市人民檢察院訴熊金志等破壞生態環境案〔27〕、江西新余市渝水區人民檢察院訴本市仙女湖某度假山莊和某梅花鹿養殖公司環境污染案〔28〕等等。可以認為,檢察機關提起公益訴訟已經在全國范圍內開展起來,在實踐中有效地維護了社會公益。

(四)關于國外公益訴訟的研究

對國外公益訴訟制度的研究不能只停留表面的比較上,需要深入研究采用了公益訴訟國家的政治、經濟和法治環境,發掘公益訴訟制度存在的環境因素和公益訴訟的程序規定,抽象出各國的共同之處,進而結合我國的制度環境,論證是否具備了相應的環境條件。在制度涉及方面,也應結合我國的實際情況吸收和借鑒。

各國公益訴訟制度存在的共同環境基礎是市場經濟和法治國家,

市場經濟活動的外部性問題容易導致侵害社會公益,體現為資源的過度開采 (“公共的悲劇”),環境污染、壟斷、消費者權益侵害等方面,這是市場機制本身的缺陷,市場本身不能克服,需要國家的干預。法治國家的發展,訴訟成為維護權益的主要方式,社會公益的維護由此進入訴訟的范疇。我國經濟和法治的發展,也具備了兩個共同的環境因素。在各國公益訴訟的程序規定方面,盡管存在差異,但普遍采用了檢察機關提起公益訴訟,這種共同性的研究,可以支持將現有理論整合到檢察機關提起公益訴訟的論證,同時也要考察各個國家檢察制度的規定性,借鑒方具有說服力。

(五)關于公益訴訟制度的設計

我國適合由檢察機關來提起公益訴訟,制度設計最重要的是解決檢察機關在公益訴訟中的定位問題,而技術層面的設計并不復雜。對檢察機關的定位,需要從傳統的訴訟法理論和“法律監督”出發,既要尊傳統重訴訟法理論,也要尊重檢察機關的法律地位,在厘清公益訴訟的權利關系后結合實際問題進行制度設計。

我們認為,檢察機關以私權提起公益訴訟較為適宜。一方面,社會公益的真正主體是包含國家在內的不特定的個人或社會組織,只是由于主體的抽象性而不能在實踐中提起訴訟。①國家作為權利的主體也同樣具有抽象和不特定性,正如馬克思和恩格斯在《德意志意識形態》當中指出的那樣,國家是一個“虛幻的共同體”。參見馬克思、恩格斯:《馬克思恩格斯選集》(第 1卷),人民出版社,1995年版第 84頁。“集體”具有類似的屬性。提起公益訴訟所要保護的社會公益,并不是公法范疇的利益,而是私法范疇的利益,即便是在行政訴訟中,所保護的仍是不特定主體相同的私法利益,在國家利益的范疇,保護的是國家權利背后的利益而不是國家權力背后的利益。另一方面,公權力直接針對破壞社會公益的行為進行處置屬于行政執法的范圍,民事和行政公益訴訟中授予檢察機關公權力并不合適,原因在于訴訟活動本身是審判權對其他權力或權利的審查,除抗訴的監督外,不宜在訴訟活動本身中再植入一項公權力,否則,勢必干擾審判權的運行,造成訴訟活動的混亂。因此,檢察機關提起公益訴訟事實上是請求“公權力”對私法利益進行保護,而不是直接運用公權力進行保護。檢察機關提起公益訴訟的邏輯是:“社會公益——社會公益主體的權利——社會公益主體對作為一種社會組織的檢察機關授權——法律授權——檢察機關提起公益訴訟”。檢察機關提起公益訴訟來自于社會公益主體(含國家和集體)的授權,由于社會公益主體的抽象和不特定性,社會公益主體對檢察機關的授權變為法律對檢察機關授權 (所授的是權利而不是權力),法律授權的依據在于法律本是社會的公共意志。是故,檢察機關應以私權的方式進入公益訴訟,處于原告的地位,享有民事和行政訴訟原告的權利并承擔義務。至于檢察機關對公益訴訟的結果可能提出的抗訴監督,則是屬于檢察機關傳統抗訴職能范圍,與提起公益訴訟不宜混同。同時需要明確的是,檢察機關以私權的身份提起公益訴訟并沒有超出法律監督機關的范疇,因為“監督”本身不是目的,目的包括了“救濟”,“監督”本身即包含著“救濟”的含義。傳統的監督是以權力來救濟權利,而公益訴訟則是以法律授予的權利來救濟權利。因此,檢察機關提起公益訴訟時的私權身份也具有法律監督的性質,這與檢察機關本身作為一種社會組織的身份也相符合。

檢察機關在公益訴訟中的原告地位明確后,技術層面的制度設計并不復雜,需要明確主要有三點:一是在民事訴訟法原告資格中作出例外規定,同時明確檢察機關可提起公益訴訟;在行政訴訟法中明確檢察機關可對侵害社會公益的案件提起訴訟。②《中華人民共和國行政訴訟法》對于原告資格已有例外規定的條款,參見該法第十一條第二款,“除前款規定外,人民法院受理法律、法規規定可以提起訴訟的其他行政案件”。二是檢察機關提起公益訴訟分別適用民事訴訟法和行政訴訟法。三是需要明確檢察機關收集證據的規則,此處的收集證據不宜作具有強制力的規定,為“任意調查權”,即不直接規定相關單位和個人“應當提供”,而是在取得相關單位和個人同意的情況下可以進行調查,以明確檢察機關的調查是一種事實行為而不是涉及權力的運用。

(六)關于公益訴訟的工作機制

公益訴訟制度能有效運轉,還有賴于完善的工作機制,這是法學理論界少有論及但卻是不可或缺的部分。工作機制首先涉及行政管理與提起公益訴訟的關系,在檢察環節涉及案件的受理、立案、審查和提起訴訟,在審判和執行環節涉及到檢察機關與人民法院的關系,以及其它配套的工作機制,這些都有待于在法律的框架內進行細化。

檢察機關以私權身份,按照民事訴訟和行政訴訟法的規定提起公益訴訟,程序權利和義務上接近于普通原告,但仍有其特殊性,加上它在實體法律關系上不是訴訟結果的直接承擔人,因此,公益訴訟制度的有效運行還有賴于檢察機關與人民法院建立完善的工作機制,內容包括受案范圍、訴訟費繳納、證據收集、反訴、調解、執行等實際工作中可能碰到的問題。關于受案范圍,我們認為應當包括(1)損害國有資產或集體財產的案件, (2)環境污染案件,(3)損害不特定多數消費者權益的案件,(4)其他嚴重損害公共利益的案件。關于訴訟費用問題,由于檢察機關提起公益訴訟具有公益性質,人民法院受理檢察機關提起的公益訴訟案件不宜向檢察機關收取訴訟費用。證據收集方面,鑒于民事和行政訴訟相關規定將搜集涉及公共利益和國家利益的證據的權力授予了人民法院,人民法院應主動依職權調取相關證據,以彌補檢察機關調查權的不足。關于反訴的問題,人民法院在審理檢察機關提起的公益訴訟案件過程中,被告提起反訴的,可通過另行起訴的方式處理。關于調解的問題,我們認為,經人民法院審查不損害國家、集體和社會公共利益的,可以調解方式結案。關于執行環節,人民法院判決被告承擔賠償責任的,檢察機關應將所獲得的賠償返還遭受侵害的單位或個人,遭受侵害的單位或個人不明的,收歸國有,上交財政。

除了檢察機關與人民法院的工作機制外,公益訴訟的順利開展還需要其它相配套的工作機制,我們稱之為“社會公益法律服務”。社會公益法律服務,是在對社會公益作出界定的基礎上,通過宣傳、咨詢、溝通、協調等方式,收集案件線索、解決相關糾紛,達到從事實上維護社會公益的行為。社會公益法律服務與法律相關,但不涉及公共權力的運用,屬于一種事實行為。具體包括對涉及社會公益保護的法律法規進行廣泛的宣傳、為社會公眾提供涉及公益保護的法律咨詢、接受侵害社會公益案件的舉報,從而促進社會公眾自覺遵守法律,避免侵害社會公益,提高社會公眾通過民行檢察途徑維護社會公益的意識,同時掌握案件線索,為案件進入司法程序做出充分的準備。具體地講,服務的方式可采取檢察人員定期深入社區和鄉村進行宣傳,或者通過報刊等媒體介紹民行檢察維護社會公益的職能,也可開通社會公益法律服務熱線,就社會公益與社會公眾進行信息和法律的溝通。同時,社會公益法律服務的順利開展,需要與相關機構建立聯席工作機制。社會公益案件線索可能從多個渠道反映出來,除了檢察機關外,還包括人大常委會、群眾工作局、信訪辦公室、電視臺、廣播電臺、報社和行政的各職能部門等等。因此,民行檢察應與這些機建立聯席工作機制,一方面相關機構將搜集到的社會公益案件線索移送民行檢察部門,民行檢察部門將獲取的不屬于管轄范圍的案件移送至有權處理的機構。另一方面,在維護社會公益的行動中,民行檢察部門與相關機構應相互配合,相互協作,共同有效地維護社會公益。

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(本文責任編輯 謝蓮碧)

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A

1004—0633(2011)02—060—07

本文受四川省人民檢察院重點課題項目支助 (川檢發辦 (2010)119號)。

2010—11—15

曾鎰筠,高級檢察官,四川省瀘州市人民檢察院檢委會專職委員;袁佰武,西南財經大學法學院博士研究生。 四川瀘州 646000