公共圖書館評估與宏觀管理體制改革悖論芻議

王超湘

（北京市社會科學院圖書館 北京 100101）

始于1994年、旨在推動公共圖書館事業均衡發展的全國公共圖書館評估工作已經成為公共圖書館發展的一劑良藥，推動各級政府不斷加強公共圖書館建設。但是在肯定前4次評估工作成效的同時，要清醒地認識到，這種由政府組織的層級明顯的評估在推動公共圖書館建設的同時，更加強化了公共圖書館的科層管理體制，使得本已制約公共圖書館發展的管理體制弊端更加明顯，從而更加制約公共圖書館的進一步發展。隨著文化體制改革的日益深化，公共圖書館宏觀管理體制改革迫在眉睫，改革的呼聲越來越高。公共圖書館評估和公共圖書館管理體制改革看似兩條推動公共圖書館發展的不同路徑，卻形成了難以消除的悖論：公共圖書館評估的目的是解決我國公共圖書館行政色彩濃厚的管理體制所產生的問題，而實踐表明，這種由文化部組織、各個省市按照圖書館行政級別進行的評估工作反而在很大程度上強化了這種管理體制。為此，要妥善處理兩者之間的關系，真正發揮兩者合力，推動公共圖書館事業健康發展。

1 公共圖書館評估與宏觀管理體制改革悖論的表象

中華人民共和國成立以后，政府借鑒前蘇聯的集中管理模式將公共圖書館按照行政區劃和層級劃分，形成了主要由本地本級政府負責建設和管理的、以塊為主的公共圖書館宏觀管理模式和具有濃郁行政色彩的管理體制。在這種體制下，公共圖書館發展較為散亂，受當地政府的影響很大，各館的資源建設與信息服務等方面各自為戰，成為一個個散落在不同地區的個體，而且極易受到政府部門的忽略和擠占，發展狀況令人堪憂。例如，一些單位成了由“內部人”控制的利益體；小團體利益膨脹，不同程度地偏離了公益目標；官僚作風依然存在，缺乏創新活力；服務水平不均衡，發展資源不充足；有法人之名，無法人之實；管理體制運行成本不經濟，責任機制不健全，產權關系不清晰，制度供給不均衡等[1]。尤其是20世紀80年代以來，在市場經濟大潮的影響下，公共圖書館被賦予了創收的任務，部分地區更是忽略了公共圖書館的發展，政府缺位嚴重，公共圖書館事業遭受重創。為了推動公共圖書館事業的健康發展，1994年文化部組織開展了縣級以上公共圖書館評估工作，迄今為止已經進行了4次。實踐證明，公共圖書館評估有效敦促了各地政府對公共圖書館事業的重視，推動了公共圖書館事業的發展。然而，建立在已有宏觀管理體制基礎上的評估很大程度上強化了這種體制，難以消除這種體制帶來的種種問題，進一步制約了公共圖書館事業的發展。

根據公共圖書館的發展現狀和目前傳統體制的固疾，當前制約公共圖書館發展的核心問題在于管理，而化解圖書館發展中所有問題的關鍵也在于管理[1]。用新的管理理論改革傳統的管理模式并借鑒發達國家的管理經驗，是推進公共圖書館改革發展的必然選擇。從制度經濟學角度分析，目前公共圖書館管理體制存在運行成本不經濟、責任體制不健全、產權機制不清晰、制度供給不均衡[1]等問題，這是由公共圖書館管理中政府、公眾和公共圖書館三者之間的錯誤定位所致。從本質上講，公共圖書館是政府用公共資金創建、為公眾提供免費服務的公益性機構，公眾既是受益方也是所有者。顯然，目前政府“一手包辦”的管理體制盡管能夠集中力量干大事，卻容易無視公眾權利，使公共圖書館失去應有的監督。因此，要改變這樣的方式，其根本在于改變目前政府“一家獨大”、“包攬一切”的體制，從公眾的實際需求進行運作和管理。當前，隨著全球化時代的來臨，人類政治管理的重心正在從統治（government）走向治理（governance）[1]，政府依托社會中介機構進行事業運作和管理已經成為現代經濟社會的重要管理方式。對于公共圖書館而言，英、美等發達國家依靠中介機構運作的成功實踐表明，減少政府干預、建立適應大眾需求的管理體制和建設機制已經成為必然。目前公共圖書館管理體制改革的重點應該是去政治化，將公共圖書館建設成為按照大眾信息需求合理布局和科學運作的公益性服務機構。而這種改革趨勢恰恰導致目前這種由政府組織的、自上而下分級進行的評估工作難以實施，形成了公共圖書館評估與公共圖書館宏觀管理體制改革悖論：公共圖書館評估阻礙了管理體制改革的進行，管理體制改革不僅將大大降低評估的效用，而且使評估寸步難行。

2 公共圖書館評估與宏觀管理體制改革悖論的影響

我國公共圖書館評估工作是在既有的公共圖書館宏觀管理體制上進行的，其評估標準、評估機制都是按照現有的“政府集中管理、各地分散實施”的公共圖書館管理方式設定的。雖然公共圖書館評估在解決公共圖書館事業中“政府缺位”問題上發揮了相當大的作用，推動了公共圖書館事業的發展，但同時進一步強化了既有的公共圖書館宏觀管理體制，阻礙了公共圖書館的健康發展和公共圖書館職能的發揮。

首先，從評估組織方式來看，目前已經進行的4次評估工作都是由文化部及各省（市、自治區）文化行政主管部門按照圖書館所屬政府的行政級別組織實施的。除了省級和副省級城市的圖書館的評估工作是由文化部直接組織實施外，其余縣級以上公共圖書館的評估工作均由各省（市、自治區）文化行政主管部門組織實施。這種組織方式無疑進一步強化了公共圖書館的屬地和層級原則。公共圖書館仍然是各地各級政府的一個棋子，盡管在硬件建設中有了評估標準的約束，但是在評估標準無法限定的區域（如圖書館領導聘任、評定、資源建設、規劃等方面）政府意識更加突出，公共圖書館發展中原有的政府意識固疾（如政府管得過多、過死，政府隨意安排工作人員，政府胡亂指揮等）很難得到有效改變。

其次，從評估對象來看，4次評估工作均將公共圖書館分為省級、副省級、地市級和縣級圖書館，并按照不同的層級進行評估，對不同層級的圖書館設置了不同的評估標準和評估指標。公共圖書館是為發展公共文化事業而設立的，是重要的文獻信息服務機構，其職能是滿足該地區內居民的文獻信息需求。實際上，居民的文獻信息需求是沒有層級的。在信息社會，縣城居民的文獻信息需求與市區居民的文獻信息需求、省會城市居民的文獻信息需求差別不大。此外，這種針對不同層級圖書館的評估還將導致公共圖書館分布更加不均衡，使有限的資源集中于個別區域。就省會城市而言，全省規模最大、資源最豐富、條件最好的省級圖書館以及省政府所在市的副省級圖書館和省政府所在市轄區的圖書館全集中于此，公共圖書館資源過度集中。在這種評估體制影響下，公共圖書館的資源永遠無法實現均衡發展，這將為公共圖書館事業發展埋下隱患。

再次，從評估主體來看，公共圖書館評估是由政府組織實施的政府行為，這在某些方面加重了公共圖書館的行政化傾向，使得公共圖書館宏觀管理的行政化色彩更濃。從已經實施的4次評估工作來看，每次評估都由文化部和省（市、自治區）文化主管部門組織，由省（市、自治區）文化主管部門工作人員和圖書館專家具體實施，圖書館考慮得更多的是如何使領導和專家滿意[2]。公共圖書館為了能夠獲得較好的評估成績，在日常運營過程中就會有所側重地聽取評估組的意見，不自覺地成為政府意志的執行者，加劇了公共圖書館的行政化，從而使公共圖書館宏觀管理體制更為僵化。

3 公共圖書館評估與宏觀管理體制改革悖論的產生

公共圖書館評估和管理體制改革是當前推動我國公共圖書館事業發展的不同方式，在公共圖書館建設中發揮著不可或缺的作用。尤其是公共圖書館評估，在解決公共圖書館困境、推動圖書館事業發展方面的作用已經在公共圖書館建設中得到了證明，而公共圖書館宏觀管理體制改革在解除體制障礙、推動公共圖書館長遠發展方面的作用也逐步得到業界的認可。兩者悖論的實質不在于公共圖書館評估和管理體制改革本身，而在于兩者都是由政府文化主管部門在政府視野下進行的單方面的組織實施，政府治理在現代法治治理背景下的不適應是悖論產生的根本原因。

20世紀90年代以來，人類政治管理的重心正在從統治（government）走向治理（governance），從善政（good government）走向善治（good governance），從政府的統治走向沒有政府的治理（governance without government），從民族國家的政府統治走向全球治理（global governance）。作為社會控制體系的治理，是政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動，是各種公共或私人機構管理其共同事務的諸多方式的總和[1]。自20世紀90年代起，我國開始確立市場經濟體制，轉變政府職能，政府將大量自己管不好和管不了的事務交給社會組織，讓社會依靠自身的力量進行自我管理，這已經成為現代社會發展的必然趨勢。2003年我國開始了以國有藝術院團轉企改制為核心的文化體制改革試點工作，2006年在此基礎上在全國范圍內實施了文化體制改革，2007年黨的十七大又明確提出了深化文化體制改革的戰略，這表明轉變政府職能，改變政府在公共服務中管得過多、過寬的局面，已經成為我國深化文化體制改革的重要方面。當前公共圖書館評估由國家文化部和地方文化行政部門組織實施，各地圖書館必然以此為指揮棒，自行強化了原有的政府管理體制。而且在我國公共圖書館建設和管理中，政府不僅施惠于民，還利用公共資金為民辦事，成為民眾的代理人，為民眾負責。公共圖書館評估的主要目的之一就是要讓民眾知道他們的錢是怎么花的、效益怎么樣。因此，對公共圖書館進行評估的本質是對政府進行評估。現有的公共圖書館評估機制就相當于政府評估自己，即上級政府評估下級政府，是一種既當“裁判”又當“運動員”的內部評估。這樣一來，由政府單方面組織、依靠既有的行政管理體制進行的公共圖書館評估與公共圖書館管理體制改革相比顯得格格不入，不可避免地與公共圖書館宏觀管理體制改革形成悖論。

實際上，公共圖書館評估與管理體制改革悖論的關鍵是改革的不一致性：公共圖書館評估是堅持由原有政府包辦一切的方式進行的，而宏觀管理體制改革則是由政府主導、旨在改變原有管理機制與體制的改革方式。因此，政府一方面積極倡導管理體制改革，一方面又在本應改革的體制基礎上進行評估，不可避免地形成了悖論。

4 深化改革，加強社會中介組織建設，消除悖論。

轉變政府職能、改變我國的“無限政府”與“全能政府”、建立能夠代替政府管理公共事務的社會中介組織，是當前我國文化體制改革的重要方向，是推動公共圖書館事業長遠發展的真正途徑，也是解決當前我國公共圖書館評估與宏觀管理體制改革悖論的關鍵所在。從這個意義上說，改革公共圖書館評估機制和深化公共圖書館管理體制改革并重是消除兩者悖論的重要方面。

4.1 改革公共圖書館評估機制

公共圖書館評估中的政府主導是造成當前公共圖書館評估與公共圖書館宏觀管理體制改革悖論的主要原因。首先，要改變當前政府在公共圖書館評估中“一家獨大”的局面，引入社會力量，減少公共圖書館評估對圖書館宏觀管理體制的強化和扭曲。其次，改變當前按照已有的公共圖書館行政層級進行評估的方式，取消現有的按照省級館、市級館、縣級館劃分逐級評估的方式，而應按照圖書館服務半徑和讀者需求進行公共圖書館評估，如英國公共圖書館評估模式就是對某個區域（如省或者地級市）的公共圖書館和讀者需求進行評估，從而實現該地域公共圖書館的均衡發展。再次，修改已有的評估標準和評估指標，引入公共圖書館效益評估指標，改變當前重建設、輕服務的現狀，著重評估公共圖書館的效用。

4.2 深化公共圖書館管理體制改革

公共圖書館評估是在一定體制下進行的，在當前形勢下，不徹底改變宏觀管理體制，公共圖書館評估與公共圖書館宏觀管理體制改革悖論就不可能完全消除。因此，當前的重點仍然是轉變政府職能，深化管理體制改革，建立適應社會主義市場經濟體制的宏觀管理體制。

（1） “轉變政府職能，明確文化行政管理部門職責，理順文化行政管理部門與所屬文化企事業單位的關系”[3]。簡單地說，政府主管部門應下放權力，完善公共圖書館的法人治理結構，確立公共圖書館權、責、利相統一的法人地位，使其擁有必要的財產和權力，能夠以自己的名義依法面向社會自主開展服務，并獨立承擔相應責任[4]。同時，要積極引入社會管理機制，將公共圖書館管理中的重大事務委托給中介機構，并應及時通過座談會、聽證會等形式征求公眾、專家、企業、民間組織及媒體等對公共圖書館的訴求，增強公共圖書館管理的科學性。

（2）建立健全法律法規，提高管理的規范性和科學性。“首先，政府對公共圖書館建設的投入（投多少、怎么投）、圖書館的建設標準與用地情況應有法律依據。其次，在‘十一五’期間，雖然館舍建設有了一定基礎，圖書館的運行狀況也有所改善，但整體來說，購書和運行經費依然不足，這些問題都需要法律來規范和確定”[5]。《關于深化文化體制改革的若干意見》中指出，要“健全文化法律法規和政策體系，加強文化立法，通過法定程序將黨的文化政策逐步上升為法律法規”[3]。從管理制度而言，還要建立健全全社會的監督制度，變單純的政府自上而下的監督為政府、公眾、社會機構多方位的監督，如建立圖書館事業、圖書館服務的社會聽證制度與信息公開制度。

（3）改變當前公共圖書館分屬各級政府管轄的現狀，形成統一的組織體系。 將公共圖書館以省（或者市）為范圍，建立統一的組織體系，公共圖書館的人事、行政等事務由省（或者市）級文化部門垂直管理，市（縣）級地方政府文化主管部門只負責按照法律法規規定提供經費支持、減少對公共圖書館的制約，從而最大限度地建成統一的組織體系。

[1]閆小斌. 從傳統管理到現代治理:我國公共圖書館管理改革的目標及路徑選擇[J]. 圖書館建設, 2008(12):46-55.

[2]藍海波. 關于完善公共圖書館評估標準的建議案[J]. 圖書與情報,2008(5):38-40.

[3]關于深化文化體制改革的若干意見[EB/OL]. [2010-09-09]. http://news.enorth.com.cn/system/2009/09/09/004193304.shtml.

[4]席 濤. 政府視野下的公共圖書館管理體制創新[J]. 圖書情報工作,2007(8):75-78.

[5]焦 雯.《 公共圖書館法》已初具雛形[N]. 中國文化報, 2009-03-17(1) .