中國圖書館立法的逆向思考

羅明蘭

（南京圖書館，江蘇 南京 210018）

1980年李克西先生以一篇題為《六律正五音、規矩成方圓——談談也要用立法來保證我國圖書館事業的發展》的文章，而攪動一池漣漪，令圖書館界拍案相向。雖經歲月的洗磨，圖書館人對圖書館立法仍經年累月，念念不忘。然而，人們翹首以待的圖書館法卻春去無痕。是什么原因困擾了中國圖書館的立法？筆者紊思困惑，遂萌發洞悉之心，擬輾轉視角，對其予以逆向思考。

1 我國圖書館法空缺的原因

為了說明問題，我們不妨從法的角度，尋找影響我國圖書館立法的原因。筆者以為，從立法的理論與實踐來看，由于中國社會在轉型期具有劇烈的“跳躍性”，使我們在踉蹌步入現代化的法制社會”的進程中，難免存在立法的遺落之處；從立法的程序性內容來看，由于幾種立法觀的不同，在中國圖書館立法問題上彼此要達成共識，需要時間來溝通；從圖書館自身的特殊性來看，由于地域、館種類型、館屬系統的不同，圖書館立法過程漫長而復雜，由于其對國計民生的影響是潛移默化的，它的作用不能立竿見影，因而也不可能立刻得到全社會的共同認可、重視。

1.1 法律的一個遺落之處

中國在向信息時代的轉型中，步履則更加維艱，由于要與國際快速接軌，社會在轉型中具有劇烈的“跳躍性”，也不可避免地伴隨著社會秩序的紊亂、社會行為的混亂等一些社會“失范”狀態，需要立的法律接踵而至。為了平穩地將我國過渡到“現代化的法制社會”，從立法的理論與實踐來看，立法必然是依據影響國計民生的程度，按照輕重緩急、按照一定的程序來進行，越是混亂的地方，法律就越健全；越是頻頻發生惡性事件的地方，立法就越快。像圖書館這樣的暫時還沒有激烈矛盾沖突的地方，立法也就相應滯后，也可能是立法的一個遺落之處，甚至還有可能成為立法的盲區。

1.2 彼此沒有達成共識

在圖書館立法問題上，大致存在唯章程的公眾參與法學觀、唯歷史的人文法學觀、唯利益的經濟法學觀，由于各自的視角不同，對圖書館立法的認識也有差異，彼此要達成共識，需要一定的時間來溝通。

1.2.1 唯章程的公眾參與立法觀認為中國圖書館立法缺少公眾基礎。他們認為立法程序應有“章”可循，有“序”可依。而在圖書館立法問題上，公眾的知情權和參與權均表現不足，甚至連圖書館的工作人員對圖書館立法也關注甚少，好像圖書館立法是圖書館界少數專家的事。

1.2.1.1 公眾參與圖書館立法是憲法賦予公民的基本權利。我國憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”這是我國憲法理論的重要原則。中國的《立法法》也已明確確立了公民在立法過程中的參與制度，也就是確立了公眾參與立法的法律地位。但在圖書館立法的過程中，公眾意識與利益體現的不夠。因而，圖書館立法缺乏公眾基礎。

1.2.1.2 公眾參與不足的主要表現。在立法過程中，公眾意見沒有一個明確的直通渠道；公眾參與沒有明確的規劃；相關專家或非政府研究機構的專家并不是真正意義上的公眾，他們只是技術層面的杰出代表，而不能代表社會各個方面的讀者；公眾參與缺乏制度保障與實踐經驗。

1.2.1.3 在圖書館立法過程中，公眾的知情權、參與權沒有程序性內容。圖書館是為公眾服務的，公眾對于在圖書館究竟應享受哪些合法權益，沒有明確的知情權；公眾對需要讀的書、喜愛讀的書沒有采購的參與權。圖書館立法就應從這些實體的、程序性的內容來進行。有關部門應拓寬公眾的參與渠道，以多種方式強化、落實、保證公眾對圖書館立法的參與，實行立法公開。

1.2.2 唯歷史的人文法學觀認為圖書館發展到一定的程度，圖書館法也就自然而然地形成了。他們認為“法律之治乃是在歷史的漸次演生中，而非有意識地根據可得預見的社會目的所為之全盤人為重新改造中，逐漸開成的”。[1]

1.2.3 唯利益的經濟法學觀認為中國圖書館無需另外立法。他們認為立法的關鍵之處就是對社會各階層的利益進行精確的權衡，明確各自責、權、利的范圍及相互關系，使社會各方均利益最大化。他們認為圖書館靠國家撥款，向社會無償提供服務，不能創造直接的社會效益，也不存在各方的利益糾紛，基本上是在國家法規的框架內履行自己的職責，從新中國成立至今圖書館基本上沒有發生過惡性事件，無需再另外立法。

1.3 作用不能立竿見影

1.3.1 圖書館事業自身的特殊性：整體事業，分散管理。表現在地域上，受地區經濟水平的影響，圖書館地域之間發展不平衡；表現在專業上，圖書館又分為科技、學校、公共等類型；表現在行政隸屬上，有國家級、省級、市級、區級等圖書館，形成了各自為政、多層管理、條塊分割的局面。因此，要立一部適用于跨越地域、跨館種類型、跨館屬系統的圖書館法，確實很難。圖書館立法過程漫長而又復雜。

1.3.2 圖書館是科學、文化、教育事業的重要組成部分，是滿足公眾對科學文化、知識信息需求的機構，負有傳播科學文化知識、開發文獻資源、提供咨詢服務的責任。但由于其對國計民生的影響是潛移默化的，它的作用不能立竿見影，因而也不可能立刻就得到全社會的共同認可與重視。

2 圖書館立法的迫切性及必要性

筆者以為，立法是為了料理、規范人事，造福人世而編織的人間秩序、人世規則；是事物良性發展、事半功倍的追求過程。圖書館法的空缺，不是意味著圖書館已經相當規范，無需立法，正好相反，它還存在著許多問題急需解決：讀者的權益保護、圖書館對知識產權的保護；圖書館自身的一些體制管理、技術管理、人事管理；國家、讀者、圖書館之間的相互關系以及各自的責任、義務、權利均沒有納入規范化、法制化軌道。為此，圖書館立法是必要的、迫切的。

2.1 立法的必要性

立法是為了建立一個可以預測的、可以計算的、合理的、良性發展的并具有強制性、規范性、概括性、穩定性、公開性的不受行政干預而自覺遵守的執法、司法制度。在現代化的法制社會里，它是將事情規范化的保證。

2.2 立法的迫切性

2.2.1 圖書館活動是以知識、信息的傳遞為紐帶，以讀者為軸心來開展工作的，但其在讀者的權益保護、服務中的知識產權保護方面沒有明確的法律規范。

2.2.1.1 讀者權益保護沒有明確的法律規范。讀者的權益保護應貫穿于圖書館工作的各個環節，但是我國圖書館從采編到提供服務均從本館制定的管理制度出發，很少考慮讀者的權益。采購脫離讀者的需求；在辦證、退證的時間與手續上引起讀者不滿；書籍的開架范圍不足70%，讀者自選度小；開放時間白天長，不方便讀者；少數圖書館的少數工作人員區別對待讀者，缺少真誠、文明的服務，這些都客觀地侵害了讀者的權益。對此，必須通過立法來保證。

2.2.1.2 圖書館在提供信息資源的服務中，對資源的使用程度無明確界線，對知識產權的保護沒有明確的法律規范。圖書館在文獻資源的提供上，存在著無償提供與過度“濫用”的矛盾；在復印文獻上，存在著滿足了讀者需求卻侵犯了作者著作權的矛盾；在下載復制網絡資源上，存在著方便了讀者卻侵害了軟件、電子、數字化版權所有的矛盾；在資源共享上，存在著只想多下載卻不想提供的矛盾；還存在著知識產權利用與知識產權保護的矛盾。對此，必須通過立法來解決。

2.2.2 圖書館所采用的信息技術沒有明確的法律規范。圖書館在選擇計算機系統軟件技術上沒有統一的標準：各圖書館選擇的軟件五花八門，有深圳版的ILAS、大連版的博菲特、有清華金盤……使計算機兼容問題越來越突出，甚至有些館的本館資源在館內也不能共享；在信息安全管理問題上沒有網絡信息的標準化、規范化管理：缺少網絡準入、聯網登記、聯網電腦管理、防毒殺毒以及相關安全管理責任人的獎懲等制度。對此，必須通過立法來規定。

2.2.3 圖書館對采購圖書的經費管理沒有明確的法律規范。圖書館在采購文獻資源中，對購書的折扣、回扣沒有實行財務公開，對怎樣有效地保護國家財產沒有明確的法律規范。對此，必須通過立法來監督。

2.2.4 圖書館從業人員的資質沒有明確的法律規范。圖書館各崗位的從業人員沒有明確的資質規定：有些工作人員對圖書館學、心理學、教育學、社會科學、自然科學以及計算機、網絡、信息檢索等常識不了解；對本館的館藏、數據庫不了解；甚至有少數工作人員不能熟練地使用各種工具書，圖書館這樣的讀者服務隊伍，難以完成信息時代為讀者提供信息檢索咨詢與知識導航的任務。對此，必須通過立法來優化圖書館人員的整體結構。

2.2.5 國家對圖書館每年經費的劃撥沒有明確的法律規范。圖書館每年的購書經費應占文化部整體預算的百分之幾，沒有明確的法律規范；人均購書費用、人均新書占有率、資源載體形式的比例在經費提供上也沒有明確的標準。對此，必須通過立法來保證圖書館的生存與發展。

2.2.6 國家對呈繳本制度的監督沒有明確的法律規范。呈繳本制度系指出版單位有義務免費向國家指定的圖書館交送一定數量的出版物。雖然我國在呈繳本制度方面已有明文規定：1979年新聞出版署頒布的《關于征集圖書、雜志、報紙樣本的辦法》，1991年重新頒發的《關于征集圖書、雜志、報紙樣本的辦法》的通知，國務院的《出版管理條例》、《音像制品管理條例》等都提及了呈繳本制度，但一些出版部門仍未執行，國家對其的監督沒有明確的法律規范。對此，必須立法，將呈繳作為作者、著作權人、出版機構的義務。

為了規范圖書館的行為、讀者行為、政府與圖書館以及相關機構的行為，圖書館必須立法。只有通過立法，才能調節國家與圖書館、圖書館與其他組織之間以及圖書館與讀者之間在圖書館活動中所產生的各種法律關系，才能將我國的圖書館事業發展得更好。

3 圖書館立法是圖書館生存之道

從信息的“生態”視角看，立法是為保護圖書館事業的發展。在信息服務多元化的時代，信息服務同樣也遵循優勝劣汰的自然法則，這是無法回避的客觀現實。信息服務機構是生存還是毀滅，取決于信息資源以及信息服務的質量。雖說圖書館在信息的歷史性、連續性上占有一定的優勢，對人類文化資源的保存和傳遞也曾經做過不少工作，但是，在世界性的信息資源質量、信息服務質量的激烈競爭中，同樣也面臨生存的危機。為了使中國的圖書館在競爭中立于不敗之地，我們必須找出差距，規范自身行為；為了更好地發展自己的事業，提供更優質的信息資源，更好地服務于社會，確實承擔起中華文明承先接后、薪火相傳的重任；為了使我國的圖書館事業融入到世界圖書館事業之中，與國際接軌，圖書館立法刻不容緩。

3.1 中國圖書館與國外圖書館的差距

在圖書館法律規范方面，目前在全世界的60多個國家和地區中，有1/3的國家已先后制定出250多部圖書館法規。美國早在1848年就頒布了世界上第一部圖書館法；英國在1850年也頒布了公共圖書館法；日本圖書館協會也在1954年通過并公布了《圖書館自由宣言》。這些國家的圖書館法都促進了本國圖書館事業的快速發展，同時，也推動了該國文化、科技、教育事業的迅猛發展，而中國時至今日仍沒有自己的圖書館法。在公共圖書館設置方面（以每所圖書館平均服務人群統計）：我國為45.7萬人/館、日本為5.7萬人/館、加拿大為2.8萬人/館、英國為1.2萬人/館、法國為3.6萬人/館、德國為1.3萬人/館、美國為1萬人/館，而丹麥僅為0.2萬人/館。如果按照國際圖聯擬定的標準，我國公共圖書館與此是有差距的，這些都在一定程度上制約了我國公民對圖書館的利用，也制約了中國圖書館事業的發展。在資源開發方面：在美國，公民只需拔打免費電話到圖書館，就能大致獲取自已所需的信息。更有甚者，他們對外來文化的研究也煞費苦心，如對我國上下五千年的歷史已進行系統的數字化處理。從更久遠的時間來看，他們有可能比我們更清楚我們的歷史。真不敢想象，我們的子孫后代是不是要在美國圖書館的數據庫里才能尋找到中國文明的足跡！由此來看，必須通過立法來保證對圖書館的投入。

3.2 與國際接軌，將我國圖書館事業融入世界圖書館事業中

我國加入WTO標志著我國對外開放進一步擴大，與外國的交流與合作進一步密切。但是，我國在融入國際社會的同時，一定要發揮自己的作用，否則，我們的圖書館就會被淹沒在世界信息的海洋里，喪失自己存在的價值。筆者以為，與國際接軌，不等于全盤西化，也不等于不要本土文化、不要中國的圖書館。為此，必須立法來保證中國的圖書館既能夠融入國際社會，又有自己的獨立性。

3.3 為了中華文明的薪火相傳，圖書館立法刻不容緩

圖書館是一個保存和傳遞人類文化資源的專門機構。中國五千年文化精髓得以逃過歷史的大浪淘沙，為萬世誦頌、流傳，這其中凝結了中國多少代人皓首窮經的一腔熱血，他們一脈相承、層層疊疊、前赴后繼、跋涉其中，才孕育了這些傳世之作；也凝結了多少代中國圖書館同仁對其不遺余力的保護。我邦圖書館界的后生，切不可將國家如此燦爛的瑰寶斷送在我輩之手。因此，只有立法，才能從根本上保護好我們的文化資源，才能保證讀者的權益。所以說，圖書館立法之道是圖書館生存之道。

[1]許章潤譯.論立法與法學的當代使命.北京：中國法制出版社，2001.

[2]張思之.真正的律師與優秀的律師.北京：時事出版社，2002.

[3]Oliver Wendell Holmes.The Path of the Law.Cambridge，Massachusetts：Harvard Law Review，1897.

[4]文化部圖書館事業管理局科教處.世界圖書館事業資料匯編.北京：書目文獻出版社，1990.

[5]許崇德.憲法學.北京：中共中央黨校出版社，2003.