“5·12”大地震抗震救災新模式:政府集成

蔣永穆 李 麗

“5·12”大地震抗震救災新模式:政府集成

蔣永穆 李 麗

抗震救災是一個開放復雜巨系統,是 “系統工程”。“集成”既是構成系統的一種方式,也是解決問題的一種思想方法。只有采取集成的方法,厘清政府各部門橫向間的關系和縱向間的層次,把政府組織及其所處環境看成一個整體,把各相關要素按照抗震救災全面勝利的目標集成起來,使集成體的功能最優化,才能圓滿完成抗震救災工作的各項要求。政府集成是“5·12”抗震救災中政府工作模式的一次偉大創新,也是關于制度創新的一次大膽實踐。

“5·12”大地震;抗震救災模式;政府集成;系統;

一、處理復雜巨系統的政府工作模式:政府集成

國外關于“集成”問題的研究由來已久,主要集中于技術系統領域和企業管理領域。技術系統領域的集成源自集成電路的出現。各元器件按照一定方式集成在集成模塊中,實現了空前的效率改進和資源節約。隨著計算機制造的出現,不同功能的計算機軟硬件、通訊協議、標準接口等涌現,集成也由單個元器件發展到小型系統的系統集成層面〔1〕。而集成在企業管理領域的研究則強調了系統協作的思想,〔2〕并在普利高津、哈肯、艾根等眾多學者的努力下〔3〕,誕生了復雜性科學 (Complexity Science)。至此,集成作為解決復雜系統的新觀念和新方法,在管理學界和復雜性科學領域受到廣泛重視。

在我國,錢學森基于對復雜性問題的研究,提出了系統科學概念,并在 1978年撰文《組織管理的技術——系統工程》,明確提出,“我們把極其復雜的研究對象稱為‘系統’”,〔4〕從而從思想和方法論上奠定了復雜組織集成系統的理論研究基礎。隨后,工程技術領域和管理學領域的學者分別從科學技術集成、系統分析綜合集成、智能系統綜合集成等方面以及供應鏈集成、制造系統管理集成等角度發展了集成理論,加深了對集成本身的理解,使集成思想不斷深入到各學科和實踐中。

抗震救災是一個龐大的系統工程,是多部門協作的綜合性活動。個人、科研單位、事業單位、企業、政府和周圍的環境在抗震救災的全過程中,無時無刻不在發生著物質流、能量流、信息流等的交換。政府根據這些變化不斷調整自身的組織結構、工作方式和工作內容,以適應新的情況。任何單一部門都無法獨立取得抗震救災的全面勝利,因為每項具體災害背后都涉及眾多個體、組織以及他們之間錯綜復雜的聯系。因此,抗震救災是一個開放復雜巨系統,是“系統工程”。“集成”既是構成系統的一種方式,也是解決問題的一種思想方法。只有采取集成的方法,厘清政府各部門橫向間的關系和縱向間的層次,把政府組織及其所處環境看成一個整體,把各相關要素按照抗震救災全面勝利的目標集成起來,使集成體的功能最優化,才能圓滿完成抗震救災工作的各項要求。政府集成是“5·12”抗震救災中政府工作模式的一次偉大創新,也是關于制度創新的一次大膽實踐。

二、“5·12”大地震抗震救災新模式:政府集成

(一)“5·12”大地震抗震救災政府集成模式的主體和內涵

政府集成模式貫穿于“5·12”抗震救災的始終,是政府有目的、有組織進行集成工作的一種抽象和表達。它既是構造政府系統的一種理念,同時也是解決復雜巨系統問題的一種方法。〔5〕

政府集成模式的主體是各級政府部門。各級政府部門既是政府集成系統的基本單位,也是形成政府集成的物質條件。政府集成不是政府部門的簡單疊加,而是將兩個或兩個以上的政府部門按照一定的目的和集成模式進行組織、功能和流程再造,從而集合成為一個有機整體的行為和過程。〔6〕它強調政府的主體行為性,集成體形成后的功能倍增性,以及政府集成部門的自組織性,其目的在于更大程度的提高政府運行效率。

“5·12”大地震抗震救災中,政府集成模式突出體現了以下內涵:以國家主席為最高領導,以國務院為應急管理的決策核心;直接下屬政府機構受最高政府的指揮,重點加強跨部門協作;各級地方政府機構是抗震救災的中堅力量,負責日常應急管理工作和緊急狀態下的跨部門、跨地區協調工作,是有效應對緊急事件的重要保證;救災工作被納入政府管理職責,強調全過程的應急管理,并根據情勢變化適時改變各政府機構的地位和權力,以實現最優集成工作效率。

(二)“5·12”大地震抗震救災政府集成模式的主要特征

在“5·12”大地震抗震救災中,政府集成是政府主動對自身內部多個政府部門進行有目的的組織集成、功能集成和流程集成的行為和過程,呈現出“政府領導、集合再造、整體優化”三大鮮明特征。

(1)政府領導。“5·12”大地震抗震救災中突出體現了政府的領導作用,是政府主動根據不斷涌現的新變化調整其政策和措施的過程,帶有明確的目的性。首先,政府根據救災工作的復雜性和動態性,對政府可集成部門進行比較選擇;其次,以社會經濟、政治、生態等全面恢復為目標對各政府部門進行有機集成;再次,以災后重建系統為對象,對抗震救災這一復雜巨系統進行的規劃、設計、指導、協調與控制,并根據涌現的新變化不斷調整其政策、結構、工作方式等,以最大程度發揮政府的領導指揮作用。

(2)集合再造。“5·12”大地震抗震救災中突出強調了對政府的組織再造和流程再造,促進了抗震救災系統的有序程度。通過重組政府內部資源、技術和組織等,密切了政府各部門間的聯系和配合,促進了重建的有序性。集成再造從系統出發,建立起集監測預報、突發事件處置、信息通訊、組織指揮和救援救助于一體的政府集成工作模式。注意領導的層次性和結構性,按照突發公共事件的規模和范圍實行分級管理。注重科學統籌、整體謀劃,將各種要素集合成一個有機整體,并把這種綜合解決復雜巨系統問題的方式和理念貫穿于“5·12”抗震救災的全程全域。

(3)整體優化。在“5·12”抗震救災中,以政府系統整體優化為目標,將各政府部門集合成一個有機整體,并以救災系統為對象,綜合解決各種緊急事件和復雜問題。新集成體的整體功能遠遠大于各單一部門獨立運作所產生的功能之和,因而實現了新集成體的整體功能涌現。整體優化還促進了政府部門的自組織和適應進化,新政府集成體通過與外界的信息、技術、物質等的交流,不斷調整其政策措施、組織結構和工作方式,從而不斷完善政府集成體的整體功能。

(三)“5·12”大地震抗震救災政府集成模式的系統框架模型

本文針對“5·12”大地震抗震救災政府集成模式,從要素、周期、組織和信息四個角度出發,構建了以集成目標為交點,集要素集成維、全周期集成維、組織集成維和信息集成維為一體的抗震救災政府集成系統框架模型,〔7〕如圖1所示。

(四)政府集成模式在 “5·12”抗震救災各階段的體現

“5·12”抗震救災經歷了“應急搶險、恢復重建和全面重建”三個階段,在每一個階段都體現出鮮明的政府集成的特點。

首先,在“5·12”應急搶險中,國務院總理溫家寶在第一時間奔赴災區;中國軍隊、國家減災委、國家地震局等紛紛啟動應急預案;四川省政府啟動應急 I級響應,積極投入到抗震救災第一線。①蔣巨峰.“5·12”汶川地震 -暨巨災應對全國研討會上的致辭 [J/OL].[2010-05-12]. http://leaders.people.com.cn/GB/11577427.html這些都是政府主動性工作的具體表現。為了實現各政府部門協同工作,抗震救災還采取了每日會商制度和點對點快速處置機制等措施,在各部門之間搭建起一張立體網絡,確保了抗震救災工作協調順暢。除了構建有效的協同機制,應急搶險工作還十分注意領導的層次性和結構性,讓集成在不同范圍和層次上全面展開。通過分級管理、條塊結合的模式,對于由地方為主處置的突發事件,中央部門給予必要的指導、協調和幫助,實行條塊結合管理。各級政府還始終根據不斷涌現的新變化及時調整政策、結構和工作方式,將政府集成的自組織性發揮到最大程度。

其次,在“5·12”恢復重建階段,為了避免因時間跨度長、持續的職責歸屬及劃分帶來的不穩定性,避免各職能部門的分割或孤島化,以及以自我部門為決策的工作模式,重建工作始終堅持以災區經濟、政治、社會、生態全面運轉為導向,對救災的理念、目標、政府組織、工作方法等予以全方面集成,讓信息交流、技術交流和物質交流在各階段各環節充分集成。恢復重建工作不是對過去的簡單復制,而是在更高的起點和更高的水平上對災區進行重建。因此,重建工作十分注重對災區災情的統籌,注重對受災地區的地質、經濟和社會條件的綜合考量,結合當地資源環境承載能力和修復能力,綜合重建區域內的空間布局、發展規模、功能分區、經濟發展布局等生態環境等因素,在上海、湖北、廣東、山東等省市的對口援建幫助下,使受災區人民迅速重建家園、恢復生產。

最后,在“5·12”全面重建階段,政府綜合地震對生態環境的影響,聯合相關科研部門的意見,攜手各類組織機構,將重建地區的當前發展與長遠發展相結合,局部利益與整體利益相協調,使政府集成涉及城鎮體系、農村建設、基礎設施與公共服務設施、生產力布局和產業調整、市場服務體系、防災減災體系等,涵蓋社會、政治、經濟等眾多領域。全面重建是對災區經濟體系、行政體系、社會體系和生態體系的綜合立體再構建。為了保證抗震救災的全面勝利,加強對未來災害的防范能力,政府還通過制定專門的法律、成立專門的機構來對災害治理從法律、政策、機制等全方位予以干預,以建立起國家災害保障體系。目前,我國的應急法律體系已趨于完備,國務院應急預案框架體系已初步形成。全面重建后的地震災區已初步實現人民安居樂業、城鄉共同繁榮、人與自然和諧相處的新局面。

三、“5·12”抗震救災中政府集成模式取得的成效和值得進一步關注的問題

(一)“5·12”抗震救災中政府集成取得的成效

依托政府集成,“5·12”抗震救災在中央的堅強領導下,在四川省委省政府的正確指導下和援建省市的無私支援下,實現了速度、質量和效益的協調統一,圓滿完成了中央“三年任務兩年基本完成”的要求,抗震救災工作初具成效。

第一,基礎設施體系和房屋重建工作基本完成。從 2008年 10月國務院災后重建總體規劃和專項規劃下發至 2010年 4月底,四川 150萬套農房的重建任務已基本結束;25.9萬戶城鎮住房重建完工 78%;3002所學校重建完工 86.1%;1362所醫療衛生機構重建完工 78.6%;38個城鎮重建完工 5個。①秦勇,李后強.“5·12”地震兩周年:全新的四川已崛起 [J/OL].[2010-05-12]. http://news.163.com/10/0512/09/66FMOD7H00014AEE.html已優先完成學校、醫院、道路等公共服務設施和水利、電力通訊等設施的重建工作,基本實現“家家有住房、戶戶有就業、人人有保障、設施有提高、經濟有發展、生態有改善”。

第二,經濟體系重建成績斐然。在國家政策和對口支援的幫助下,災區人民自力更生、艱苦創業。截至 2010年 5月,四川納入國家重建總體規劃的 29704個項目已開工 97%,已完成投資 6600億元,占概算總投資的 70%。18個對口援建省市已確定援建項目 3136個、援建資金 751億元,已到位援建資金 502億元。②劉奇葆.劉奇葆撰文紀念 5.12大地震 [J/OL].[2010-05-12].http://news.163.com/10/0512/09/66FLMPKJ00014AEE.html與此同時,在農村,加快特色優勢農業,發展了一大批觀光農業、休閑旅游、特色餐飲等產業。

第三,生態系統得以修復和保護。在生態重建方面,福特基金會、世界自然保護基金會、綠色江河、香港社區伙伴等國際組織對災區生態恢復以及生物多樣性保護做出了巨大貢獻。生態恢復始終堅持自然修復與人工治理相結合,積極推進植被恢復等重大工程,加快推進保護區基礎設施重建。災區的歷史文化保護、生態修復等方面取得了重要階段性成果。災區生態環境的逐步修復,為奪取抗震救災全面恢復奠定了堅實的生態基礎。

(二)“5·12”抗震救災政府集成模式值得進一步關注的問題

“5·12”抗震救災的政府集成模式幫助災區迅速走出了地震的陰霾,也促使我們對產業發展、勞動力就業等關系災區長期可持續發展的問題作出進一步的思考,以促進抗震救災全面勝利的實現。

第一,政府集成必須同產業發展緊密結合。政府集成的抗震救災模式要能促進災區產業恢復和發展振興,促進產業結構優化與布局,促進優質現代產業品牌的培育。災害重建應以產業發展為依托,注重經濟轉型和產業調整。要以優化產業布局為重點,壯大區域經濟實力;以促進農民增收為重點,培育發展特色農業。堅定不移地推進城鄉一體化,統籌推進“三個集中”、“六個一體化”和農村工作“四大基礎工程”,加快三次產業追趕跨越發展。

第二,政府集成必須同勞動力就業緊密結合。穩定是發展的前提,充分就業是社會穩定的保障。在地震中,農民喪失了耕作的土地,大量農村勞動力需要轉移;眾多生產經營型企業停產停業,大批城鎮人員需要重新安置。因此,除了建立對口支援的長效機制,還應當注重以拓寬就業為重點,多渠道促進農村勞動力的轉移和城市失業人口的安置。政府應組建相關的培訓機構培,培養失業者的再就業能力;出臺相關的法律法規,保障勞動者就業權利,積極創造再就業的外部環境。

第三,重建進度必須同重建質量緊密結合。災后恢復重建是一項艱巨復雜的系統工程,需要納入法制化軌道“加快加速”實施。固然,如果不堅決采取“三年任務兩年基本完成”的方式,就無從談起人民解困、經濟恢復和社會發展。但是,災后重建是百年大計,質量保證是社會關注的重要問題。高度重視恢復重建工程質量,除了重建實施主體的自律,還應出臺一些專門條例,對恢復重建工程的各參建主體提出明確的質量要求,并對違反有關法律法規和工程建設強制性標準的行為予以處罰。只有將重建進度與重建質量統一起來,才能實現城鄉統籌和新農村建設,促進社會全面進步。

〔1〕Anderson.Integrated ProductDevelopment[M].Berlin:Springer,1987.

[2][美]巴納德.經理人員的職能 [M].王永貴譯.機械工業出版社,2007

[3][美]馮·貝塔朗菲.一般系統論基礎發展和應用 [M].林康義,魏宏森等譯.清華大學出版社,1987.

[4]錢學森等.論系統論 (新世紀版)[M].:上海交通大學出版,2007.

[5]錢學森,于景元,戴汝為.一個科學新領域——開放的復雜巨系統及其方法論 [J].自然雜志,1990,(12).

[6]海峰,李必強,向佐春.管理集成論 [J].中國軟科學,1999,(5).

[7]張勁文.大型交通建設項目管理集成研究 [D].中南大學博士學位論文,2005.

(本文責任編輯 王云川)

D63

A

1004—0633(2011)02—001—04

2011—01—28

蔣永穆,經濟學博士,四川大學馬克思主義學院教授,博士研究生導師,研究方向:產業經濟、農村經濟;

李麗,四川大學經濟學院博士研究生,研究方向:組織經濟學。 四川成都 610065