第五次電信分拆與重組方案建議

高紅冰

美國在同中國“贏得未來”的競爭中，將寶押在寬帶上；而中國由于寬帶接入壟斷政策，可能在贏得未來GDP后，輸掉未來。為避免這種情況發生，我們認為，借助國務院有關推進三網融合工作的總體要求，中國有必要進行第五次電信改革。

一、中國寬帶產業的現狀和問題

自1994年成立聯通，引導競爭以來，中國電信產業取得了長足的發展。2008年以發放3G牌照為契機進行的電信改革，使得我國移動通信市場形成了移動、電信、聯通三家相互競爭的格局。但是，在寬帶產業領域，市場開放與競爭情況并不理想，在很大程度上制約著國家三網融合戰略和國家戰略新興產業的發展。

目前，我國95%互聯網國際出口寬帶，90%寬帶互聯網接入用戶，99%互聯網內容服務商，均集中在電信和聯通，形成雙壟斷格局。據工信部2010年9月的統計數據，全國擁有1.2億寬帶接入用戶，其中，電信占51%，聯通占39%，鐵通(中移動) 占6%、廣電占4%。聯通、電信分別在北方10省(聯通)和南方21省(電信)，則各自占有90%以上接入用戶，這是一個南北地域上獨家壟斷的格局。

前10年，電信網完成融入了互聯網，但是廣電網卻演變成為一個專網，獨立于互聯網之外，造成了當前三網融合的最大難題。與美國的寬帶市場由有線電視運營商占有超過50%市場的情況不同，10年來，我國廣電系統未加入寬帶市場的競爭，導致在寬帶產業鏈中，互聯網的基礎骨干網、國際出口局、接入網，以及依托在互聯網上的數據中心和巨大內容流量，均由電信、聯通分別獨家把持。而中國寬帶產業的中心問題是：寬帶接入市場的壟斷體制，特別的電信運營商既做寬帶互聯網接入（ISP）又做寬帶內容運營（IDC）的兩難困局，導致近年來形成了巨大的中外寬帶鴻溝，致使中國成為了一個互聯網大國而不是互聯網強國。具體表現在：

1、近年來國外寬帶產業迅速發展，拉大了同中國的距離。

2011年2月4日美國白宮發表“美國創新戰略”報告，闡述了總統奧巴馬在國情咨文中提出“贏得未來”的構想。報告提出5項新計劃，其中發展無線網絡計劃，在未來5年內使美國高速無線網絡接入率達到98%；美國是當今全球寬帶接入用戶最多的國家。固定寬帶普及率到2013年時，將增長至35.9%。同時長期目標要求至少1億家庭實現下行大于100M，上行大于50M的寬帶接入。

日本非常重視寬帶發展，將寬帶發展確定為E-Japan國家戰略計劃中的核心目標之一。韓國是全球寬帶發展最快的國家之一，2007年12月韓國寬帶用戶滲透率達93%，高居世界首位。韓國2009年2月宣布，國家與業界將投入34萬億韓元建設IT大運河，使有線網最高帶寬達到1G，無線網平均達到10M。印度近年高度重視寬帶，《印度的寬帶經濟：2010年遠景、戰略和行動建議》中稱，寬帶對2010一2020年間印度經濟的貢獻將達到900億美元，并使勞動生產率提高15%。

1999年國務院決定組建中國網絡通信公司（“小網通”），以技術創新引導體制創新，極大地推動了互聯網的寬帶化發展。其重大變化就是將上網從64K電話撥號上網，按照流量收費，轉變為ADSL上網，按照包月收費。但是，在2002年將“小網通”合并進中國網通集團后，中國電信的南北分拆，并沒有造成中國寬帶產業迅速發展。相反，還被發達國家拉大了距離。

按美國人的分析，如果網速慢，不是市場發育不充分，就是壟斷之禍。一個四五億網民的大市場，網速慢只能歸咎于壟斷。壟斷制約了戰略新興產業的發展，制約寬帶應用市場的發展，制約了三網融合戰略的實施,加速形成中國與發達國家之間的寬帶鴻溝。

2、寬帶接入產品價格過高，服務不好。

據國家信息中心信息化研究部日前發布的一份報告稱, “如果考慮到收入差距的話,2008年韓國人均國民收入是我國的6.9倍,這意味著我國的寬帶資費水平相當于韓國的124倍。”

中國互聯網絡信息中心(CNNIC)發布的《第27次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，雖然我國有線(固網)用戶中寬帶普及率已經高達98.3%，但是全國平均互聯網連接速度僅為100.9 KB/s，遠低于全球平均連接速度(230.4 KB/s)。

我國寬帶ADSL接入普及1.2億用戶，僅以512K-1M為主，平均不及1M帶寬，價格很高。平均100元/月.M。而目前，香港1G帶寬199港幣/月.G，綜合分析價格和網速，相差近1000倍。

3、缺乏競爭，互聯互通存在重大障礙。

無論是2002年將中國電信南北拆分為網通、電信，還是2008年將電信重組為三大運營商，都未能實質性地解決我國寬帶產業互聯互通的結構性障礙。政府機構和企業雙線路分別接入電信、聯通，用戶單位的服務器要雙份各自托管在電信、聯通的機房。互聯互通的結構性障礙，造成了巨大的資源浪費和全社會的效率低下。工信部發布的電信用戶申訴情況披露，電信和聯通之間的帶寬瓶頸導致的用戶投訴占到了90%。

寬帶收費成了巨人，而網速成了矮子，主要是壟斷所致。要使網速提上去，費用降下來，唯有采取競爭。比如新加坡和中國臺灣，擁有多達30-60家電信運營商。我國電信運營商表面上有三家，但實際上都是政府做老板，競爭是支流，不競爭是主流。壟斷加速了落后，加速形成中國與發達國家之間的寬帶鴻溝。

4、寬帶接入和內容監管兩難困局，影響網絡升級及市場化進程。

電信運營商既承擔市場的接入服務，又承擔網上內容的運營與監管，歷次網上信息內容治理和網絡掃黃打非，都需要電信運營商投入巨大的精力，影響了其服務質量的提高。政府對信息安全的要求與電信運營商的市場化經營，形成了矛盾。給帶寬提速、降低用戶上網成本，與對網上信息內容監管特別是視頻內容的監管，形成了左右互博的矛盾，影響了市場開放、產業創新、帶寬升級和面向視頻云計算的發展，這加大了與發達國家的帶寬的距離。

二、第五次電信改革方案的背景

1、國際上的最新動向

英國電信集團(BT Group，相當于原中國電信集團)與惠普公司進行談判，將旗下的英國數據中心以15億英鎊(約合29.3億美元)的價格出售給美國計算機廠商惠普公司。

Google 投資的衛星光纖網絡提供商O3b已獲得12億美元融資。在Google、匯豐投資和南非開發銀行等巨頭的資助下，O3bNetworks宣布已經獲得總共12億美元的投資，他們的任務是幫助非洲、亞洲和南美地區上網困難和上網昂貴的30億人通過衛星光纖接入互聯網。O3b的衛星距離地球表面僅有5000英里，比一般衛星近4倍，可為全球70%的地區提供低延遲和高速互聯網接入服務(用戶桌面接入帶寬達1G以上)。

O3b計劃于2013上半年開始商業服務，提供給電話公司和ISP便宜的3G、WiMAX和固化網絡服務。如果計劃順利的話，2年后他們將服務于全球150個國家的用戶。這項計劃啟用后，將可使區域內的寬頻上網費用降低95％。

2、我國歷次電信改革的回顧

第一次電信改革。我國電信體制改革始于“中國聯通”。承擔“打破壟斷”的使命，1994年中國聯通成立。由此，原郵電部獨家壟斷國內電信市場的局面開始改變。中國聯通進入移動通信市場后，郵電部門大幅降低了入網費和資費。雖然“雙寡頭”競爭使基本電信服務市場效率得到改進，但電信市場有效競爭并未形成。當時，中國聯通的資產只有中國電信的1/260，1998年其營業額僅為中國電信的1/112。

第二次電信改革。1999年，原信息產業部作出決定，將中國最大的電信運營商中國電信分拆,原中國電信中的移動通信業務、網絡、人員分離出來成立中國移動，以改變中國電信一家獨大的局面。這也成為中國第一次真正意義上的電信重組。

第三次電信改革。2002年,為了在固定電話領域引入競爭,第二次運營商重組出現。改革方案是：將中國電信南北拆分為中國電信(南方21省)和中國網通(北方10省)。2003年，原小網通(田溯寧領軍的網通控股)和吉通被并入中國網通集團，形成了中國移動、中國聯通、中國電信、中國網通、中國鐵通、中國衛通6家基礎運營商的現狀。

第四次電信改革。2008年5月24日，工業和信息化部、國家發展和改革委員會、財政部24日發布《關于深化電信體制改革的通告》，鼓勵中國電信收購中國聯通CDMA網，中國聯通與中國網通合并，中國衛通的基礎電信業務并入中國電信，中國鐵通并入中國移動。改革重組將與發放第三代移動通信即3G牌照相結合。由此，我國第四次電信體制改革啟動。通告中提到，深化電信體制改革的指導思想是：以發展3G為契機，合理配置現有電信網絡資源，實現全業務經營，形成適度、健康的市場競爭格局，既防止壟斷，又避免過度競爭和重復建設。通告指出，深化電信體制改革的主要目標是：發放三張3G牌照，支持形成三家擁有全國性網絡資源、實力與規模相對接近、具有全業務經營能力和較強競爭力的市場競爭主體，電信資源配置進一步優化，競爭架構得到完善；自主創新成果規模應用，后續技術不斷發展，自主創新能力顯著提升；電信行業服務能力和水平進一步提高，監管體系繼續加強，廣大人民群眾充分分享電信行業發展改革的成果。?第四次電信改革方案，主要考慮了3G移動通信的發展，電信、聯通、移動三家運營商在移動通信市場競爭的格局已經形成。但是，在寬帶產業市場的競爭并未形成。相反，由于三家運營商在移動市場形成競爭的狀態吸引了大家的注意，寬帶產業市場壟斷被隱藏起來，影響了該問題的及時解決。

當前，在寬帶產業中嚴重缺乏競爭。從競爭主體來看，表面上有兩家，實際上在一個地區上只有一家，不構成競爭。集中在中國聯通(北方10省)、中國電信(南方21省)，形成獨占性壟斷性。鐵通并入中國移動后，由于矛頭所指中國移動在移動通信市場中的支配地位，使得中國移動這一運營主體，在固定寬帶市場中也難有作為。

三、第五次電信分拆與重組的目的和原則

1、再次分拆重組的目的

第一，打破寬帶產業的中國電信、中國聯通在南北互聯網接入市場上各自獨家壟斷狀態，解決電信、聯通受困于互聯網接入和“被接入”(內容流量提供商)的問題。

第二，解決國內三網融合的問題，迎接國際挑戰，解決與發達國家寬帶鴻溝問題。如果O3b進一步在全球實施，而我國的寬帶仍處于一個高價格的局面，這個落差將帶來巨大的問題。面向視頻云計算，組建一家國家級大型視頻云計算寬帶運營商，將能夠滿足國家文化產業戰略、“走出去戰略”和國家信息安全戰略的實施。

2、分拆重組的原則

促進競爭，鼓勵創新，促進產業的健康發展，提供更好有性價比的寬帶服務，促進增值服務，使用戶獲得好處。

有利于國家整體上的信息安全管理，劃清并且理順帶寬產業及寬帶內容監管體制。

通過改革與結構調整，打造一個年100億收入、1000億市值的寬帶龍頭企業，帶動我國寬帶產業鏈的健康形成和發展，在視頻云計算領域形成全球化的產業與技術標準。

四、第五次分拆重組方案的重點

以開放精神為先導，打破電信運營商對寬帶接入市場的壟斷，引入市場競爭機制，是第五次電信分拆重組方案的精髓。

第五次電信改革是面向云計算進行的改革，其實質是實行“接入網與被接入網”分拆(ISP為互聯網接入服務，IDC為互聯網的被接入服務)，以解決互聯網基礎接入的公平競爭問題。同時解決互聯網內容的統一監管問題，促使中國帶寬接入進入一個新的階段。迎接云計算時代的到來，迎接國際互聯網進一步大規模高寬帶升級的挑戰。

具體上講，應當將中國電信、中國聯通的數據中心業務及內容運營分拆出來，進行市場化的運作，在寬帶接入領域引入競爭。

改革所引起的社會福利增加很明顯。寬帶接入價格會進一步下調，寬帶服務的質量和水平都可以進一步提升。云計算產業有望獲得突破性的進展，有利于國內云計算企業在與國外巨頭的競爭中占據先機。而從事視頻業務等內容經營的互聯網企業的經營成本也會下降，改革之后，中國電信和中國聯通不用再承擔內容監管方面的責任，從而可以擺脫廣電在內容監管方面的指責，然后集中精力發展自己的主營業務。最終多方受益。

分拆出來的部分，必須堅持內容運營和內容監管相分離的原則進行運作，防止形成新的壟斷。

五、分拆重組的具體方案

參照英國電信集團2008年將數據中心業務進行分拆，出售給HP的成功做法，將中國電信、中國聯通的數據中心業務分拆出來(目前擁有的近10萬個數據中心機架，超過60億的年收入)，這些內容不再屬于電信、聯通自已擁有的資源，解決了中國移動互聯網上沒有內容的問題。

關于分拆出來的數據中心的歸屬問題，可以采用三種方案：第一種是交給有IT背景的民營企業去運營，特別是那些正在發展云計算業務，亟需數據中心資源的民營企業；第二種是交由廣電來運營，數據中心是當前制約廣電在三網融合業務上發力的軟肋，正是廣電亟需的資源；第三種是由電信運營商成立合資公司來獨立運營，從而擺脫體制的限制，在運作上更加靈活，也更加市場化。

第二種方案，廣電必須注意將內容運營和內容監管分割開來，給內容運營一定的自主權，防止廣電對數據業務形成新的壟斷。

這樣從管理體制上徹底理順電信運營商既要管理互聯網接入運營，又要承擔寬帶內容監管兩頭不顧的問題。而且分拆之后，電信、聯通、中國移動三家運營商之間，對于各自利用自有內容流量交叉進行惡性競爭的問題，也隨之得到解決。

工信部專心致志地監管電信市場的運營與競爭。電信、聯通、移動三家運營商，可以專心負責寬帶互聯接入網的建設與經營，向用戶提供更加優質的產品和服務。

六、分拆重組方案的必要性和可行性

1、分拆重組具有重大的戰略意義。這個分拆方案，對于促進IDC產業的自由競爭非常重要。目前民營IDC企業都需要依附在電信運營商之上生存，一旦電信運營商將業務延伸到它們的領地，這些民營IDC基本不具備與電信運營商競爭的能力，只能選擇退出。而方案有利于改變這種不對等競爭的局面。

2、如果采用第一種方案，民營企業可以借助分拆出來的數據中心資源發展云計算業務，有利于它們在與國外巨頭的競爭中，盡快占據市場先機，避免中國的云計算被國外巨頭占領的局面，為維護國家的數據安全做出貢獻。

3、分拆重組有國際上成功的模式支持。2008年英國電信集團將數據中心業務分拆出售給HP的成功做法，充分表明電信運營商避開內容運營的劣勢(內容監管、版權管理、云計算管理等問題)，更加發揮好在網絡接入方面的優勢。這已經成為電信業的一個必然趨勢。

4、改革的代價很小，震動很小。僅僅是將電信、聯通業務量占比約2%的業務進行分拆，對電信、聯通的影響不大，但是對于廣電和民營企業的幫助巨大。

5、分拆重組的操作十分簡便。相比較于2008年從中國聯通分拆C網給中國電信，分拆中國電信、聯通的數據中心業務十分簡單，由于分拆不涉及最終用戶，而僅涉及電信、聯通總收入2%的IDC業務，因此，資產與業務的交割也很容易，人員剝離的工作量也不大。