法國新能源法律與政策及其對中國的啟示

羅國強 葉 泉 鄭 宇

法國新能源法律與政策及其對中國的啟示

羅國強 葉 泉 鄭 宇

法國沒有專門規范新能源問題的法典,其涉及新能源的法律規范主要包括能源基本法、新電力法等綜合性法律以及專門性能源立法三類。法國在核能領域的成功依賴于基本法的支持、三級核能監管體制、核廢物安全處置法律制度以及信息披露制度。法國在風能、太陽能和生物質能等可再生能源領域也制定了較為詳細的法律和政策。我國應借鑒法國的成功經驗,健全新能源法律體系并及時、靈活地修訂能源法律,因地制宜地確定不同地區的新能源重點發展領域,采取合理的經濟激勵措施,并在能源開發利用過程中注重保護環境。

法國;新能源;法律與政策;能源基本法;新電力法;專門性能源立法

法國人均化石能量擁有率極低,化石能源探明儲量不及世界總儲量的 0.02%。〔1〕且法國自 2004年起已經不再開采煤炭,而其天然氣和石油的開采量僅能滿足國內3%左右的能源需求。為了解決資源與消耗之間巨大的矛盾,確保國家能源安全,法國針對本國國情,頒布了一系列法律和政策,重點發展核能,同時大力研發包括太陽能、風能和生物質能在內的多種新能源。這一戰略取得了巨大的成就,它使法國的能源自給率從 1973年的 22.7%提高到目前的 50%以上,擺脫了對傳統化石能源的絕對依賴。在傳統化石能源日益減少、能源需求日趨增加的今天,法國的新能源法律與政策對我國頗有借鑒意義。

一、法國新能源法律與政策的體系

法國并沒有一部專門針對新能源的法典,其涉及新能源的法律規范主要包括能源基本法、新電力法等綜合性法律以及專門性能源立法三類。

(一)能源基本法

2005年 7月 13日,法國頒布了《確定能源政策定位的能源政策法》 (簡稱《能源法》),該法對法國未來的能源政策項目和焦點問題進行了規定,確定了國家的能源政策的基本目標是保障能源供應的安全,同時適當考慮環境因素。而實現這一目標的措施之一便是促進能源供應的多樣化。該法不僅對發展核能給予了極大地支持,同時也規定了一系列激勵和財政措施來保障風能、太陽能和生物質能等可再生能源的發展。

(二)涉及新能源的綜合性法律

首先是《電力公共服務的現代化與發展法》 (簡稱《新電力法》)。該法于 2000年 2月 10日頒布,旨在執行歐盟 1996年《關于確定燃氣與電力領域的完整性的指令》,發展電力公共服務,促進電力工業現代化。該法對新能源的發展有所涉及,如發展核能、規定法國電力公司 (EDF)和其他的私人電力公司應按照政府規定的價格購買可再生能源所發電力,以保證可再生能源所發電力進入電網和銷售網絡等。〔2〕

其次是《格納勒格法案一》(Grenelle 1)。該法于 2009年 8月 3日頒布,旨在落實格納勒格環境會議中的各項計劃。它涉及能源、建筑、運輸、生物多樣性和自然保護及其監管等多個領域。而在能源領域的規定主要有兩方面目標,一是要在 2050年時將溫室氣體排放量降低到當時的四分之一;二是實現可再生能源的利用比例達到 23%。

再次是 《格納勒格法案二》 (Grenelle 2)。該法于2010年 7月 12日頒布,也是對格納勒格環境會議中議題的落實,涵蓋了建筑與城市規劃、運輸、能源、生物多樣性、公共衛生和垃圾以及監管方面的規定。在能源方面的規定主要是為了促進可再生能源的利用,推廣節能,并建立溫室氣體的報告和減少溫室氣體排放的計劃機制。這是第一部用一整章專門規定可再生能源規范的立法性文件,標志著可再生能源在法國發展的新動向。

(三)專門性立法

法國在新能源領域的專門性立法主要體現在對核能的規制方面。法國不像德國和美國那樣,擁有一部“原子能法”,其有關核能的法律制度是隨著原子能技術的發展而制定和修改的。《環境保護法》、《水法》、《清潔空氣和能源合理利用法》、《公共衛生和勞動法典》和《控制大氣污染和氣味法》等法律中都能找到關于核能的條款。而專門規定核能的法律主要有:1968年 10月 30日頒布的《核民事責任法》、1980年 7月 25日頒布的《核材料保護與控制法》、1991年 12月 30日頒布的《核廢物管理研究法》、2006年 6月 13日頒布的《信息透明與核電安全法》和2006年 6月 28日頒布的《放射性材料和廢物可持續管理規劃法》等。這些法律不僅為法國核工業的安全快速發展提供了保障,同時也給其它國家的相關立法提供了參考價值。

除此之外,法國還制訂了一系列保障新能源發展的政策,如 1996年“太陽行動”、2003年《可再生能源發電計劃》、2005年《實施加速發展生物能源計劃》和 2008年《發展可再生能源的計劃》等等。

二、法國新能源法律與政策的主要內容

(一)核能

大力發展核能是法國應對能源不足的主要手段。盡管很多國家都對核能的安全性持懷疑態度,但法國卻堅持發展核能并取得了巨大成功。目前,法國有現役核電機組 59臺,核能發電量占法國總發電量的 75%,占一次性能源總量的 40%,高居世界各國之首。與此同時,法國也是世界最大的電力出口國,不僅能滿足本國用電,還向比利時、德國、意大利、西班牙、瑞士、英國等國家輸送電力,每年能給法國帶來 30億歐元的收入。①http://www.world-nuclear.org/info/inf40.html.

這一成果的取得,與以下法律制度方面的保障是分不開的:

第一,基本法的支持。

2005年《能源法》確認核電在國家中的重要地位,表明國家將堅持發展核能。由于到 2020年第一批仍在使用的核電站將停止使用,法國要在 2015年左右決定是否建立新一代的核電站來取代舊核電站。該法指出,國家將幫助法國電力公司在 2012年之前建立采用歐洲壓水反應堆(EPR)②歐洲壓水核反應堆又被稱為“第三代核反應堆”,它與一般的核反應堆相比有三大優勢:造價和運營成本相對較低,安全性能更高高,產生的放射性物質更少。的弗拉芒維勒核電站。同時,國家將重點支持國家核工業的發展,支持核反應堆在未來的發展 (核裂變和核聚變),特別是支持國際熱核試驗反應堆項目和處理核廢物的技術。在基本法支持的大背景下,法國選擇了較之石墨堆技術經濟性更好、市場競爭力更強的壓水堆技術,批量建設壓水堆核電站,使法國核電得到迅速發展,〔3〕并在原有的技術基礎上加以創新,實現了技術的升級,使法國的核電技術得到迅速發展,步入世界前列。

第二,建立高規格、高效率的核能監管體制。

法國的核能監管體制大體上可以分為三個層級。

第一層級是核外交政策理事會 (CFNP)。該理事會根據 1976年的法令而設立。③該法令是指:1976年 9月 1日 76-845號關于建立核外交政策理事會的法令。其目的是確定法國核外交政策,特別是對核技術、設備和產品的出口進行管理的基本原則。理事會由總統主持,由總理、工業部、研究部、外交部、國防部的部長以及原子能委員會主席組成。其他部門的部長和部分高級公務員或軍事官員可以被邀請參加涉及其職務的理事會工作。

第二層級是核與放射性物質應急部際委員會 (CICNR)。該委員會依據 2003年的法令成立,④該法令是指:2003年 9月 8日 2003-865號關于創設應對核與放射性物質應急部際委員會的法令。并實際上取代了 1975年設立的核安全部際委員會 (CISN)。其主要任務是:在主要的核設施發生事故時 (主要核設施指涉及機密的那些核設施)、在運輸涉及民用部分或國防或軍事的核裝置的核材料或放射性材料時,以及存在襲擊或襲擊的危險從而有可能造成或輻射的后果時,向總理提出建議措施。如果在民用或軍用領域發生核事故或核輻射緊急情況時,該委員會需滿足總理提出的要求,同時,它應采取措施,防止這種威脅的發生。它由總理、外交部、國防部、環保部、工業部、內政部、衛生部和交通部的部長組成。

第三層級是國家核能安全局 (ASN)。為確保核安全監督的有效性,法國于 2006年通過修訂法律,設置了獨立的國家核能安全局,該局直接對法國議會負責,由總統和議會獨立任命的 5人委員會領導,每個委員任期 6年,不能連任。該局頒發的執照或許可證,根據不同內容,由工業部和環保部兩個部長聯合簽發,或直接由國家總理簽發。該局在全法國有 11個派出機構,分 11個區對核安全實施監督,每個核電廠都派有監督員。此外,法國輻射防護與核安全研究院 (IRSN)是國家核能安全局的技術支持單位,擔任技術顧問,其業務包括對核事故分析評估、進行核安全評價等。

第三,建立核廢物安全處置法律制度。

1991年《核廢物管理研究法》規定,對于長期、高輻射廢物的管理,必須促進環境保護和人體健康,并考慮后代人的權利。該法建立了國家放射性廢物管理局 (ANDRA),其職責是:與原子能委員會合作,幫助其促進和成立研究發展有關輻射性廢物的長期管理的項目;通過直接或中介第三方代理,確保對核廢物存儲點的長期管理;根據對廢品及管理的長期預測,設計、選址和建設新的存儲點,并且履行達到此目的的所有調查研究,特別是為了地下實驗室的建設與運行,必須去研究深層地質構造;根據安全法規,制定處理和存儲輻射性廢物的規范;查清在法國境內的所有輻射性廢物所在的地點。①以上職責是由 1992年 12月 30日 92-1391號《關于處理放射性垃圾的國家辦事處法令》明確的。

而依據 2001年《創設環境衛生安全署法》設立的核安全與輻射防護局 (IRSN),則執行在核安全領域的技能和研究任務、負責輻射裂變材料的運輸安全、保護人類和環境免受輻射、保護和控制核材料、保護核設施和輻射裂變物質的運輸免受惡意干擾。②上述職責是根據2002年 2月 22日第 2002-254號法令《關于核安全與輻射防護局法令》確立的。

之后的 2006年《放射性材料和廢物可持續管理規劃法》確立了一個關于和廢物管理的國家計劃,并創設了一個機構來執行這個計劃。該法確立了處理核廢物的三種主要路線,即為了減少核廢物,已經使用過的核燃料必須在核電站進行回收利用;不能回收利用的廢物應該經屏蔽容器處理并且暫時儲存在地面;而對于最終不能儲存在地面的廢物,應該儲存在地質深層的設施里。

第四,建立信息披露制度。

《信息透明與核電安全法》規定成立核電信息透明委員會,要求對公眾披露可靠而又通俗的所有關于核電的信息。同時,按規定,法國核安全局應當向公眾發行《核安全監督》月刊,記錄全國發生的每一起核電故障,個人也可以登錄安全局或其他監管機構網站查詢各種文件和資料。另外,核電運營商以及核能開發單位在加強企業內部信息交換、交流的同時,也對外定期發布核電站周圍環境監測報告或者事故報告,保障利益相關方的知情權。而媒體、輿論以及一些民間組織也會形成對核電安全生產的有效監督。

(二)可再生能源

盡管傳統化石能源匱乏,但是,法國卻擁有豐富的可再生能源。實際上,法國現在是歐洲可再生能源領域的領軍者。③ThierryLauriol and Sophie Da Cunha,France:Renewable Energy-The Promotion of Electricity from Renewable Energy Sources,International EnergyLaw&Taxation Review,2007,Vol.9,p.135.2005年《能源法》規定可再生能源包括風能、太陽能、地熱能、波浪能、潮汐能、水電和生物質能。該法確立了到 2010年要實現 10%的需求能源來自于可再生能源的目標。而在這些能源中,水電的開發度超過了 80%,已沒有多大的潛能。因而,在可再生能源中,法國著重發展風能、太陽能和生物質能。

第一,風能。

法國風能儲量很大、分布面廣,開發利用潛力巨大。法國的風能蘊藏量居歐洲第二位,截至 2009年底,風電安裝已超過4500MW。

在發展風能發電扶持措施中,最為關鍵的就是以下兩個方面:

一個方面是建立風能開發區 (ZDE)。《能源法》宣布成立風能開發區。這些開發區將享受到國家定價的電力收購政策。每一個風能開發區都需要確定其區域內的最小或者最大發電能力。這些風能開發區的建立必須通過審批的程序,審查時要特別注意其是否符合城市規劃的要求。風能開發區由大區行政機關的決議建立,但是,只能依照市鎮或市鎮間協作機構 (EPCI)所提出的申請進行。此項申請在提交大區行政機關批準之前需要通過地方工業、研究、環境指導署 (DR IRE)的預審,它會針對風能蘊藏量和可連接電網能力進行評估。大區行政機關的決議要在接受申請后 6個月內作出。大區行政機關將此申請抄送于風能開發區所關系到的周邊市鎮,這些市鎮要在接到后 3個月內出具意見書,沒有在時限內出具意見視為同意設立風能開發區。大區行政機關協調風能開發區所牽涉的各省之間的關系,監督風能發電設施的建設,注意對于風景的保護。

國家在風能發電站的建設過程中發揮著重要的作用。12米以上的風能發電設備的建設許可需要由大區區長簽發;風能設備高度在 50米以上的需要做環境影響研究評價和公共調查,50米以下的不需要研究性評價,提供環境影響說明即可。法國環保部在 2005年 1月制定了《環境影響研究評價導覽》,這項導覽中著重要求對風景的影響、對動植物的影響、雷達的距離和噪音程度進行研究評價。

開發商若要開發風能,首先需要通過大區行政機關的建設項目審批;其次需要按照 2000年《關于批準建設開發發電站的法令》的要求取得從事電力開發的許可。這兩項程序是相互獨立的。開發商與市鎮或市鎮間協作機構之間的電力開發合同屬于公共服務授權合同,受到《地方行政組織法典》相關條款的規制。另外,由于地方行政機關一般可以對風能發電站征收建筑地產稅,對于規模較小的風能發電站可以征收非建筑地產稅和職業稅,所以,地方行政機關一般會比較支持這樣的開發。

Grenelle 2對于風能開發領域進行了一定的修改,無論是在陸地風能項目的規劃上,還是個人開發的批準上,這項規定都將使建立風能發電站的條件更加嚴格。Grenelle 2要求在大區氣候、空氣、能源概覽中建立專門關于風能開發特別規劃:大區風能概覽 (SRE)是具有規范性效力的文件,這是其他可再生能源所沒有的。大區風能概覽將成為地區氣候、空氣、能源概覽的附件,用于確定發展風能的地區。大區風能概覽要考慮已經存在的風力發電區。除了這些已經確定的地方之外,并不是說在其他地方不允許進行開發。但是,在大區風能概覽公布之后,風能開發區的設立或者改變必須在大區風能概覽確定的范圍之內進行。在這些地區之外的風能發電站不享受國家定價收購,除非這些設備在大區風能概覽公布之前處于風能開發區范圍之內。除了要求與大區風能概覽相符,風能開發區的法律制度的改變還必須考慮到其建立的標準規則。它不僅要求考慮潛在風能開發的標準、電網連接的可能性、保持地域風景,還特別要求考慮維護公共安全、保護生物多樣性和建筑遺產。此外,所有關于風能開發區的議案必須通過其經過范圍內的所有城市的城市間協作機構的審議,以及相關省環境、衛生和技術委員會的審議。

Grennelle 2關于風能開發的另一項重大的革新就在于,它要求所有的風能開發項目都要按照環境保護建設分類標準進行劃分。這項分類標準是按照 1976年《環境法典》的規定建立的,根據項目開發對于環境的影響程度進行分類。該法還要求風能發電設備與居民區之間至少保持 500米的距離,但是,它并沒有就居民區的具體范圍作出界定。〔4〕

另一個方面是確定國家定價的收購政策。

《新電力法》中規定,風能等可再生能源發電可享受國家定價收購,法國電力公司和其他的私人電力公司都必須按照此價格進行收購,從而確保了風能電力市場的有序發展。2001年的法令①該法令是指:2001年 5月 10日 2001-410號關于享受國家定價的電力收購政策的條件的法令。具體規定了享受國家定價收購的條件。2007年頒布的法令規定,②該法令是指:2007年 9月 4日 2007-1307號關于適用修改后的 2000年 2月10日 2000-108號法關于電力現代化和電力服務發展的規定以及過渡性規定的法令。從 2007年 7月 15日起,凡屬法國風能開發區生產的風電,法國電力公司有購買義務,并負責將風能開發區中產生的風電納入法國電力公司的供電網絡。而發生在 2007年 7月 15日以前的行為,則根據2005年《能源法》和該法令的規定,對處于風能開發區以外發電能力在 12MW以上的發電站可以享受國家定價收購政策。

《新電力法》具體規定了電力收購價格的總體定價辦法。風能方面,2008年 11月 17日出臺的《發展可再生能源的計劃》確定了利用風力動能發電的電力收購條件和具體定價辦法。收購價格根據當時的小時工作價值指數和物價指數確定,在一定的期限內是不變的。而 2010年的Grennelle 2規定了封頂的電力收購總量,一個電站超過12MW的電量將不享受定價收購政策。

除陸地風能開發區以外,法國海洋風能發電的發展潛力很大。2010年的 Grennelle 2也著力于促進發展海上風能,海上的風能開發將更加便捷,不受到《城市規劃法典》中關于審批規定的限制。特別需要注意的是,此法出臺后,擁有 5臺以上發電機組的海上風能發電站將享受到國家定價收購政策,不受風能開發區范圍的限制。另一方面,該法將發展海上風能發電的目標上升到立法的高度,確立了每年至少建立 500臺風力發電設備的目標。因此,政府需要在 2013年 7月 13日以前向議會提交風力發展評估報告。

第二,太陽能。

1970年,法國建成了世界上第一個實現太陽能發電的太陽能電站:奧德約 (Odeillo)太陽能發電站。盡管法國在太陽能利用科技研發上具有領先地位,但由于其成本昂貴、發電量低,很長時間以來法國對于太陽能的利用都處于概念探索階段;直到近些年才逐漸擴大其應用范圍,并產生了重大的經濟效益。

光伏發電和太陽能熱利用作為太陽能利用的兩種主要形式,其發展和特點上存在諸多的差異,相應的,法律制度也有所不同。

首先來看光伏發電的情況。

與太陽熱能相比,法國的光伏發電在發展規模和國家的促進政策上都處于相對優勢的地位。2005年《能源法》指出,要發展光伏發電以加強能源的競爭力。而經 2008年修訂后的《光伏發電法規》更是給予其極大的財政支持:規定屋頂和地面光伏系統以及光伏建筑一體化建筑的回購電價,有效期為 20年,對后者的支持力度更是遠遠超過前者,從而極大地推動了光伏建筑一體化的發展;其規定政府將對太陽能發電進行“綠色貸款”補貼,貸款利率值介于 3%-5%之間,期限為 5-10年 (某些特殊情況下為 20年);對于光伏系統裝機容量小于 3千瓦的,給予安裝費用50%的個稅減免,有效期至 2010年底;就增值稅而言,對于使用光伏系統超過兩年,且安裝容量小于 3千瓦的,將光伏發電系統材料和安裝費的 5.5%用于增值稅減免。

《發展可再生能源的計劃》指出,預計從 2008年到2011年,在法國的每一個大區至少建立一座光伏發電站,總發電能力達到 300MW。它還規定了計算簡單而長期確定的稅率,以支持在諸如超市、工廠和大型農用建筑等非居住用途建筑物的樓頂上安裝太陽能板進行發電。并且,規劃對于居民在自己居住使用的房屋上安裝太陽能板進行發電的行政審批程序大量削減,并對面積在 30m2以下的太陽能板免于征稅。另外,它還擴大了光伏發電國家定價收購政策的適用范圍。同時,它規定學校等公共事業性單位也可以安裝太陽能板進行光伏發電。在城市規劃方面,除了在一些特別需要保護的情況下,獲得建筑許可證不再是樓頂上安裝可再生能源生產設備的必要條件。最后,安裝太陽能板成為了翻新國家所有的建筑物的一項重要內容。①參見法國環保部 2008年 11月 17日關于《le plan nationalde développementdesénergies renouvelablesde la France》新聞發布會內容摘要:http://www.developpement-durable.gouv.fr/ IMG/spipwwwmedad/pdf/17.11.2008_-_Plan_National_ENR_cle719ae1.pdf.

Grenelle 2為鼓勵光伏發電的普及,將享受國家定價電力收購的對象擴展到了所有的在其樓頂上安裝太陽能板的法人。這項規定使所有的法人,無論是民事地產公司、國家、還是公共機構,只要得到分管能源的部長的同意,就都能夠享受到國家定價的電力收購政策。這個范圍甚至擴大到《農業法典》和《沿海捕魚法》中規定的從事農業開發的民事企業,盡管它們并不是建筑的所有者,只是農業租賃合同的權利人。②Jocelyn DUVAL,Grenelle 2:un traitement ambivalent desénergies renouvelables,Environnement n°10,Octobre 2010,étude 20.

在上述立法和政策的推動下,2008年法國的光伏發電站的發電能力總和達到了 81MW,而到 2010年底預計將達到 850MW,也就是說在兩年內翻十倍。目前計劃在建的太陽能開發項目的發電總量已經達到了 3000MW。按照這樣的速度,法國將提前實現 Grennelle 1確立的 2012年太陽能發電總量 1100MW和 2020年 5400MW的目標。法國太陽能的巨大進步標志著太陽能開發起步階段的圓滿完成,太陽能在今后的發展將進入一個更加成熟的時期,太陽能建設材料的價格也將迎來規律性和結構性的下降。③http: //www. developpement-durable. gouv. fr/-Energie-solaire,418-. html.

為了避免由于生產力提高和價格下降所帶來的不利效應,法國政府在 2010年頒布了一項決議④該決議是指:2010年 8月 31日關于按照 2000-1196號法令第二條規定收購由太陽能設施發電的條件的決議。,決定對收購定價的政策進行調整,以適應太陽能發展在新時期的需要。對于大型的太陽能發電站,上網電價在 2010年 9月 1日削減 12%。但對于低于 3kWc(大約為 30 m2的太陽能板)的家庭住宅,上網電價還是維持在 0.58C=/kWh。這一調整充分說明國家對于家庭和個人進行太陽能光伏發電的支持。另外,值得注意的是,為了鼓勵家庭和個人安裝太陽能板,對于發電量在3kWc以下的光伏發電系統適用簡易程序;而對于在地面上建立的發電能力在 250kWc以上的發電站就要進行比較嚴格的審批程序,以保證其對于風景、環境和城市景觀的破壞控制在最小。為了享受到國家定價的電力收購政策,所有的光伏電能生產者都要向電力服務網絡的運營商提交入網申請,無論他是法國國家電網還是其他私人運營商。一旦網絡運營商處理了這個申請,這個申請就會被傳送給有收購義務的主體法國電力公司。后者就將與光伏電能生產者簽訂合同,確定為期 20年的電力購買條件。⑤2010年 1月 12日關于確定利用由 2000年12月 6日2000-1196號法令第 2、3條確立的太陽能發電設備的電力收購條件的決定。

其次來看太陽能熱利用的情況。

太陽能熱利用包括太陽能熱水器、太陽能建筑 (太陽能采暖空調)和太陽能熱發電等。為鼓勵家庭和集體單位使用太陽能熱水器,政府于 2000年出臺了補助政策,每年向環境與能源署增撥 4000萬法郎。根據不同的容量,當時太陽能熱水器的售價為 12000-35000法郎,凡購買太陽能設備的個人,可以獲得 4500-7500法郎的補助,而且規定后買者的補助將逐步降低。對于購買太陽能熱水器設備的集體單位 (如游泳池、醫療單位、旅館和集體住宅等)也采取了相應的補助優惠政策。〔5〕

太陽能熱發電的效率比光伏發電要低,因為其只能利用太陽的直射光源,并且對于空氣質量的要求非常高,在法國可以推廣的范圍相對較少。但是,相對于光伏發電,太陽能熱發電的優點在于其可以儲存能量,即便是在晚上也可以產熱和發電。2010年 8月 31日的決議對由太陽熱能發電的收購價格也作出了規定。對于非經招標程序希望享受國家定價收購政策的太陽熱能發電站,收購時間是 20年,價格為 32,823 cC=/kW h,并且其所享受的國家定價收購量是沒有年度上限的。而對于經過招標程序的太陽熱能開發項目則享受具體招標項目所規定的收購價格。

第三,生物質能。

法國是歐洲的第一農業大國,因而有著發展生物質能的良好基礎。歐盟將生物質能分為木柴、沼氣和生物燃料。〔6〕而在法國,生物燃料 (生物資源生產的燃料乙醇和生物柴油)的發展勢頭最好。早在 1987年,法國就通過了法律,要求在特種汽油中加入 3%-5%生物燃料 (3%乙醇或 15%ETRE)。1992年,法國政府同意免除乙醇汽油的消費稅。〔7〕

為執行歐盟 2003年《促進生物燃料或其他可再生燃料在運輸行業應用指令》 (2003/30/EC)設定的目標,法國采取了一系列法律與政策。如制訂《加速發展生物能源計劃》,該計劃從 2005年 1月 1日開始實施,其目標是在2007年之前,將法國生物燃料的產量提高 3倍,并最終超過德國,使法國成為歐洲生物燃料生產的第一大國。該計劃具體內容是:在 2007年以前,建設 4個新一代生物能源的工廠,平均年生產能力要達到 20萬噸。到 2015年,法國將從現在的柴油凈出口國變為主要的生物柴油生產商。〔8〕

2005年《能源法》對生物質能的發展給予了極大的支持,同時也提出了更高的目標。該法指出:國家支持生物燃料的發展并鼓勵改善此領域的競爭力。為達到這一目的,國家通過批準新的生產設立,使生物燃料和其他可再生燃料在交通運輸中的總比例在 2008年底時達到 5.75%,2010年底時達到 7%,2015年底時達到 10%。盡管生物質能作為一種清潔能源具有無可比擬的優越性,但是,使用生物燃料的價格卻很高,其成本比汽油和柴油貴兩倍,為鼓勵公眾使用生物燃料,法國出臺了稅收優惠等政策,從而保證了生物燃料的推廣。并且,隨著原油價格的持續增長,生物燃料的價格劣勢已不復存在。使用生物燃料來替代石油、煤炭等傳統能源,幾年后可使法國每年減少進口 1100萬噸石油,也可以減少溫室氣體排放 300萬噸。〔9〕

同樣,由于歐盟發布了《關于可再生能源的指令》(2009/28/EC),法國遂確定了一項“國家行動計劃”予以執行,并預計在 2011年將該指令轉化為國內法。“國家行動計劃”指出,2020年時可再生能源將占所有能源消費比例的 23%。而生物質能是執行這個計劃的關鍵。因此,它對利用生物質能在發電、制熱以及交通工具中使用生物燃料的數量,都提出了很高的目標。

三、法國新能源法律與政策對我國的啟示

我國是能源消耗大國,單位 GDP增長所消耗的能源是世界平均水平的 3.4倍。〔10〕近年來,我國開始重視新能源的開發和利用。目前中國雖然出臺了《中華人民共和國節約能源法》、《中華人民共和國可再生能源法》、《可再生能源發電上網電價和費用分攤管理規定暫行辦法》、《可再生能源產業發展指導目錄》等,但是,與美國、歐盟等發達國家和地區相比,中國新能源法律制度還不完善、政策激勵措施還不到位。〔11〕因此,我國應充分借鑒法國在新能源法制建設中的先進之處,構建本國的新能源法律體系。

第一,健全新能源法律體系,及時、靈活地修訂能源法律。

法國特別注重用法律來調整新能源的發展,不僅有《能源法》這樣的基本法律,而且在核能、太陽能、風能、生物質能等各專門領域都有相關法律其進行規制,不僅有原則性的規定,而且還有細節性的規定,從而形成了一個比較完整的、具有很強可操作性的法律體系。同時,法國往往根據社會的發展和國家的需要,適時修訂相關的新能源法律。比如法國 1963年的《重要核設施法令》,在 1973年、1990年、1993年都進行了修改,并在1999年制定了實施細則。

而在我國,有關新能源的法律規定散見于《節約能源法》和《可再生能源法》,這些法律規定過于原則,其有效的實施不僅需要配套的行政法規和規章的出臺,還需要相關政策的大力支持。而核能的發展在我國也受到嚴格的限制,因此導致了核電的規制主要通過行政手段,而非法律手段。〔12〕同時,我國對這些法律的修訂并不及時,從而在一定程度上阻礙了新能源的發展。因此,有必要進一步建立健全新能源法律體系,形成以《新能源法》為基本法,以各種專門性的法律法規為主干,以有關的地方性法規和部門規章為分支的一個較為完善的新能源法律框架。

第二,因地制宜地確定不同地區的新能源重點發展領域。

法國的法律與政策都是根據本國的自然以及氣候條件來制定的。法國農業發達,生物質能發展前景廣闊,因而法國很早就開始了對生物質能的規制。在風能領域,盡管它比不上丹麥等國家,但是,它意識到自己擁有巨大的風能潛力,近年來也注重對風能的法律規制,大力發展風力發電。而對于太陽熱能,由于法國本土的太陽光照不是特別強,它便著重在非洲和拉丁美洲的新喀里多利亞等光照非常強的歷史上法屬殖民地國家來發展。

相應地,我國幅員遼闊、各地氣候和生態環境差異較大,因此,也需要采取因地制宜的新能源法律政策,針對具體地區的具體情況,開發不同的新能源并以制度化的方式加以利用。

第三,采取合理的經濟激勵措施。

采取投資貸款、減免稅收、政府定價和保證銷路等措施扶持新能源,是法國新能源快速發展的重要源泉。法國《新電力法》規定電力運營商有義務以政府規定的價格購買可再生能源所發的電力;法國于 2001年引進上網電價政策,對小水電站、風能、生物質能、地熱能等生產的電價做出規定,使其享受 15年或 20年的政策優惠;法國從2005年開始,對使用可再生能源的設備實施稅收抵免 40%的政策,并在 2006年將其進一步提高到 50%。〔13〕在 2008年《發展可再生能源的計劃》中,規定政府將在 2009年到2010年間撥款 10億歐元設立可再生熱能基金,從而推動其公共建筑、工業和第三產業供熱資源的多樣化。

相比之下,我國盡管對新能源的發展規定了一些經濟激勵措施,但整體上來說,支持力度大小,投入太低。如對太陽能研究與開發經費投入不及美國的 1%,甚至還不及印度等國家。〔14〕因此,有必要大力加強新能源開發利用的激勵措施,在新能源基本法中明確采取這些措施的必要性,并在專門立法中規定詳細的激勵制度。

第四,在能源開發利用過程中注重保護環境。

法國在發展新能源時非常注重保護環境。比如發展風力發電將會在法國村莊當中矗立著眾多的風力發電設備,從而使環境不太美觀,并且會產生噪音,使公眾無法接受。因而,在 2005年的《能源法》以及 Grenelle 2中都規定,風電站的建設必須在規定的區域內進行,并且有嚴格的審批程序,盡管這在一定程度上抑制了法國風電的發展。

相比之下,盡管我國《電力法》第 5條也規定:“電力建設、生產、供應和使用應當保護環境,采用新技術,減少有害物質排放,防止污染和其他公害。”但是,對違反此規定的行為并未設置相應的法律責任,從而難以有效地制止在開發新能源過程中破壞環境的行為。因此,我國應當細化有關的規定,明確新能源建設過程中應遵循的環保要求,并對破壞環境的行為規定較為詳細的補償機制和救濟措施。

綜上所述,盡管法國是一個傳統化石能源異常缺乏的國家,但它卻根據自己的國情,以法律和政策為支撐,選擇了一條與眾不同的能源發展道路,即以核能為中心,重點發展風能、太陽能和生物質能等新能源,從而使本國的能源自給率大幅度提升。法國在新能源領域處于世界領先地位,這得益于其比較健全的新能源法律體系、因地制宜的發展戰略、合理的經濟激勵措施、對環境保護的重視。在傳統化石能源日益枯竭、國際能源競爭空前激烈的當今社會,我國必須加快建立健全新能源法律和政策,從而為新能源的發展創造良好的法治環境。為此,我們應當積極學習諸如法國等新能源建設走在世界前列的國家的先進經驗,構建本國的新能源法律體系。

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〔9〕中關村國際環保產業促進中心編著.誰能驅動中國——世界能源危機和中國方略 〔M〕.人民出版社,2006.80.

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(本文責任編輯 謝蓮碧)

DF46

A

1004—0633(2011)02—066—07

國家社科基金重大項目《發達國家新能源法律政策研究及中國的戰略選擇》成果 (項目編號:09&ZD048)。

2010—12—10

羅國強,法學博士,武漢大學國際法研究所副教授;

葉泉,武漢大學國際法研究所;

鄭宇,武漢大學國際法研究所。 湖北武漢 430072