我國(guó)應(yīng)加快圖書館立法進(jìn)程

張 余

（中共遼陽市委黨校圖書館，遼寧 遼陽 111000）

21世紀(jì)，人類社會(huì)進(jìn)入了知識(shí)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代。據(jù)《中國(guó)現(xiàn)代化報(bào)告》介紹，在未來50年里，中國(guó)將進(jìn)行兩次社會(huì)轉(zhuǎn)型，最終進(jìn)入知識(shí)社會(huì)。知識(shí)社會(huì)最顯著的特點(diǎn)之一是有發(fā)達(dá)的教育和繁榮的文化事業(yè)。作為我國(guó)文化事業(yè)重要組成部分的圖書館，如何走上穩(wěn)定、健康、持續(xù)發(fā)展之路？如何與時(shí)代發(fā)展同步？筆者認(rèn)為，通過立法，將涉及圖書館事業(yè)發(fā)展的問題以法律的形式固定下來，為圖書館事業(yè)的發(fā)展保駕護(hù)航是十分必要的。

1 目前我國(guó)基層圖書館狀況令人擔(dān)憂

改革開放以來，我國(guó)圖書館事業(yè)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，但是還很不平衡，特別是我國(guó)公共圖書館的人均藏書量不容樂觀。有資料顯示，2008年，全國(guó)公共圖書館人均藏書量是0.4冊(cè)，人均購(gòu)書費(fèi)僅為0.7元。不僅藏書數(shù)量少，各地圖書館的發(fā)展也極不平衡。而藏書最少的3個(gè)省區(qū)安徽、河南、西藏僅有0.17冊(cè)。全國(guó)2414個(gè)縣級(jí)圖書館中，無運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的有251個(gè)，無購(gòu)書經(jīng)費(fèi)的有769個(gè)，分別占總數(shù)的10.3%和32%。有的圖書館因?yàn)槿狈?jīng)費(fèi)，幾十年不購(gòu)買一本新書，已經(jīng)失去了應(yīng)有的功能。根據(jù)聯(lián)合國(guó)發(fā)布的公共服務(wù)指南，公共圖書館的館藏應(yīng)該以每人1.5到2.5冊(cè)為標(biāo)準(zhǔn)。從我國(guó)的情況看，與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)還有很大差距。人才缺乏也是影響圖書館發(fā)展的因素之一，尤其是縣級(jí)圖書館跟當(dāng)?shù)氐奈幕^、博物館相比，專業(yè)人才顯得尤為缺乏，公共圖書館從業(yè)人員為5.2萬人，其中有高級(jí)職稱的僅3964人，占全部從業(yè)人員的7.6%。此外，還存在著館舍破舊老化、設(shè)施落后的問題，我國(guó)縣級(jí)公共圖書館數(shù)量多，問題多，名存實(shí)亡的多。它已經(jīng)成為制約我國(guó)圖書館事業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。

《公共圖書館》宣言指出：“公共圖書館作為人類尋求知識(shí)的渠道，為個(gè)人和社會(huì)全體進(jìn)行終身教育、自主決策和文化發(fā)展提供基本條件，它是傳播教育、文化和信息的一支有生力量，是人們獲得和平和精神幸福的基本資源?！痹谖覈?guó)公共圖書館體系中，縣級(jí)圖書館處于承上啟下的樞紐地位，它應(yīng)該具有較強(qiáng)的知識(shí)資源保障和擴(kuò)散能力，為公眾提供良好的服務(wù)。那么，如此狀況的縣級(jí)圖書館，如何擔(dān)負(fù)起公共圖書館的神圣使命？社會(huì)主義新農(nóng)民如何培養(yǎng)？社會(huì)主義新農(nóng)村如何建設(shè)？這一局面形成的原因是多方面的，筆者認(rèn)為，最主要的原因是法治不健全所致。由于法治不健全導(dǎo)致有些地方政府官員不作為、亂作為的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，他們應(yīng)該做、而有條件做的事情不去做；不應(yīng)該做、沒有條件做，可以創(chuàng)造條件做。如山西某市動(dòng)用7000萬資金修天安門廣場(chǎng)的事例，可以從一個(gè)側(cè)面反映出一些地方政府官員行政行為的隨意性。他們可以隨意、不受約束地做任何想做的事情。所以說《圖書館法》的制定是改變基層圖書館落后面貌的關(guān)鍵所在。

中國(guó)社科院公布的國(guó)際形勢(shì)黃皮書《2006年：全球政治與安全報(bào)告》中認(rèn)為，中國(guó)的綜合國(guó)力在世界主要大國(guó)中排名第6位。很明顯，目前我國(guó)基層圖書館狀況和發(fā)展水平大大滯后于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是極不相稱的?！皥D書館是國(guó)家重要的文化和信息設(shè)施”，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與公共圖書館事業(yè)的發(fā)展應(yīng)該是相輔相成、協(xié)調(diào)一致的。

2 我國(guó)圖書館立法進(jìn)程的回顧

回顧我國(guó)圖書館立法進(jìn)程，我們走過了30多年的漫漫長(zhǎng)路。關(guān)于我國(guó)圖書館的立法問題，李克西先生率先在1980年《圖書館通訊》第1期發(fā)表了《六律正五音，規(guī)矩成方圓——談?wù)勔惨昧⒎▉肀ＷC我國(guó)圖書館事業(yè)的發(fā)展》一文。1981年圖書館專家草擬了《中國(guó)圖書館法》建議草案。1997年在全國(guó)人大八屆二次會(huì)議上，陳姍姝等32名代表提出了“建議立《圖書館法》”的第575號(hào)議案。該議案按立法程序交全國(guó)人大科教文衛(wèi)委員會(huì)審議。2001年時(shí)任文化部副部長(zhǎng)的周和平同志在中圖學(xué)會(huì)第六次大會(huì)上介紹了圖書館立法的進(jìn)展情況：“目前《圖書館法》作為重點(diǎn)立法項(xiàng)目，已擬出征求意見稿，現(xiàn)在做進(jìn)一步修改，爭(zhēng)取盡早上報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)審議。”2004年4月《圖書館法》立法工作再次啟動(dòng)，成立了由文化部牽頭，多部委參加的小組，開始了圖書館法》立法工作。中圖學(xué)會(huì)理事長(zhǎng)、國(guó)家圖書館館長(zhǎng)在2006年1月接受《人民日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說：“當(dāng)務(wù)之急是盡快出臺(tái)《圖書館法》，將其地位、作用、建筑面積、資金投入、從業(yè)人員的資質(zhì)等等寫入法律條文，從根本上解決公共圖書館的困境?！备上驳氖牵曛泄仓醒?、國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》指出，“加強(qiáng)文化立法，通過法定程序?qū)⑽幕呱仙秊榉煞ㄒ?guī)?！?009年中國(guó)圖書館學(xué)會(huì)受文化部委托，與國(guó)家圖書館共同承擔(dān)公共圖書館法立法支撐性研究項(xiàng)目，調(diào)集10余個(gè)專業(yè)委員會(huì)的70余位專家學(xué)者開展12個(gè)專題研究，標(biāo)志著圖書館立法工作取得重大進(jìn)展。我們熱切地盼望《圖書館法》能盡快出臺(tái)，從根本上解決我國(guó)圖書館事業(yè)發(fā)展的諸多問題。

3 國(guó)外圖書館法治建設(shè)的啟迪

國(guó)外圖書館立法已有150多年歷史，目前世界上有60多個(gè)國(guó)家頒布了250多部圖書館法。國(guó)外圖書館法的主要特征是通過立法確定依靠財(cái)政稅收或其他資助興建圖書館，通過立法保障圖書文獻(xiàn)的收集、保存和使用。

英國(guó)于1850年制定了世界上第一部全國(guó)性公共圖書館法；日本在1950年制定了公共圖書館法，3年以后又頒布了學(xué)校圖書館法，分別強(qiáng)調(diào)了圖書館在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和科學(xué)教育中的地位和作用；韓國(guó)在1913年制定了圖書館法，它促進(jìn)了圖書館事業(yè)的快速發(fā)展；伊朗政府雖沒有專門為圖書館立法，但它的憲法規(guī)定自1964年起，以地方稅收的1.5%提供給各地圖書館，較好地解決了圖書館經(jīng)費(fèi)短缺這一難題；美國(guó)是圖書館事業(yè)最發(fā)達(dá)的國(guó)家，這得益于美國(guó)圖書館政策的保障。1956年，美國(guó)聯(lián)邦政府出臺(tái)了《圖書館服務(wù)法》，1964年修訂更名為《圖書館服務(wù)與建設(shè)法》，該法案對(duì)向各州提供圖書館基金、資助圖書館項(xiàng)目研究提出了要求，同時(shí)提出圖書館的服務(wù)要求。后來經(jīng)過多次修改，經(jīng)費(fèi)的范圍不斷擴(kuò)大，目前包括圖書館服務(wù)經(jīng)費(fèi)、建設(shè)經(jīng)費(fèi)、館際合作經(jīng)費(fèi)等。

縱觀世界上許多國(guó)家的圖書館事業(yè)，它們之所以能夠走上一條快速、健康發(fā)展的道路，是與國(guó)家的高度重視和支持分不開的，它們的圖書館事業(yè)普遍得到發(fā)展的一個(gè)共同點(diǎn)，就是走法治之路，通過立法加強(qiáng)圖書館的法治建設(shè)，運(yùn)用法律手段從根本上來規(guī)范圖書館事業(yè)的發(fā)展方向，來保障、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)圖書館的建設(shè)，從而有效地促進(jìn)了圖書館事業(yè)的快速發(fā)展。

“他山之石，可以攻玉。”我們要借鑒國(guó)外圖書館立法的成功經(jīng)驗(yàn)。在圖書館事業(yè)的發(fā)展上我們沒有理由，也不應(yīng)該落后于他人，我們要后來居上。黨的十七大報(bào)告指出：“中華文明博大精深、源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，為人類文明進(jìn)步做出了巨大貢獻(xiàn)。在當(dāng)代中國(guó)人民的偉大奮斗中，必將迎來社會(huì)主義文化建設(shè)的新高潮，創(chuàng)造出更加燦爛的先進(jìn)文化?！?/p>

4 圖書館法應(yīng)涵蓋的主要內(nèi)容

國(guó)外對(duì)公共圖書館給予這樣的詮釋：公共圖書館是依據(jù)公共圖書館法設(shè)立的、由當(dāng)?shù)氐胤秸垂潭ㄙY產(chǎn)課稅支持的向所有居民免費(fèi)開放的圖書館。我國(guó)公共圖書館的設(shè)立及隸屬管理體制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的解體和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，公共圖書館的法律地位需要重新定位，所以《圖書館法》的頒布實(shí)施就顯得非常重要。

《圖書館法》屬于行政行為法范疇。所謂行政行為法，即行政組織進(jìn)行行政管理所采取的行為應(yīng)當(dāng)遵循程序等方面的法律規(guī)范之總和。它是由全國(guó)人大常委會(huì)制定的規(guī)范性文件，它是政府部門行使職權(quán)的行政性法律。它具有國(guó)家意志性、國(guó)家強(qiáng)制性、規(guī)范性、普遍性等特點(diǎn)。根據(jù)行政行為法的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為《圖書館法》的內(nèi)容除對(duì)公共圖書館的性質(zhì)、地位、作用以及基本任務(wù)給予明確說明外，重點(diǎn)還應(yīng)該包括以下幾個(gè)方面：

一是圖書館的經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)問題。經(jīng)費(fèi)問題是圖書館事業(yè)發(fā)展中非常關(guān)鍵的問題，經(jīng)費(fèi)短缺一直是困擾公共圖書館發(fā)展的一個(gè)難題，從根本上解決這一問題的唯一辦法就是立法。通過立法確定國(guó)家或地方財(cái)政用于圖書館事業(yè)發(fā)展的經(jīng)費(fèi)數(shù)額，以保證圖書館事業(yè)的健康發(fā)展?？梢越梃b國(guó)外《圖書館法》關(guān)于經(jīng)費(fèi)問題的規(guī)定。如伊朗《圖書館法》規(guī)定地方稅收的1.5%用于圖書館經(jīng)費(fèi)，印度馬德拉斯邦圖書館法規(guī)定地方稅收的3%用于圖書館經(jīng)費(fèi)，美國(guó)一般公共圖書館經(jīng)費(fèi)規(guī)定為稅收的6.5%。

二是館舍、館藏、管理問題。《圖書館法》要根據(jù)圖書館的規(guī)模對(duì)館舍面積作出基本要求，要辦館有其屋，要能滿足基本的工作需要；還要根據(jù)圖書館的性質(zhì)確定館藏特色，對(duì)資源共建共享、接受捐贈(zèng)制度、呈繳制度，數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、自動(dòng)化的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等問題都需作出規(guī)定。

三是圖書館的人員編制、職業(yè)資格與待遇問題。根據(jù)圖書館的規(guī)模確定圖書館的高、中、初級(jí)管理人員比例。對(duì)圖書館館長(zhǎng)、專業(yè)館員職業(yè)資格認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的制定（包括學(xué)歷、專業(yè)知識(shí)和技能等方面的內(nèi)容），對(duì)圖書館輔助人員的從業(yè)資格的認(rèn)定，對(duì)工作人員聘用、晉升等政策的制定問題，都應(yīng)在《圖書館法》中予以明確規(guī)定。

經(jīng)過幾代人的努力，我國(guó)圖書館事業(yè)有了長(zhǎng)足的進(jìn)展，但是發(fā)展還很不平衡，有些方面還很令人擔(dān)憂。其中一個(gè)主要原因就是我國(guó)圖書館事業(yè)沒有走上法治的軌道。現(xiàn)階段，當(dāng)務(wù)之急就是加快我國(guó)圖書館的立法進(jìn)程，用法律的權(quán)威性為圖書館發(fā)展提供動(dòng)力，用法律的相對(duì)穩(wěn)定性保證圖書館正確的改革方向，用法律的強(qiáng)制性為圖書館發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境?！俺林蹅?cè)畔千帆過，病樹前頭萬木春?！笨梢韵嘈牛S著《圖書館法》的制定，我國(guó)圖書館事業(yè)必將進(jìn)入一個(gè)全新的發(fā)展時(shí)期，在繁榮社會(huì)主義先進(jìn)文化中發(fā)揮不可替代的作用，在兩個(gè)文明建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。

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