低碳經濟視域下我國財政支出模式研究

陶倫康 尹 奎

低碳經濟視域下我國財政支出模式研究

陶倫康 尹 奎

以低碳經濟對財政支出模式的新要求為立足點,以“鉆石模型”理論為理論基礎,根據財政支出模式構建的相關理論,深入分析財政支出模式對發展低碳經濟的影響,并進一步利用相關函數的經驗數據對財政支出模式、政府、企業之間的關系假說進行實證分析,作為理論模型最終檢驗的依據。

低碳經濟;鉆石模型;財政支出模式

低碳經濟的實質是能源高效利用、清潔能源開發、追求綠色 GDP,核心是能源技術和減排技術創新、產業結構和制度創新以及人類生存發展觀念的根本性轉變,也是經濟發展方式、能源消費方式以及人類生活方式的一次變革,最終目的是實現世界經濟的可持續發展。低碳經濟的發展離不開財政政策的支持,因此,深入探究財政支出模式對發展低碳經濟的促進作用具有重要意義。

一、低碳經濟與財政支出模式變革

財政支出是以國家為主體、以財政事權為依據所進行的一種財政資金分配活動,它是國家實現宏觀調控的重要手段和穩定經濟的重要杠桿。一國政府可以通過控制本國財政支出的規模和結構來調整社會的總需求和總供給,調節產業結構和部門的經濟結構,實現預定的經濟目標。〔1〕反過來,一種新的經濟發展模式的出現,也必然會深刻影響一國的財政支出模式,促使其發生變革。

(一)我國現行財政支出模式對低碳經濟發展的制約因素

我國現行的財政支出模式在很多方面制約了低碳經濟的發展,使財政政策在低碳經濟發展過程中不能充分發揮應有的作用和效應。具體表現在如下幾個方面:

1、在財政支出體制方面。1994年的分稅制財政體制改革,將那些稅源穩定、稅基廣、易征收的稅種大部分劃歸中央或中央和地方共享,從而穩定了中央財政收入,而地方財政所控制的大多是小稅種,征收難度高,而且,地方稅源缺少長期穩定的增長機制,進一步加深了地方財力的不足。尤其是落后地區的地方政府情況更為嚴重,地方政府的財力主要依靠當地大工業項目的稅收,在片面追求經濟增長目標、大項目推動高速增長思想的指下,地方政府的經濟發展容易脫離國家產業的調整方向,產生重復建設,產能過剩,能耗和污染嚴重等問題。〔2〕這就導致地方政府在追求地方經濟增長的動力推動下,扭曲土地、礦產等資源的價格,造成資源配置效力的低下,審批通過高能耗、高污染、高排放的項目,不利于產業結構的升級和低碳經濟的發展。〔3〕目前,節能減排的推行主要依靠行政指令,減排壓力主要由各級政府承擔,政府部門通過行政指令向地方政府和企業下達減排指標,依靠指標的層層分解來約束地方政府和企業,行政色彩濃厚。〔4〕

2、在財政支出力度方面。由于目前公共預算中沒有安排支持“低碳經濟”的專門支出項目,于是出現了公共財政的 “缺位”。〔5〕現行各級財政,尤其是落后地區預算安排中,對節能減排、清潔能源開發、低碳技術研發、低碳產業發展的資金支出相當有限。而支出結構不合理以及投資資金的使用效率低下,使得有限的財政和財政資金投入難以發揮應有的效益。財政環保支出的總量不足,占GDP的比例較低。根據國際經驗,控制環境污染和生態破壞,改善環境,是以資金和技術的投入為依托的。當治理環境污染的投資占 GDP的比例達到 1%-1.5%時,可以控制環境污染惡化的趨勢;當該比例達到 2%-3%時,環境質量可有所改善。盡管我國財政環保投資逐年增加,所占比重整體上也呈增長趨勢,但增長的速度緩慢且還不夠穩定,我們環保投資仍然不及發達國家或地區 20世紀 70年代的水平。除了經濟發展水平的直接制約外,一方面是由于各級政府對環保支出重視不夠,以及中央與地方的財權事權劃分不清;另一方面在于環保支出的正外部性特點,私人資本不愿主動投入,而政府又沒有很好的調動民間環保投資的積極性。

3、在財政支出效率方面。主要體現在環境保護設施閑置現象普遍,運轉效率低下,環境污染治理效果不佳。由于缺乏有效的監督和競爭機制,不能保證嚴格執法的持續性,執法運動呈現階段性,在松懈期,污染者有機可乘,卷土重來;工業污染治理技術落后或成本高,工程質量差,管理水平低,不能達到預期效果,或者大大增加污染企業負擔;工業污染治理設施與企業生產不相配套,污染治理設施超負荷運轉。這不但會影響低碳經濟進入良性的快速發展,從而導致投資效率不高,又增加了進一步籌集環保資金的難度,還會對進一步發展低碳經濟產生消極的影響,不利于吸收更多的資金。

4、在政府綠色采購方面。我國現在的政府綠色采購還處于起步階段,相關的法律制度正在陸續出臺,還沒有形成體系。主要是對綠色采購還缺乏明確規定,在執行過程中缺乏制度約束,政策導向作用不明顯,對將來低碳產品采購構成了阻礙;缺乏實施細則,政府綠色采購的范圍、采購實體、招標的門檻、招投標程序、爭端解決方法等政策性和技術性問題未作明確規定,不利于進一步發展低碳經濟;政府的綠色采購往往只注意末端的產品,忽視了產品研制、開發、生產、包裝、運輸、使用、循環再利用的全過程的環保節能要求,而低碳產品在這些方面的優勢沒有體現出來,沒有對產品的整個生產過程實行綠色標準;由于地方財力有限政府綠色采購的范圍和數量也是十分有限,也就限制了低碳產業鏈的擴大。另外,政府采購導向作用不明顯。作為財政政策中能直接引導和調控節能行為的政策之一,政府采購政策應引導企業淘汰高能耗、低能效產品,生產能源節約產品。但調查顯示,我國政府機構不僅節能產品很少,而且能源浪費嚴重,這對企業的生產和居民的消費傾向都有負的導向作用,不利于節能產品和節能項目的推廣。〔2〕

5、在對企業的激勵方面。由于低碳經濟市場存在外部性、非競爭性和非排他性,低碳產品基本上都是外部性產品,同時又具有非競爭性和非排他性。低碳經濟市場無法有效克服生態環境保護中的外部性,尤其是負外部性。當存在外部效應時,需要增加外部成本支出,如減排治污會使企業增加成本減低收益,同時,由于公共物品消費的非排他性,又不能排除其他市場主體從中獲益。理性的生產者總是追求利潤最大化。節能減排治理污染具有高昂的成本負擔,是他們不愿做的。尤其是初期的低碳經濟中,私人、企業投資意愿不強,資金投入“不足”。〔6〕這使得低碳經濟處于給多少發展多少狀態,沒有形成良性的循環激勵機制。

(二)發展低碳經濟對我國財政支出模式的新要求

低碳經濟是人類經濟發展方式上的新變革,是人類關注經濟社會可持續發展的新領域。這種新的經濟發展模式的出現,也必然要求我國的財政支出模式發生變化。

1、在財政稅制體制上。當今我國新一輪稅制改革也應考慮低碳經濟發展對綠色稅制的要求,將綠色稅收思想貫徹到稅制改革中去。這里所說的綠色稅制,是指有利于污染防治,環境保護,社會經濟可持續發展的稅收體系。它不是一個單一的稅種,而是一整套系統的稅收制度。稅收立法要體現綠色目的,稅基、稅率、納稅人等稅收要素的設計要有綠色的理念,遵循收入中性原則,應以調控為主,積極發揮稅收的經濟杠桿作用。除增加有關環保稅種外,在一些傳統的稅種中也要加入環保、綠色的內容。建立綠色稅制的意義在于,通過重建國家稅收結構,從對勞動征稅轉向對經濟活動中使用的自然資源征稅,發揮稅收的調節作用,向生產者和消費者發出正確的市場信息,使微觀經濟主體能夠糾正落后的生產方式和消費方式,使其與生態建設目標、社會經濟可持續發展目標一致。針對我國現行稅制在發展低碳經濟方面的不足,我國建立綠色稅制發展低碳經濟的基本思路應當是:在推進資源稅改革的基礎上,盡快研究開征獨立的碳稅或環境保護稅,使其作為促進低碳經濟發展的主體稅種。在此基礎上,對其他環境稅種進行整合,實現整個稅制的生態化和綠色化,構建起一套科學、完整的綠色稅制體系。〔7〕這個體系主要應包括:一是根據排放量和對環境的損害程度來決定稅率以計算排放稅;二是對生產出來能危害環境的商品或使用這種商品的消費者征稅 (如對汽油征收的消費稅);三是在其他稅收上提取與環境相關的備抵;四是對于能夠節約能源或減少污染的設備和生產方法給予加速折舊備抵法或降低稅率的優惠等。

2、在財政支出方式上。在低碳經濟時代,我國的財政支出方式要以促進低碳經濟發展為中心。首先,要改變財政資本性支出結構。從經濟整體角度看,有的低碳經濟項目投資具有生產性——投資的社會收益超過其成本。有的低碳經濟項目雖然收益會超過成本,但企業難以承擔。這就要求政府加大發展低碳經濟的資本性支出,同時,政府可以通過稅收要求受益者進行支付。其次,要改變財政對低碳技術的研究與開發資助力度。發展低碳經濟所需技術含量相當之高,這就要求財政支出要提高對低碳經濟技術的研究與開發的資助比例。因此,發展低碳經濟,應調整財政支出結構,加大對節能環保的財政資金投入的力度,創新投資方式,采取預算直接撥款、財政補貼、貸款貼息、節能基金等多種形式,形成多元化節能環保資金投入機制。具體包括:節能技術研究開發和示范項目,企業節能貸款貼息和擔保,低收入家庭節能補貼,節能政策法規研究制訂,節能信息服務,節能宣傳教育,政府機構節能,參與應對能源與環境的國際合作,建立全國統一的節能減排統計、審計、監測制度,建立污染減排的監測考核體系,對經濟欠發達地區淘汰落后產能給予必要的資金支持等。同時,利用政府采購政策,支持節能和環保事業。規定所有的政府機構必須采購使用節能、環保的產品;運用政府的綠色采購,帶動整個社會綠色消費模式的形成。〔8〕

二、“波特鉆石理論模型”與低碳經濟財政支出模式的構建

通過對低碳經濟理論和財政支出問題和發展低碳經濟的新要求分析,本文將對財政支出如何支持低碳經濟發展進行論述,同時,在此引用“波特磚石理論模型”,從國家經濟競爭力的因素來分析我國現行財政支出體系對發展低碳經濟的制約影響。波特是第一位從產業層次研究競爭力的學者,他認為,國家經濟競爭力是一國產業創新及升級的能力,國家競爭力決定于該國是否有一些獨具特色的具有競爭優勢的產業或產業群體。他把企業、產業和國家結合起來分析,從而為全面、正確地分析產業國際競爭力提供分析框架。〔9〕

(一)“波特鉆石理論模型”的基本內涵

1990年,哈佛大學的邁克爾·波特 (Michael E.Porter)教授在《國家競爭優勢》一書中,在繼承傳統的比較優勢理論的基礎上提出了獨樹一幟的“國家競爭優勢”理論。在研究國家競爭優勢的問題上,邁克爾·波特提出了著名的“鉆石模型”理論,該理論著重討論了特定國家 (地區)的產業 (企業)在國際競爭中贏得優勢地位的各種條件,即,國家和地區的產業競爭優勢與四個要素密切相關:1)生產要素,2)需求條件,3)相關產業和支持產業的表現,4)企業的戰略、結構和同行競爭對手。此外,還有“機會”和“政府”兩個變數。一個國家的特定產業要取得國際競爭優勢,關鍵在于以上四個基本要素以及機遇和政府兩個輔助要素的動態整合。這些要素相互聯系所構成的模型就是著名的鉆石理論模型 (Diamonds TheoryModel.如圖1所示)〔10〕

圖中,波特教授闡述了國家經濟競爭力是一國產業創新及升級的能力,國家競爭力決定于該國是否有一些獨具特色的具有競爭優勢的產業或產業群體。他把企業、產業和國家結合起來分析,從而為全面、正確地分析產業國際競爭力提供了分析框架。一方面,企業可以分析某一地區產業結構,確定自己在該產業中的相對競爭優勢及可采取的競爭戰略;另一方面,某個國家也可以某一產業為中心,分析該國各方面環境因素如何影響企業在該產業中的競爭優勢。“鉆石模型”分析產業競爭力是在國家這個宏觀區域范圍內的,國家能否為某一產業發展提供優越的國家環境,取決于圖中六個因素的互動。〔9〕

(二)鉆石模型的修正和低碳經濟財政支出模型構建

通過以上對鉆石模型綜述,可以發現,波特教授所研究的對象主要是國家和產業,與本文的探討屬于不同研究領域,但是,它們之間的關系又互為借鑒,可以修正后來的分析財政支出對低碳經濟的支持影響。因而,本文從波特教授的競爭優勢理論視野出發,結合低碳經濟的特性、理論基礎以及財政支出各類支出的具體情況,以其提出的鉆石模型為分析依據,并對其鉆石模型中的要素進行了修正。通過修正后的模型來探討財政支出的各個要素如何影響低碳經濟發展。在此基礎上,構建了低碳經濟財政支出模型。新模型保留了波特各個要素之間的關系研究,力圖構建一種新的具體的財政支出支持模式。

原模型認為,區域產業競爭力屬于中觀層次上的產業競爭力,是連接微觀企業競爭力和宏觀國家競爭力的紐帶。這種競爭力既取決于宏觀層次的資源稟賦差異,又取決于微觀層次的企業競爭力,是二者綜合互動的結果。〔10〕同理,可以從以下兩方面入手。一方面,政府直接把財政支出當作調整需求的手段,用于購買低碳經濟的相關產品和轉移支付給廣大消費者,增加其購買力,直接作用低碳經濟。這種影響直接、快速但是短暫。在此過程中,四種支出的比例會隨著投入方式的不同而發生改變,如轉移支出給消費者屬于貨幣性支出,財政補貼就會增加,隨之稅式支出就會減少。以此類推,為了營造更好的投資環境就會加大財政投資支出,企業就會間接的收入增長,有利于投入生產等等,進入一個良性循環。模型中,政府可以通過支出方向的控制對消費者的支出決策進行分析,把握低碳經濟市場的發展,決定下一步的支出方向和規模。另一方面,政府把財政支出投向企業,通過企業的作用對低碳經濟進行間接的影響,此時,財政支出的效用是慢性的、持久的。

修正中把低碳經濟作為模型的基本內核凸顯出來,圍繞其進行支出決策,因此,新模型突出了低碳經濟的核心地位,并將其放在中心位置。其中的生產要素條件,需求條件,相關產業和支持產業,企業的戰略、結構和同行競爭,分別替換為財政補貼、稅式支出、政府采購支出、財政投資支出。還有不同的是,根據市場經濟的現實情況,把機會改為企業 (生產者)作為支出的中間結構,政府在模型中的作用是非常重要的,起著引導、主導、監督的決策作用。此外,各類支出之間存在著此消彼長的關系,不同的支出產生作用也會不同,都是相互緊密聯系在一起。對此做出修正后構建的模型如圖2所示:

三、低碳經濟財政支出模式的構建要素分析

由于此模型是針對財政支出對低碳經濟發展的影響而構建的,低碳經濟是此模型的核心,它要求低碳經濟理念要始終貫穿于財政支出支持體系的各個方面,各類型支出調整、變動的比例,整個支出環節鏈的構成,以及政府企業作用變化等等,要緊緊以低碳經濟理念為中心。本文將以修正過的鉆石模型對影響低碳經濟的影響因素進行分析,并分析其各類支出條件與政府、企業在模型中的作用。

財政支出按是否有回報劃分,可以分為購買性支出和轉移性支出;而購買性支出又可以分為消費性支出和投資性支出這兩大類型。〔12〕“公共物品的有效供給通常需要政府行動”、“通過政府投資或者對具有正外部性的經濟行為實施補貼,以增加供給”。〔13〕同時,由于考慮到財政科研支出對低碳經濟影響的特殊性,我們根據各支種支出對低碳經濟影響的不同,將財政的財政支出分為四類:財政投資支出、財政補貼、政府采購支出和稅式支出。以上分類中,投資性支出、財政補貼支出和稅式支出是互不重合的。在表1中,我們列出了各種類型支出的支出方向及對低碳經濟的影響。

(一)財政支出模型的因素分析

1、財政補貼。財政補貼是政府運用的一個經濟杠桿,是國家財政根據需要,在一定時期對部分特定企業、居民或事項給予的無償補助或津貼,在彌補市場缺陷、調節供求結構、貫徹產業政策和推行價格改革過程中發揮著積極作用,具有鮮明的政策性、靈活性和時效性特征。在此模型中,財政補貼是指對執行低碳環境標準中面臨資金困難的企業進行財政鼓勵,或對有正外部性的低碳生產或低碳技術的企業給予一定的財政資助。政府可通過補助金、贈款、低息進行財政補貼。補貼應當優先激勵那些通過開發創新技能技術、改變生產流程而降低碳排放的企業或行為,其次才是對污染治理設施建設進行補貼。財政補貼還可以用于支持最低限價政策的實施。財政補貼作為一種國家轉移支付,主要集中于具有正外向性的競爭性領域,例如,針對企業低碳經濟技術研發、引進的補貼,消費者購買低碳經濟產品進行補貼等等;通過財政補貼,鼓勵和扶持低碳產品的生產,政府將從社會獲得的一部分無償收入,又無償地轉給某些企業或居民使用,對不同企業及居民的物質利益進行有效調節,擴大宏觀正經濟效益。國家財政對于從事提高能源技術和減排技術創新、產業結構的企業和單位給予財政補貼,一方面,彌補了企業和單位生產經營公共產品的損失,從而調動企業和單位生產經營公共產品的積極性,維持和促進公共產品的生產;另一方面,在保證低價格的同時,可以維持人們對低碳產品的消費。此外,通過財政補貼彌補一些企業因生產具有宏觀正效益的產品產生的損失,可使企業樂意擴大生產規模,與此同時,使社會得到了更多的經濟效益,從而滿足了社會需要。

2、財政投資支出。通過投資支出加快低碳產業的發展,進而帶動其他相關產業的發展,投資重大低調環保項目,支持發展具有自主知識產權的低調節能技術,建設低碳高新開發區,對低碳企業重點扶持改造生產技術。一方面,低碳經濟交易時具有很高的交易“風險”成本,這個成本往往大于交易收益期望而使市場無法形成,財政投資就可以彌補這個空間;同時,由于傳統上低碳環境等低碳產品是沒有價格的,可以免費地使用,因此,低碳產品市場至今尚未發育起來,甚至還不存在。由于這些低碳產品,如公共綠地、潔凈空氣等的價格為零,往往導致被過度使用而日益稀缺。有些低碳產品的市場雖然存在,但價格偏低,僅僅反映勞動和資本的成本,而忽略了生產中低碳技術開發與創新的成本,導致浪費嚴重。從我國的具體實踐來看,這方面的支出主要集中在低碳環境基礎設施方面,如污水處理、垃圾處理設施、大氣污染處理、碳排放污染處理等方面。這時,財政投資就必須發揮作用,以彌補由于低碳經濟尚處于起步階段,市場的各個方面不完善的缺陷。

3、稅式支出。稅式支出有具體的政策意圖和目標,其目的是激勵特定的行為,即通過減少部分相關企業的負擔,從而影響其行為,對支持低碳經濟起到特殊的調節作用。這其中包括無息貸款和稅收減免等形式。這是一種通過稅收制度規定的各種減免條款,表現為對稅收收入的放棄。這是一種特殊形式的間接的政府支出。對一些已經實施能源政策的國家,從直接管制、經濟激勵等政策措施的實施效果等方面進行評價和分析,結果表明,經濟激勵政策取得了相對較好的效果,并一致認為稅收優惠將是未來能源政策的發展方向。〔14〕由于能源使用和污染排放行為具有較強的外部性特征,因此,稅式支出是促進低碳經濟的一個重要經濟手段。例如,對購買低碳產品進行再生產的企業、進行使用的單位以及對購買低排放汽車的個人給予適當的稅收優惠,實施照顧性稅式出政策;對提高能源技術和減排技術創新、產業結構更新的企業提供適當的稅收優惠,實施激勵性稅收支出政策,鼓勵資金、技術的投入,可以達到加速企業對低碳經濟發展的目的。

4、政府采購支出。低碳產品的生產和生態資源的保護需要在未來長期經營,而未來意味著更多不確定性。不確定性在經濟中是一種成本,風險過大時,市場就無法形成。另外,信息是市場不可缺少的要素之一。低碳產品交易中往往存在嚴重的信息不對稱現象,因為低碳經濟系統及產品的高復雜性和人的機會主義傾向,與交易者對信息的需求相比,信息的供給嚴重不足。這也導致低碳經濟市場難以形成。〔15〕政府采購支出對經濟具有調控作用,首先體現在對社會總需求的影響上。如同財政的投資性支出一樣,政府采購的購買性支出的變動,通過擴大或縮減總需求,刺激或限制消費需求、生產需求,增加了市場的有效需求,能起到調節經濟的作用。其次,體現在政府對某些重點行業發展的直接支持和刺激。政府為扶植低碳經濟的發展,除由政府提供優惠貸款外,大量采購低碳產品,也可以直接支持低碳企業的迅速發展。再次,政府通過對某些商品的示范性采購,對這些行業的發展起到一種間接導向作用。由于政府采購相對于私人采購具有價格相對較高、規模較大、貨款支付有絕對保證等優勢,政府這種有目的的、導向性的、示范性的采購,在一定程度上成為引導生產和消費的“指揮棒”。〔16〕

(二)低碳經濟中政府和相關企業的扮演角色

低碳經濟的發展是一個很復雜的任務,需要巨大資金投入。目前,低碳經濟實際在國內仍然處于探索狀態,許多企業不能夠直觀的看到未來的發展效益潛力,在面對短期巨額投資成本時會動搖決心,這就要求政府從財政支出上給予幫助和支持。政府的財力水平很大程度上決定了財政支出,同時,如何制定相應的政策、采取的方式、投入量的多少、支出的方向等,這些都需要政府合理、科學的界定。政府對發展低碳經濟的引導、決策決定著低碳經濟發展的水平和程度。另外,低碳經濟的發展僅靠單一市場規則是無法實現的,“市場失靈”的出現要求政府必須承擔起維護公共利益的責任,遏制或消除負外部性對公共利益和“旁觀者”福利的影響。這時,財政支出就是最有用的調節工具,為彌補這種初期的市場失靈,提高發展水平,切實轉變經濟發展模式的轉變,政府必須將其從社會產品或國民收入中籌集起來的一部分財政資金通過財政支出的方式促進低碳經濟工作。因此,政府在“低碳經濟鉆石模型”中的重要性高于在“鉆石模型”中的作用,尤其是在處于轉型期的發展國家中,政府的作用將會更加突出。

企業作為經濟發展的主導力量,是發展低碳經濟的主體,是低碳經濟發展的基礎。企業角色是從事低碳產品低排放生產、節能減排,流通環節中對低能耗環保原材料采購,提供低碳產品滿足社會需要,這在發展低碳經濟中毫無疑問是財政支出投入的關鍵環節。

從以上的要素分析中可以看出,整個模型是圍繞著政府如何讓財政支出在對低碳經濟進行支持的一種全新的認識。低碳經濟的核心內容包括低碳產品、低碳技術和低碳能源的開發利用,其基礎是建立低碳能源系統、低碳技術體系和低碳產業結構。因此,可以說,低碳經濟財政支出模式能夠從資金、技術和市場上實現低碳經濟的資源、環境和經濟增長的相互協調發展。

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(本文責任編輯 王云川)

F062.2

A

1004—0633(2011)02—047—06

國家社科基金資助項目《企業在節能減排中的法律責任研究》(項目編號:10XFX019)。

2010—12—20

陶倫康,法學博士,云南師范大學經濟與管理學院副教授,主要從事經濟立法、低碳經濟立法研究;

尹奎,云南師范大學經濟與管理學院財政學專業學士,主要從事財政、稅收研究。云南昆明 650500