我國“三農”問題的成因及對策研究

李俊俊

（廣西師范大學 政治與行政學院， 廣西 桂林 541006）

我國“三農”問題的成因及對策研究

李俊俊

（廣西師范大學 政治與行政學院， 廣西 桂林 541006）

“三農”問題的出現是一個國家或民族在追求工業化和實現城市化過程中所必有的一個暫時過渡性的現象。能否將農業剩余勞動力及時且有效地轉出，提高城市化率，這不僅關系一個國家能否持續、健康、穩定的發展，而且還決定一個國家或民族未來的富強與貧弱。為此，就目前我國“三農”問題的演變、成因進行陳述和分析，在此基礎上提出相應的對策與建議。

“三農”問題；貧困；權利；制度；弱勢群體

“三農”問題是一個國家、民族在追求工業化和實現城市化過程中所必有的一個現象。“三農”問題，在我國古代便是核心，只不過當時國家與農戶關系的核心是稅賦，而這一關系便體現在土地上。古代國家與農戶的關系是單一的、直線的，而今天的“三農”問題廣為關注，與我國幾十年的政策息息相關，特別是20世紀80年代資源配置的擴散趨勢到 90年代的重新積聚趨勢的轉變[1]，使得這一問題更加的突出，其中農民是核心。

一、我國“三農”問題的演變

鴉片戰爭后，西方列強用炮火打開了我國的大門并迫使清政府割地賠款、開放通商，一方面使我國主權喪失，賠款加重了百姓的負擔，也為列強進行了資本原始積累；另一方面東部和中部加入到了中國近代化大軍當中，東部商品經濟也繁榮起來，與此相應的是此地區的城鎮也有所發展。雖然中國的民族工業“先天不足，后天畸形”，可正因此東部的產業結構也向以工商業為主的產業結構轉向，與此相應的是人口就業結構從農業為主向工商業進軍。因此“三農”問題主要是中西部問題[2,p56]。

四年內戰，代表江浙財閥的國民黨敗于依靠中西部農民的共產黨。新中國成立后，為了實現富國強兵，振興中華，就要進行資本積累。縱觀歷史，看看其他國家實現現代化的過程便已知曉：美國南北戰爭后進行西部大開發，英國海外殖民，日本對外戰爭，目的都是為了積累資本。可是我國當時的發展環境不允許走這些發達國家當年的道路，為了實現現代化，我們進行了一項具有中國特色的“內殖民”道路，就是沿海“殖民”中西部，城市“殖民”鄉村，也就是把廣大的農村當作一種資源輸入到城市，注入到沿海，其中包括土地上的產出，通過價格機制向城市轉移財富[2,p38]。這一切都體現在土地制度的變遷中，也就是國家與農民在土地權利上的制度性安排。土地和農民工為中國的經濟增長做出了巨大的貢獻和犧牲。

在我國，土地不僅具有生產資料的功能，更具有社會保障的功能。改革開放三十余年，我國已形成了全方位、多層次、寬領域的開放局面，且加入WTO后，我國的市場經濟體系在不斷地完善。市場經濟是相對于自然經濟和計劃經濟而言的一種經濟制度，在此制度中，依靠價格、供求、競爭等市場機制實現各類經濟資源配置的一種社會經濟運行方式[3]，它所要追求的就是通過多種資源的優化配置，以趨于成本最小化，效益最大化為目標。自然地它就要求各種生產要素的自由化，特別是勞動力的自由買賣、資本的自由流通、土地的自由流轉。1997年以來伴隨農民增收難，農業占GDP的比重逐漸下降，“三農”問題日益突出。規模狹小、雷同的承包制小農經濟與今天大市場的接軌存在著問題，一是人均化土地，二是追求成本最小化，利益最大化，更別說像美國那樣進行大規模的機械化種植。伴隨“第二代農民工”(不像父母輩有過種田的經歷，都是沒有直接從事過農業的年青一代)大軍的出現，土地資源的閑置與粗放在所難免。更為重要的是，我國1982年全面實行的土地家庭聯產承包責任制這一農村的基本經營制度是按照人口（大多是以血緣、村社為界）來平均化土地的（這是人多地少國情制約下的低水平就業保障的制度性安排），也就是說所有權歸集體，使用權歸農戶。我國《土地法》規定農村土地是不能買賣的，集體也無權買賣土地，土地產權殘缺使得弱小的農民無法與強大的市場以及利益集團抗衡，導致其利益很容易受到侵害。在穩定壓倒一切的思維模式下，政府暫時是不會深層次地改變分配格局的，目前政府重中之重就是增加就業機會。

隨著城市化和工業化的推進，“三農”問題更加突出，廣為關注，農民工只能參與工業化而無法完成城市化，只能游走于城鄉之間[2,p7]。“三農”問題已是農民與國家、農民與市場的雙重關系問題[2,p57]。

二、我國“三農”問題的成因分析

“三農”問題在我國的產生有其歷史原因，但更多的是制度及其改革開放以后經濟的運行系統的問題。農民的貧困是他們在追求和表達自己利益和渠道背后的權力的不均衡所致，而我國歷經計劃經濟時期、計劃經濟和市場經濟混合時期、市場經濟時期的一系列制度性變化，這一切相互關聯，因果雙向流動，構成一個制度性貧困的域，使得農民深陷“制度性貧困的陷阱”中[4,p125]。

1945年4月，在延安召開的中共“七大”上，毛澤東提出了中國實現工業化的迫切性。“沒有工業，便沒有鞏固的國防，便沒有人民的福利，便沒有國家的富強。”[5]在新中國成立初期，黨和政府對于我們走什么樣的工業化模式還處于摸索中，一方面強調優先發展重工業的重要性，另一方面強調優先恢復發展農業、輕工業的重要性。此時黨和政府對經濟發展戰略尚未形成統一的看法。1950年劉少奇認為：“在完成國民經濟恢復的任務以后，第一步，要以主要的力量來發展農業和輕工業，同時，建立一些必要的國防工業；第二步，要以更大的力量來建立重工業；最后，就要在已經建立和發展起來的重工業的基礎上，大力發展輕工業。”[6]隨后伴隨朝鮮戰爭的爆發以及國際環境的惡化，為了鞏固新生政權，新中國的國防建設問題被提到了日程。可是要盡快地建立起強大的國防工業，就必須優先發展重工業；要發展重工業就得進行資本的積累，我們別無選擇，只能向占人口多數的、最貧困的農民索要[2,p53]。當時我們奉行“一邊倒”的政策，只有社會主義老大哥——蘇聯模式可供選擇。1953年底，中共中央宣傳部編寫了《為動員一切力量把我國建設成為偉大的社會主義國家而斗爭——關于黨在過渡時期總路線的學習和宣傳提綱》，以此為標志，我們踏上了蘇聯二三十年代的工業化道路模式，優先發展重工業，由此，我國步入行政主導型的單一舞臺，制度性安排從此拉開序幕。

行政主導時期（1949-1978年），我國治理了通貨膨脹，統一了財經工作，完成了社會主義三大改造，并調整了產業結構，為工業化初步建立了基礎。但是伴隨美國出兵朝鮮，經歷百年戰爭之苦的中國人民將發展模式轉向以重工業為核心的發展戰略，盡快地發展國防事業以鞏固新生政權。可是當時我國的工業基礎很薄弱，農業正處于恢復時期。我們打破以往的血緣、村社的界限，進行了自上而下的土改，實行集體化。對此政府對生產經營活動采取了一系列的政策規定，在重工業方面傾全國財力、物力、人力投入城市的國有企業，將工人的工資壓到最低，甚至從農村輸入幾千萬的年青勞動力，并不斷向城市的公共設施、教育等投入；在農業方面，控制糧食購銷，以低于市場價格強行收購（只留人民來年的種子及口糧，甚至曾有大批的人餓死的現象），再將生產的一些工業產品以高于市場價格賣給生產隊（南方有些山區無法使用，以致一些農機根本沒有使用過而生銹），而農村的公共設施、教育等財政包袱卻留給人民，這種情況一直到2006年以來隨著農業稅和“三提五統”在全國范圍內的取消為止。發展重工業并不能創造大量的就業機會，而且由于其自身低效率和內需嚴重滯后于工業化水平，為減輕城市的就業壓力和阻止農村大量剩余人口涌入城市，戶籍制度便成為自然的政策選擇。戶籍制度可以把農民束縛于土地上——以免農民逃避工業的剝奪，同時避免農村剩余勞動力到城市競爭就業崗位，加重城市就業壓力[4,p128]。以國有企業為對象的重工業優先發展的核心經濟戰略下，其余制度安排都是為他服務的，這樣就會形成一種路徑依賴，不斷的吸取農村和農業的血輸入到城市和工業。

行政和市場混合時期（1978-1992年），此時的城市實行國有企業放權讓利和價格雙軌制改革，并逐步實現工業品價格市場化。由于我國的國有企業是在沒有競爭壓力和國家不斷投入的環境下生存，不僅冗員過多而且管理低下，繼續通過價格機制向城市轉移財富，使得城鄉二元結構更加突出。農村在人多地少和兩權（所有權和承包經營權）分離的情況下推行家庭聯產承包責任制，使得農民獲得有限的土地權利，農民的收入有所增長，生活有所改善。但是隨著發展，新的矛盾開始浮出水面，一方面由于產權缺失，使得農民的權利遭到弱化，長期投入積極性下降，更為重要的是以土地“搭便車”、“尋租”現象出現；另一方面使得土地細碎化，降低糧食生產的勞動生產率和加大土地生產成本。這樣國家不斷地通過“剪刀差”以農補工，吸取農村的血輸入城市，加深了城鄉二元結構，使得城鄉差異更大。

市場主導時期（1992年至今），一方面國有企業進行改革，在GDP方面貢獻突出（靠國家的政策支持），可是在就業方面甚微，總體運行效益低；另一方面非公有制經濟迅速發展，雖然對GDP貢獻不大，進入市場的門檻高，但是吸收和創造大量的就業崗位。1992年鄧小平南方談話以后，設立經濟特區，給與南方更多的優惠政策，東南部迅速發展。由于各地區的政策和執行力度以及地區的差異，東、中、西部差異也由此拉開。此外，隨著市場的放開，大量農村勞動力（大多是農村的精英分子）流向城市，推進了城市化的進程。可是對于農村來說：一邊是農村資本的流失，一邊是農村優質勞動力的流失，這樣就造成農村勞動生產能力的進一步退化，土地閑置傾向更加嚴重，農村剩下孤老弱小的人群，甚至出現空村的現象。城鄉和工農差距進一步拉大，致使“三農”問題進一步深化。

三、解決我國目前“三農”問題的對策與建議

“三農”問題在我國與制度和改革開放以后的經濟運行系統息息相關。不是因為農民的謀生能力差（在城市做那些最臟、最累、最危險的事），他們參與工業化卻無法完成城市化，只能游走于城鄉之間（“春運”就是典型），被拋于社會結構之外，日益地邊緣化。

1. 創造最大限度的就業機會，轉移農村富余勞動力

就業是民生之本。我國在統計失業人口中，沒有計入農業戶籍人口。在人多地少，勞動力無限供給的條件下，農民工的經濟報酬呈下降趨勢，生活環境不斷惡化，越來越多的農村青年——“第二代農民工”，為改善自己的生活環境，向往城市生活，不斷地涌入城市。由于其自身沒有什么優勢，只能靠出賣勞動力求生，這樣很容易代際傳遞，形成惡性循環。另一方面社會在轉型，勞動密集型產業向技術型產業轉變，出現了結構性失業，失業的龐大群體又是外出打工的農民兄弟。我國要實現中華民族的偉大復興，就要最大限度地轉移農村富余的勞動力，讓更多的人參與和實現城市化，分享經濟增長的成果，其前提是保持經濟穩定、持續、健康的增長。對于國家規劃的未來基礎建設，盡量不要用大型機器，要盡可能多地使用勞動力，讓盡可能多的農民就業。這樣不僅可以轉移富余的勞動力，還可以增加農民收入和為開闊農村市場打下基礎，進一步地活躍農村市場和擴大內需。

2. 完善涉及全民的社會保障體系，確保農民能獲得最低的生活保障

土地流轉的前提是勞動力離開土地，有較為穩定的收入預期[2,p323]。由于農民個體面對的是強大的市場，自身力量薄弱，為了健康和安全的考慮，寧愿打工期間閑置土地以備市場沖擊時能夠返回家園，這樣使得很大一部分人離鄉不離土。究其原因是因為農民沒有被納入國家社會保障體系，自身又沒有比較優勢。所以要轉移農村大量富余的勞動力的前提，就要完善涉及全民的社會保障體系，特別是確保農民能獲得最低的生活保障。

3. 加大農村公共設施的財政投入，整合鄉村資源

農村的資金和優秀的勞動力單項地流向城市，究其原因是農村的基礎設施，如教育、醫療、住房、交通、通信等與城市相差甚遠。為此，國家應加大力度進行鄉村整合，以優化資源，特別是要加大農村公共設施的投入力度，為企業進入鄉鎮創業和貧困人口外出務工減少社會成本，對進入鄉鎮的企業給予更多的優惠政策。尤其加大農村的學前教育；如若不然，他們將無以立足，社會也將充斥不公，喪失發展的潛力[7]。

現代社會的競爭是人才的競爭，而人才的培養是要靠教育的。我們要實現人才強國戰略，就必須大力發展教育，提高全民素質，特別是針對當前的發展困境，必須在貧困人口中下大力氣培養大量技術人才以幫助其提升人力資本。社會是不斷向前發展的，人們的知識也必須緊跟時代的發展而發展，為此我們要實現中華民族的偉大復興，就必須實行全民教育，不斷提高勞動者的素質，對其進行終生教育以提升人力資本的可持續循環，并尊重其創造精神。

4. 政府支持在弱勢群體中建立協會，讓其形成自己的話語權，增加其談判的籌碼

面對強大的市場，高度分散的農民是與其無法抗衡的。究其原因，是人民在追求和表達自己利益背后權利的不均衡。目前的“三農”問題，是人民內部矛盾，最主要的是基于利益分配上的矛盾，可以通過協調各個階層和各個利益主體的物質利益的角度入手予以解決。當前我國不僅信訪制度不完善，而且人們在追求和表達自己利益時，沒有游行、示威等權利，這樣不僅不利于矛盾的緩沖和化解，反而會進一步增長矛盾的對抗性和矛盾爆發的可能性。一個執政為民的黨，一個為人民服務的政權，難道會反對農民組織起來解決自己的“三農”問題？如果不組織起來，光靠政府，光靠黨，背不動[2,p232]。為更好地幫助處于弱勢的人們和減少社會成本，應向弱勢群體賦權，讓其建立自己的協會，形成自己表達和追求利益的代表，形成自己表達和追求利益的話語體系，在與強大的市場發生沖突時，增加自己的談判籌碼。

5. 政府財政支持、社會支助和農民自救相結合

政府要發揮宏觀調控功能，彌補市場經濟在微觀領域的不足，切實落實“以城帶鄉，以工返農”的政策，加大對農村基礎薄弱環節的財政支出，加大農業補貼，加大農業保險的投入，放低甚至發放無息的農業貸款。允許成立相關支農的社會組織，鼓勵高校、企業與農村相關產業的開發，形成自主的品牌，提升農業的附加值。政府要轉向以服務為主的“超”政府。同時要清楚解決“三農”問題的主體并不完全是政府，而應該是農民自身[2,p230]。農民要抓住機遇，時刻掌握市場信息，進行與農業相關的技術、產業培訓，成立自己的農社，形成具有一定規模的產品種植、加工、銷售相關的產業鏈。

[1] 孫立平.失衡[M].北京：社會科學文獻出版社,2004：3.

[2] 曹錦清.如何研究中國[M].上海：上海人民出版社,2010.

[3] 劉長龍,計保平.社會主義市場經濟理論[M].北京：北京出版社,2005：18.

[4] 劉明宇.貧困的制度成因——產業分工與交換的經濟學分析[M].北京：經濟管理出版社,2007.

[5] 毛澤東.毛澤東選集(第3卷)[C].北京：人民出版社,1967：1080.

[6] 周恩來.周恩來選集(下卷)[C].北京：中共中央黨校出版社, 1985：105.

[7] 增長與發展委員會.增長報告——可持續增長和包容性發展的戰略[M].北京：中國金融出版社,世界銀行,2008：33.

（責任編輯、校對：韓立娟）

The Causes of the Problem and Countermeasures Research of the“Three Rural” Issues of Our Country

LI Jun-jun

(School of Politics and Administration, Guangxi Normal University, Guilin 541006, China)

“The three-dimensional rural issues” concerning Chinese agriculture, countryside and farmers is a transient problem we must face to in our country which is trying to realize industrialization and urbanization. Whether or not to transfer the surplus rural labour to city timely and effectively related the development of a country in the future. This paper will analyze the cause and development of "the three-dimensional rural issues" according to the state in China, and then put forward some corresponding solutions.

the three-dimensional rural issues; poverty; right; institution; vulnerable groups

2011-06-06

李俊俊（1983-），男，陜西商洛人，廣西師范大學政治與行政學院碩士研究生，研究方向為思想政治教育。

C912

A

1009-9115(2011)06-0130-04