聯合國安理會改革的進程及前景分析

徐 剛 梁嘉真

聯合國安理會改革的進程及前景分析

徐 剛 梁嘉真

在聯合國 60多年的發展歷程中,尤其是冷戰結束后,關于安理會改革的呼聲日漸高漲。安理會改革從 1993年成立工作組至今已經走過了 17個年頭,經歷了三大階段,出現了不少方案。但是,由于國際社會與聯合國機制之間存在需求與供給不平衡的矛盾,以及改革程序的復雜,導致了改革的進程比較緩慢。基于以往的經驗和教訓,聯合國的改革可走一條“先標準后地位、先擴大后否定”的漸進式道路。

聯合國;安理會改革;四國聯盟;團結謀共識集團;非洲集團;常任理事國

一、安理會改革的緣起

自聯合國成立后,由于國際形勢的不斷變化和聯合國自身發展的需要,聯合國改革的呼聲不絕于耳,其中關于安理會改革的聲音最為強烈,也是聯合國改革中最復雜、最關鍵、爭議最大、難度最大的部分。早在 1945年討論和通過《聯合國憲章》 (以下簡稱《憲章》)的舊金山會議上,一些中小國家就提出要求增加非常任理事國以擴大中小國家在安理會成員中比重的意見,但未被采納。1956年第 11屆聯大召開期間,拉美國家首次提出擴大安理會問題,建議將非常任理事國從 6個增加到 8個。蘇聯等國反對擴大安理會,理由是在中華人民共和國在聯合國席位問題沒有解決之前,不得修改《憲章》,因此,建議在大會表決時未獲通過。1960年代初,由于大批新獨立的亞非拉國家加入聯合國,要求擴大安理會的呼聲越來越高,1963年12月召開的第 18屆聯大通過了一項擴大決議,將安理會非常任理事國的席位由 6個增加到 10個,但常任理事國保持原來的 5個不變,該決議于 1965年 8月 31日開始生效。這是聯合國安理會成員的第一次,也是迄今為止唯一的一次擴大。此后,繼續要求擴大安理會的呼聲持續不斷,但“幾乎沒有任何嚴肅的努力來改變其構成”〔1〕。1970年,美國研究和平委員會在建議日本和印度應為常任理事國的同時,還提出一項關于“半常任理事國”的倡議。1972年,尼日利亞主張擴大安理會,以保證常任理事國在各地區的代表性。在 1979年第 34屆聯大期間,阿爾及利亞、阿根廷、孟加拉國、印度等 10個國家再次要求把公平分配安理會席位和增加成員國數目的問題列入聯大議程,但有關安理會擴大的問題一直被列入聯大議程中而沒有進行正式審議。

冷戰結束后,國際格局、國際形勢和聯合國的規模與成員結構都發生了深刻變化,這使得安理會的固有格局和工作方法面臨著新的挑戰。一方面,兩極格局的解體,多極化趨勢的出現,使得國際格局與聯合國成立之初乃至冷戰時期的情況大不相同,國際社會對安理會的結構安排和決策過程越來越不滿意,要求打破舊格局、重塑身份、重排座次、重定規則。另一方面,會員國數量大幅增加,尤其是發展中國家占據了多數,使得聯合國安理會代表的廣泛性和決策的民主性受到質疑和挑戰。這樣,安理會改革逐漸被提上日程。在 1991年第 46屆聯大上,日本、德國、埃及、巴西、尼日利亞等 15個國家共同提出修改《憲章》和擴大安理會的問題,是冷戰結束后第一次對安理會擴大發出的公開聲音。1992年 1月 31日,聯合國召開了第一次安理會首腦會議,在聯合國改革方面主要就秘書長如何提高秘書處的規劃和作業的效率提出建議,同時在這次會議上,日本、印度、委內瑞拉以及津巴布韋等國領導人還就安理會擴大和改革發表了意見。同年 12月 11日第 47屆聯大召開,大會以協商一致的方式通過了由日本、印度、德國、巴西等國家提交的“安全理事會席位公平分配和成員數目增加的問題”的第 47/62號決議,各成員國根據該決議的要求就安理會組成問題于1993年6月30日前提交了書面意見,這些意見被匯總成 A/48/264號與 A/48/264號增編兩個文件提交到第 48屆聯大討論,聯合國由此開始正式審議安理會改革問題。①當時包括中國在內的63個會員國提交了書面意見,占會員國總數的34%。在63個國家的意見中,提出具體改革方案的有24個,占38%。盡管方案很多,但基本上是各講各話。

二、安理會改革的進程

安理會改革從正式啟動至今大致可以分為三個階段。

第一個階段,從 1993年 12月到 2004年 12月,安理會改革正式啟動、成立專門工作組但成效不大,這一階段近12年。

1993年 12月第 48屆聯大召開,根據會議通過的 48/26號決議成立了“安理會席位公平分配和成員數目及其他相關問題工作組”(簡稱安理會改革工作組),以審議安全理事會成員數目增加問題的所有方面以及與安全理事會有關的其他事項。工作組不限成員名額,從 1994年 1月開始工作,由當年的聯大主席擔任工作組會議的主席。每屆聯大都要聽取工作組的報告并進行討論。在接下來幾年中,工作組的討論雖然非常激烈,也出臺了不少方案,但皆因缺少共同點而擱置。

1997年 1月,安南出任聯合國秘書長,著手對聯合國進行改革,他在 7月 16日提交了一份長達 94頁名為《革新聯合國:改革方案》(Renewing the United Nations:A Programme for Reform)的一攬子報告,②Renewing the United Nations:A Programme for Reform,http://daccess-dds-ny. un. org/doc/UNDOC/GEN/N97/189/79/ IMG/ N9718979.pdf?OpenElement旨在對除安理會改革外幾乎包括聯合國所有的領域、部門和機構提出改革的建議和措施。一方面,安南清楚地知道安理會改革非常棘手、復雜,干脆避而不提;另一方面,還因為在他提交報告 4個月前第 51屆聯大主席拉扎利·伊斯梅爾 (Razali Is mail)已經提出了一份安理會改革方案,即“拉扎利方案”。其具體內容是:增加 5個常任理事國 (兩個發達國家,亞、非、拉各一個國家),4個非常任理事國 (亞、非、拉、東歐地區各一席),新常任理事國不享有否決權;敦促現任常任理事國僅限于在根據“憲章”第七章采取行動時使用否決權。③龍小泉,劉繼南.對聯合國安理會改革的幾點思考 〔J〕.國際問題研究,2005,(4).由于各成員國在安理會擴大規模、增加常任理事國和否決權等問題上分歧很大,未能達成共識,該方案也隨著拉扎利本人任期屆滿而擱淺。

2000年 9月,聯合國千年首腦會議召開,191個國家通過了具有里程碑意義的《聯合國千年宣言》,會議還就安理會改革工作進行了審議,表示“加緊努力改革安全理事會的所有方面”④United NationsMillennium Declaration,http://www.un.org/millennium/declaration/ares552e.htm.,但“會議并未采取具體的改革行動”〔2〕。2002年安南連任聯合國秘書長,繼續推動聯合國改革,但未取得大的進展。2003年 3月,美英等國家繞過聯合國發動了伊拉克戰爭,聯合國陷入了空前的信任危機,許多國家批評安理會沒有制止這場戰爭。于是,在同年召開的第58屆聯大成為了改革聯合國呼聲較為強烈的一次聯大。安南決定啟動聯合國新一輪改革,安理會擴大也再度成為熱點問題。2003年 11月,安南宣布一個由 16名在國際事務中具有影響力的權威人士組成的“威脅、挑戰和改革問題”高級別小組 (The High-Level Panel on Threat,Challenges and Change) (簡稱“名人小組”)成立,旨在對聯合國改革進行研究磋商、提出意見以及出臺報告,為新一輪的聯合國及安理會的改革做準備。

第二個階段,從 2004年 12月到 2008年 9月,安理會改革方案迭出、兩大陣營顯現,這一階段約 4年。

2004年 12月,“名人小組”向安南提交了一份題為《一個更安全的世界:我們的共同責任》 (A More Secure World:Our Shared Responsibility)的聯合國改革建議報告(簡稱“名人小組報告”),其中最引人注目的是關于安理會擴大的A、B方案。⑤A方案:增加 6個沒有否決權的常任理事國席位 (非洲、亞太各兩個,歐洲和美洲各1個)和 3個任期 2年的非常任理事國,按主要區域分配。B方案:不增加常任理事國席位,但新增 8個任期 4年并可連任的“半常任理事國”席位 (也稱準常任理事國,非洲、亞太、歐洲和美洲各2個)和 1個任期 2年、不可連任的非常任理事國席位,按主要區域分配。參見安理會改革課題組.聯合國安理會改革面面觀 〔J〕.國際資料信息,2005: (7),10;Report of the High-Level Panel on Threat,Challenges and Change—A More SecureWorld:Our Shared Responsibility,http://www.un.org/secureworld/report2.pdf,p.81;“威脅、挑戰和改革問題高級別小組的報告”,2004年 12月 1日,http://www.un.org/chinese/secureworld/reportlist.htm.“名人小組報告”的出臺標志著安理會改革的又一次啟航。2005年 3月 21日,安南在“名人小組報告”的基礎上向聯大提交了一份題為《大自由:實現人人共享發展、安全和人權》(In Large Freedom:TowardsDevelopment,Security and Human Rights for All)的報告①報告分六大部分,詳見 InLarge Freedom:TowardsDevelopment,Security and Human Rights forAll,http://www.un.org/largerfreedom/ contents.htm;梁西.安理會改革熱潮再析 〔J〕.武大國際法評論,2006:(2),3.,報告旨在“建立一個全球合作和具體行動的新時代的藍圖”,力求成為 “聯合國歷史上最有深遠意義的一次改革”。〔3〕“安南報告”的出臺引發了國際社會的廣泛爭論,特別是在有關安理會擴大的建議方面出現了明顯的分歧,報告迄今也未為聯大所采納。依據對方案的選擇,國際社會大致可分成三大陣營,即贊成 A方案的 “四國聯盟”(即德國、日本、巴西和印度)及其支持者,贊成B方案的“團結謀共識集團”②最初稱為“咖啡俱樂部”(Coffee Club),由巴基斯坦、意大利、加拿大、西班牙、阿爾及利亞、韓國、墨西哥、阿根廷、肯尼亞等12國組成,它們反對增加常任理事國,只希望增加非常任理事國。及其支持者,以及安理會常任理事國與其他國家。它們或者提出了自己的方案,或者表明了自己的立場。其中,“四國聯盟”與“團結謀共識集團”較量最為激烈,雙方互不妥協。

2007年 1月 24日,時任聯大主席、安理會改革工作組組長的哈亞 (Haya Rashed Al Khalifa)女士致信成員國重新啟動關于安理會改革的討論,并宣布安理會改革工作組將于 2月 8日恢復工作。哈亞表示,由于成員國希望以新穎和富有創意的方式考慮安理會改革,因此,建議工作組圍繞如下問題進行思考,即擴大后的安理會規模、成員類別、區域席位分配、否決權問題、安理會工作方法和安理會與聯合國大會的關系。③GA PresidentAnnounces Resumption ofDiscussions,http://www.centerforunreform.org/system/files/PGA-Letter-24Jan07.pdf.恢復工作的第二天,安理會改革工作組召開會議,并任命了五位協調員專門負責研究上述五個問題。④Update on GA Discussions on Security Council Reform,http://www.centerforunreform.org/node/239.在整個第 61屆聯大期間,工作組的重點也從先前的“方案提出者”轉變為 “改革僵局的推動者”。針對各方關于改革是采取“過渡性做法”(transitional approach)還是啟動“政府間談判”(intergovernmental negotiations)的爭辯,哈亞加緊與成員國磋商,于 4月 19日將五位協調員提出的報告提交給成員國,并將該報告與 6月 26日智利的報告一起匯總為“關于安理會改革下一步設想”的報告在7月 19日的工作組非正式會議上提出。⑤Report of the Five Facilitators,http://www.un.org/ga/president/61/letters/SC-reform-Facil-report-20-April-07.pdf;Report of Ambassador Christian Wenaweser of Liechtenstein and Ambassador Heraldo Mu?oz of Chile,http://www.un.org/ga/president/61/letters/ SCR-Report-26June07.pdf;Member StatesDiscuss Next Steps for Security Council Reform,19 July 2007,http://www.centerforunreform.org/node/270.報告建議,“在目前情況下,各會員國不妨在保留其原先立場的同時,探討目前正在出現的有關對安全理事會改革采用過渡性做法的新設想”,“探討設立新的非常任理事國席位和過渡類別席位的問題”,以緩和成員國在設立新的常任理事國問題上的尖銳對立,此外,報告還提出了新設非常任理事國的四種形式。⑥一是在整個過渡安排期間擔任非常任理事國,但可以被罷免;二是任期比正常的兩年任期長,但可連選連任,任期長短和連選連任的方式由談判決定;三是任期比正常的兩年任期長,但不能連選連任,任期長短由談判決定;四是任期兩年,但可立即連選連任。吳云.安理會改革:剪不斷理還亂 〔N〕.人民日報,2010年 9月 13日.由于報告沒有提出設立新的常任理事國席位的問題,“四國聯盟”表示出了明顯的反對立場,并要求哈亞任命新的工作組負責人。5月,哈亞任命了兩名新協調員,他們提出以“過渡性做法”為基礎的報告仍沒有引起“四國聯盟”的興趣。“四國聯盟”轉向要求啟動安理會改革的“直接談判”,引起了各方的爭論甚至是反對。但就在第 61屆聯大即將閉幕時,各方經過磋商和妥協通過決定擬在第 62屆會議期間就安全理事會席位公平分配和成員數目增加問題及與安全理事會有關的其他事項進行政府間談判。由此,“政府間談判”一詞正式進入聯大關于安理會改革的文件中。

2007年 9月,第 62屆聯大開幕,各成員國繼續圍繞在改革工作組框架內還是另起爐灶舉行政府間談判啟動安理會改革展開較量。12月,時任聯大主席、安理會改革工作組組長的斯爾賈·凱里姆 (Srgjan Kerim)宣布成立由他及智利、孟加拉國、葡萄牙常駐聯合國代表組成專門小組,就安理會改革狀況向安理會改革工作組提交報告,并對政府間談判機制進行討論。2008年夏,專門小組向聯合國安理會工作組提交報告,仍然堅持對安理會的下一步改革實行“過渡性做法”,遭到了部分成員國的反對。9月,專門小組提交新報告建議在第 63屆聯大期間舉行政府間談判,但沒有明確具體時間。

9月 15日是第 62屆聯大的最后一天,如果仍未達到一致意見,那么,工作組將因失去聯大授權而再度被迫停止安理會改革的討論工作。成員國在最后時刻尋求了妥協,“團結謀共識集團”接受了“四國聯盟”的要求,同意為政府間談判確定啟動時間,最終促成第 62屆聯大通過 62/ 557號決議,規定在聯大非正式會議框架下啟動政府間談判,談判在第 63屆聯大期間舉行,將不晚于 2009年 2月28日⑦Security Council Reform-the 62nd GA Session and the Road Ahead,http://www.centerforunreform.org/node/372.,并重申安理會改革將涉及哈亞建議的五個問題。

第三個階段,從 2008年 9月到 2010年 9月 12日,啟動政府間談判到進入“基于案文”談判,這一階段約 2年。

2008年9月,第63屆聯大開幕,政府間談判的“框架和模式”仍是有關各方的爭論核心和焦點。在 12月5日第一次會議上,“四國聯盟”主張適用聯大議事規則進行談判及表決,“團結謀共識集團”則堅持適用一致通過的決策方式,主張先就談判規則達成協議,然后再啟動談判。①Open-endedWorking Group Meets to Discuss Framework forUpcomingNegotiations,http://www.centerforunreform.org/node/378.在雙方互不妥協的情形下,時任政府間談判機制主席、阿富汗常駐聯合國代表查希爾·塔寧(Zahir Tanin)提出了一個折衷方案,即“政府間談判不適用聯大議事規則,但在條件成熟時,再在聯大正式會議的框架內進行談判并適用聯大議事規則。”〔4〕2009年 2月 19日,聯大召開非正式全體會議,正式啟動安理會改革的政府間談判。但事實上,直到2009年9月第 64屆聯大開幕后,各方的立場仍舊沒有改變,而且金融危機席卷全球,各國轉向生產自救,安理會改革也相應地被“冷落”。

然而,一直致力于加快安理會改革步伐的“四國聯盟”并沒有保持沉默。2009年12月,“四國聯盟”征集了近 140個成員國的簽名,并致信塔寧,要求他提出具有各種選擇的文本,并以此為基礎啟動談判。此舉遭到了“團結謀共識集團”的質疑,認為目前開啟“以文本為基礎”的談判(Text-Based Negotiations)時機不成熟,而且文本應由成員國而非政府間談判機制主席提出。

2010年 2月 5日,塔寧致信成員國,要求成員國提出“適合以談判為目的”的案文,并準備開始政府間第五輪談判,這封信被視為“可能結束一個緩慢的進程并開啟改革的真正進步”。②A New Phase in Security Council Reform Has Started,http://www.centerforunreform.org/node/423.經過幾個月的準備,5月 10日塔寧將文本草案提交給成員國審議,最后收回了 30份意見,塔寧綜合這些意見提出了“談判案文” (negotiation text)。6月 2日、11日、16日和 28日相繼召開了第五輪談判的四次會議,到9月 12日,政府間第五輪談判結束。由此,關于安理會改革的政府間談判進入了具有實質意義的“基于案文”階段。③Text-based Negotiations in Full Swing,http://www.centerforunrefor m.org/node/426.

三、安理會改革的方案及分歧

自 1993年安理會改革工作組成立至今已過去 17年,出現了不少方案。在 1990年代,多數成員國都提出了本國關于安理會改革的方案,匯集于 1993年的 A/48/264號與A/48/264號增編兩個文件中。④由于篇幅限制,24個國家提出的關于安理會成員及區域席位分配的方案不能列出,參見袁士檳、錢文榮主編.聯合國機制與改革〔M〕.北京語言學院出版社,1995,84-88.進入新世紀,就方案的代表性和爭論激烈的程度來看,主要集中在“四國聯盟”與“團結謀共識集團”之間。當然,影響改革進程的因素是錯綜復雜的,尤其是五大常任理事國的態度和立場。

在安理會擴大問題上。盡管各成員國對此基本認同并持開放態度,但在擴大類別、擴大數目、成員資格以及選舉方式和任期等諸多問題上存有異議,至今沒有一個方案能得到規定 2/3會員國的支持。這里不妨以擴大類別的分歧略作分析。⑤有關這三條路線的具體情況及主張,參見李東燕.對安理會改革及其方案的比較分析 〔J〕.世界經濟與政治,2001:(11),39.“四國聯盟”主張增加常任理事國和非常任理事國兩類成員,并極力使自身躋于常任理事國之列。“團結謀共識集團”則反對增加常任理事國席位,主張擴大安理會非常任理事國,并建議設立一個新的“準常任理事國”成員類別。這種針鋒相對從下面兩點可以得到解釋,一方面,這些國家由于實力、財政貢獻等不足,難以提出更高的要求,另一方面,則是因為它們與“四國聯盟”均為相鄰或周邊國家,互為地緣政治上的競爭對手。有學者指出:“意大利擔心一旦德國夢想成真,自己將成為惟一一個沒有常任理事國地位的歐洲大國;巴基斯坦自然不會支持它的‘宿敵’印度;墨西哥和阿根廷則反對巴西,因為在西班牙語占主導地位的南美洲,巴西是個講葡萄牙語的 ‘另類’”;①龍小泉,劉繼南.對聯合國安理會改革的幾點思考 〔J〕.國際問題研究,2005,(4).韓國則由于歷史問題對日本保持高度的警惕②2004年 10月 10日《韓國時報》報道,韓國總統在就安理會改革發表意見時特別強調:“任何一個希望成為安理會常任理事國的國家首先應贏得該地區各國的信任。”這顯然是對夢寐以求成為“軍事大國”的日本的一種顧慮。韓國各大報章也紛紛發表評論,有的甚至提出日本對常任理事國的謀求“存在道義上的障礙”。參見梁西.國際困境:聯合國安理會的改革——從日、德、印、巴爭常任理事國說起 〔J〕.法學評論,2005:(1),3-4.。另外,在五大常任理事國中,美國和中國屬謹慎派③不過,美國經常在適合本國戰略需要時向有關國家拋橄欖枝。美國曾經表示過支持日本和德國入常,最近奧巴馬政府又表示“挺印”和支持日本入常。,強調“涉及安理會的任何變化應以使安理會更有效率為前提”④參見Barbara Crossette,“US Ready formuch Larger Security Council,”New York Times,April 3,2000;《中國關于聯合國改革問題的立場文件》:http://bw.chineseembassy.org/chn/zt/WJS W/P020050919693140627290.pdf.,歡迎在《憲章》原則下擴大成員;英法傾向于“四國聯盟”立場,支持增加常任理事國和非常任理事國兩類成員,并支持“四國聯盟”和非洲國家入常,法國還建議常任理事國應將阿拉伯國家納入;俄羅斯對此沒有明確表態,不過認為聯合國“絕不能夠輕易地檢修一架既沒有損壞而且實際上還工作狀況良好的機器,而帶來使之癱瘓的危險。”〔5〕

在否決權問題上。否決權是聯合國運轉機制的重要特征。60多年來,該問題一直被爭論但其改革無重大進展。有學者指出,各國之間存在巨大分歧是歷次安理會改革的特征,更是造成歷次安理會否決權制度改革失敗的直接原因。〔6〕其中,五大常任理事國的態度至關重要,它們非常重視否決權。例如,美國前國務卿赫爾曾指出:“我們的政府若不能保持它的否決權,便不會在那里逗留一天的。”〔7〕總的來說,關于否決權改革的方案主要有三種:取消否決權,主要以伊朗、古巴、新加坡以及一些非洲國家為代表,它們認為“過時且不公正的‘否決權’已超出了本組織創始人對否決權所定的原義……必須永久取消否決權”〔8〕;限制否決權,主要以“團結謀共識集團”為代表,它們主張否決權應得到一定程度的限制,明確指出否決權只適用于《憲章》第七章,即威脅和平、破壞和平和侵略行為問題;保留否決權,又因否決權擁有國的數量而分為維持現有不變和實現增常后 15年內不變,前者以五常任理事國為代表,它們是否決權的設計者、享有者和既得利益者,它們都主張保留否決權,反對取消或過分限制否決權,對擴大后的新常任理事國的否決權多采取回避姿態,后者主要指“四國聯盟”,它們主張先實現入常,在入常后 15年內新常任理事國將不使用否決權,此后再進行審議。在取消或限制否決權的國家看來,安理會的否決權就像一把大鐵錘,使眾多符合國際利益或中小國家要求的決議被無情地打掉了,有損“會員國主權平等”原則,而堅持保留否決權的國家則認為,這一制度是聯合國不可動搖的基石,如果在大國不一致的情況下,安理會可以按多數票做出重大決定,并據此采取重大行動 (甚至軍事行動),那即有可能激化國際社會的分裂,誘發危機,動搖國際法律秩序,甚至引起聯合國的癱瘓和解體。〔9〕

四、安理會改革的前景分析

應該說,安理會改革在許多原則上已經達成了一致,如反映發達國家與發展中國家的要求以保證公平和代表性,改進工作方法以增加決策的公開性與透明度,以及理性或限制使用否決權。但具體到如何改革時,爭論和分歧依然存在,尤其是一些關乎改革的核心問題,如安理會組成的擴大、否決權問題和民主化等。有學者總結了 17年安理會改革的三條路線,即改革工作小組主導的循序漸進路線、對工作小組進程失望的積極推動路線與對改革極為不滿的激進變革路線,并認為它們既相互對立,又相互推動、相互補充。⑤安理會改革包括一攬子內容,是一項綜合性、系統性的工程,它將經歷一個較長的曲折過程,不大可能一蹴而就。

第一,國際社會與聯合國機制之間存在需求與供給不平衡的矛盾,導致安理會改革的步伐依然緩慢。如前所述,安理會改革的要求日益迫切,其代表的廣泛性與成員國的數目不成比例也是不爭的事實,但國際經濟、政治力量的結構卻沒有發生實質性的變化。安理會是“聯合國各種機構中結構最小、成員最少而權力最集中、影響最大的一個”〔10〕,是聯合國的“大腦”,“牽一發而動全身”。安理會的擴大不是簡單地增加理事國數量的問題,而是權力分配的問題。否決權改革也不是簡單地獲取投票權的問題,而是聯合國和安理會內部權力和利益再分配的問題。因此,“對安理會的任何實質性的 (甚至非實質性的)變動不僅需要啟動修改《聯合國憲章》的復雜程序,而且實際上還會涉及到世界權力重新分配的問題。尤其是對于擁有否決權的常任理事國席位的調整在國際政治中更為敏感,將牽動會員國 (特別是大國)的每一根神經。”〔11〕以美國為例,它雖然承認聯合國在國際事務中的重要性,特別是在授權使用武力方面,然而它在巴爾干和伊拉克的行動使我們認清了其本質:美國“意愿遵守國際協議,但僅僅在它適應美國的時候。”〔12〕可見,世界上各主要力量在處理國際問題、進行國際合作時都是以本國利益和力量為出發點的。現實力量對比之間的利益沖突和較量,使安理會改革的力量出現了分化,未能形成合力。正如安南所指出的那樣,聯合國改革舉步維艱的根本原因在于聯合國結構反映了數十年來各成員國在聯合國的權力構成,在某些情況下甚至是各成員國深刻的政治分歧的產物。〔13〕聯合國及安理會制度設計上的功能取向在實際中往往讓步于成員國的行為理性。以德國爭常為例,一方面,由于歐盟內英法已經是常任理事國,德國入常必定會加重歐盟的力量,不利于結構的平衡;另一方面,還會引起其他歐洲大國的心理失衡,尤其是意大利,這很好地解釋了為什么意大利極力推動“團結謀共識集團”的方案。所以,正如一位學者所言:“全球化進程導致對聯合國管理能力需求增加,而國際力量結構和觀念結構尚不能導致有效供給的加強,因而在管理需求和資源供應之間出現了巨大差距,從而有可能使聯合國改革進入較長的討價還價停滯期。”〔14〕這一點或許對安理會改革更加適用。

第二,復雜的程序也決定了安理會改革進程是慢步、謹慎的。“聯合國太傾注于獲取程序上的權力以致于常常忽略了后果”〔15〕,以安理會擴大來說,要實現安理會的擴大,必須經過“五關”:(1)秘書長的臨時議程關; (2)總務委員會篩選關;(3)專門委員會表決關;(4)聯大全體會議表決關; (5)修憲關。〔16〕從理論上講,五個常任理事國對修憲擁有否決權,但一旦修憲決議已獲得聯大全體會議2/3成員的通過,它們也難以起得實質性的阻擋作用。然而,安理會改革所要經歷的程序異常之多,這些程序復雜、繁瑣,再加上各成員國在改革的具體問題存在著不同程度的利益矛盾與沖突,使得每一道程序的通過都是步履維艱。更重要的是,各國的意見還必須經過其憲法程序批準。在二十世紀六七十年代,安理會也進行過改革,當時的決議在通過后,由各會員國批準生效的過程用了兩三年時間。〔17〕此外,在安理會改革的時間表上,各方力量也莫衷一是。比如,“四國聯盟”入常心切,2004年 3月它們邀集 130多個國家的駐聯合國代表在紐約舉行集會并發表聲明,提出了安理會改革程序:在 2005年夏季結束前由聯大通過框架決議草案,然后推選新的常任理事國,最后由聯合國大會表決修改聯合國憲章。5月 16日,“四國聯盟”大量散發有關“增常”的框架性決議草案,除了規定 “三步走”的時間表 (6月聯大表決草案,7月中旬推選新常任理事國,兩周后聯大表決修憲)以外,還規定聯大可對有意成為新常任理事國的國家進行多輪投票,直到全部選出為止。〔18〕且不說 “四國聯盟”方案的可行性如何,這種給聯大“設定時間表與議程”的 “過激行為”先后遭到了“團結謀共識集團”、中美俄以及非洲聯盟的反對,方案暫時破產。概而言之,在 17年的安理會改革進程中,召開過數百次會議,方案迭出,爭論激烈,但總是“雷聲大雨點小”,這與安理會改革面臨的復雜程序問題有相當大的關系,直到當前 (第 65屆聯大召開前),它也僅僅是完成了從磋商到談判、由專門工作組到政府間談判的形式變化而已。

第三,未來的安理會改革將經歷一個“先易后難、循序漸進”①就一致建議盡快做出決定,對重大分歧問題繼續磋商,爭取廣泛一致,但不應人為設定時限或強行推動作出決定。參見《中國關于聯合國改革問題的立場文件》,2005年 6月 7日,http://bw.chineseembassy.org/chn/zt/WJS W/P020050919693140627290.pdf.的過程。無論從國際影響力、財政貢獻還是地域分配的角度來看,“四國聯盟”都具有成為安理會擴員的潛在優勢。然而,事態的進展與其意愿并不合拍,一方面,它們入常急切,沒有認清聯合國機制和國際環境生成的阻力,另一方面,四國捆綁是一把雙刃劍,組成聯盟入常“不是增加了支持面,而是增加了反對面”〔19〕,甚至在某些問題上它們之間也存有分歧。然而,“安理會改革不是一個事件,而是一個過程”②加權返還累進表決法也是少數服從多數,但其多數是指表決權量的多數,并非國家數量的多數。參見舒源.尋求權利與權力的平衡點——加權返還累進表決法 〔J〕.世界經濟與政治,2001:(2),36-40.,雖存在著很多阻力,但改革的趨勢不可逆轉。因此,基于 17年的經驗和教訓,筆者建議,安理會改革可走一條“先標準后地位、先擴大后否定”的漸進式道路,具體來說:在安理會擴大上,未來幾年內(五年為宜),先按地域、貢獻等標準擴大非常任理事國,同時給四國和某幾個處于 “第二梯隊”的國家提供 “半(準)常任理事國”席位,在接下來的五到十年內實現“半 (準)常任理事國”個別而非捆綁式的入常;在名額分配上,非常任理事國四席,亞、非、東歐、拉美和加勒比國家各一席;半 (準)常任理事國五席,四國和一個非洲國家,一旦所有“半 (準)常任理事國”全部入常則取消該席位。如此,否決權問題也要做相應變化,“可考慮將常任理事國的‘一票否決制’改進為‘2-3票 (綴連)否決制’”〔20〕或實行 “加權返還累進表決法”①①加權返還累進表決法也是少數服從多數,但其多數是指表決權量的多數,并且是國家數量的多數。參見舒源.尋求權利與權力的平衡點——加權返還累進表決法 〔J〕.世界經濟與政治,2001,(2).,但常任理事國的否決權不能完全取消。

〔1〕[英]亞當·羅伯茨,[新西蘭]本尼迪克特·金斯伯里主編.全球治理——分裂世界中的聯合國 〔M〕.吳志成等譯,中央編譯出版社,2010.413.

〔2〕李鐵城.走近聯合國 〔M〕.人民出版社,2008.333.

〔3〕KofiAnanan.“‘In Larger Freedom’:Decision Time at the UN,”Foreign Affairs,May/June 2005.

〔4〕吳云.安理會改革:剪不斷理還亂 〔N〕.人民日報,2010-09-13.

〔5〕〔8〕袁士檳,錢文榮主編.聯合國機制與改革 〔M〕.北京語言學院出版社,1995.80,89.

〔6〕Barbara Crossette,“US Ready formuch Larger Security Council,”New York Times,April 3,2000.

〔7〕轉引自 [美]陳世材.國際組織——聯合國體系的研究 〔M〕.中國友誼出版公司,1986.67.

〔9〕〔11〕〔20〕梁西.國際困境:聯合國安理會的改革——從日、德、印、巴爭常任理事國說起 〔J〕.法學評論,2005, (1).

〔10〕謝啟美等編.走向 21世紀的聯合國 〔M〕.世界知識出版社,1996.203.

〔12〕“WorkingOut theWorld,”The Economist,March 29,2001,p.24.

〔13〕轉引自余華川主編.聯合國改革與發展:歐亞視角國際會議論文集 〔C〕.華東師范大學出版社,2009,132.

〔14〕朱立群.聯合國改革前景的分析 〔J〕.外交評論,2005,(3).

〔15〕Thomas G.Weiss,“The Illusion ofUN Security Council Refor m,”TheWashington Quarterly,Autumn 2003,p.152.

〔16〕〔18〕安理會改革課題組.聯合國安理會改革面面觀 〔J〕.國際資料信息,2005,(7).

〔17〕鄭啟榮,李鐵城主編.聯合國大事編年:1945——1996〔M〕.北京語言文化大學出版社,1998.149.

〔19〕何洪澤.安理會改革陷僵局 〔N〕.人民日報,2005-06-10.

(本文責任編輯 謝蓮碧)

D813.4

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1004—0633(2011)02—014—07

2010—11—20

徐剛,北京大學國際關系學院博士研究生;

梁嘉真,北京大學國際關系學院。 北京 100871