國際格局變化與安理會改革

■ 鄭啟榮／文

國際格局變化與安理會改革

■ 鄭啟榮／文

誕生于第二次世界大戰炮火硝煙之中的聯合國迄今已走過65年的歷程，它所處的國際格局亦已發生了重大變化。特別是20世紀80年代末90年代初，蘇聯解體、冷戰結束，曾經主導雅爾塔體系長達40多年的兩極格局崩潰，此后伴隨全球化的發展與全球性問題的凸顯，國際形勢發生了歷史性的深刻變化。

國際格局發生新變化

首先，國際格局的主要態勢從1945 年后形成的兩極對峙格局演變為新的 “一超多強”結構，國際力量對比相對均衡化的趨勢越來越明顯。蘇聯解體標志著原先美蘇兩個超級大國稱霸世界的兩極格局崩潰。美國成為世界上唯一的超級大國，繼續保持著在國際格局中的主導地位，其政治、經濟、軍事力量仍處于無人匹敵的狀態。但原先國際格局中的其他重要力量也在不斷發展。歐洲一體化取得重要進展，歐盟成員國擴及整個歐洲地區，已成為國際格局中不可忽視的主要力量。日本盡管陷入經濟困難，但其經濟實力仍繼續位居世界前列，走向政治大國的步伐一直沒有停頓。以金磚國家為主的新興大國群體性崛起也對原有格局帶來挑戰。國際格局中的主要力量對比出現了前所未有的新態勢。

其次，國際環境發生了深刻的演變。在國際安全環境方面,表現為安全威脅本身的多樣性與復雜性大為增加, 各國面臨的安全挑戰呈現出多元化的趨勢。傳統安全與非傳統安全交織在一起，對世界和平與發展形成了重大威脅。隨著兩極格局式微，國際局勢保持了總體上的和平、緩和與穩定態勢，世界和平力量在增強。大國關系已發生了深遠的變化, 它們之間雖然有矛盾,有競爭,有齟齬，但也有著更多的協調與合作。在相當長的時間內，大國之間發生全面對抗的可能性比較小，爆發世界規模戰爭的可能性已經微乎其微。但從某種程度上說，20世紀90年代初冷戰結束以來，國際總體形勢中動蕩性的一面增加了。霸權主義和強權政治并未銷聲匿跡。作為世界上唯一的超級大國，美國倚仗其超強的軍事、經濟和科技實力，推行先發制人戰略指導下的單邊主義，嚴重沖擊著集體安全機制，構成對國際體系穩定的嚴重挑戰，威脅著世界總體安全與和平。而原先被兩極格局所掩蓋和壓制的各種民族、宗教矛盾和領土糾紛矛盾爆發，由此引發的地區沖突和局部戰爭此起彼伏，巴以沖突和伊拉克戰爭就是最鮮明的熱點例證。在霸權主義刺激下，恐怖主義到處肆虐蔓延，成為全球許多國家的心腹大患。同時世界各國還面臨著多種多樣的其他安全威脅，如經濟危機、大規模殺傷性武器擴散、環境污染與生態惡化、跨國犯罪、嚴重傳染性疾病的傳播，等等。當今的國際環境雖然發生了重大變化，但天下仍不太平，世界仍不安寧。

再次，聯合國也面臨嚴峻的挑戰。聯合國畢竟成立于半個多世紀前,許多方面已與現實環境不相適應。由于歷史的原因，聯合國創立之初所面對的是尚未擺脫大戰陰影的戰后世界，其主要功能設計把防止國家間的沖突及世界大戰再度爆發、維護世界和平作為首要目標，聯合國的作用及機構設置也體現了“重政治、輕經濟”、“重安全、輕發展”的特點。而在冷戰后的世界中，聯合國所處的國際環境已經發生了巨大變化，從時代主題，到世界格局，其面臨的主要問題都與成立之初有很大不同，安全、發展、人權已成為聯合國日常工作的三大支柱。安理會逐漸擺脫了因大國對抗而經常處于癱瘓狀態的局面，呈現出新的生機。但其所面臨的挑戰和威脅更為復雜、多元，不僅要防止國家間的爭端，還要處理一些國家內部的武裝沖突；不僅要應對傳統的安全威脅，還要應對大量非傳統安全威脅。

與此同時，聯合國的成員數目已從最初的51個國家增加到192個，從最初以歐美國家為主到囊括世界各地區幾乎所有的主權獨立國家。而聯合國的權力分配，特別是安理會的構成仍延續二戰以來的國際政治特點和大國主導框架，少數大國把持聯合國的局面未得到改觀。20世紀60年代以來發展中國家紛紛獲得獨立、聯合國內發展中國家陣營不斷壯大，過去一些不發達的經濟體如今在很多方面已經成為全球有影響的經濟體，一些較弱的國家已逐漸擺脫邊緣位置走到國際舞臺的中央。但他們的地位與作用并沒有成相應比例的提高，他們的利益和聲音一直沒有引起足夠重視，他們的合理關切與訴求均未得到滿足。發展中國家，尤其是一批新興的發展中大國強烈要求增加他們在安理會中的發言權和決策權。此外，安理會受到不同國家利益的牽制，在應對危機方面往往顯得效率不高。作為聯合國內最具權威并被賦予了維護國際和平與安全重任的安理會，在解決國際危機時竟然屢屢被“邊緣化”，讓人們對其有效性產生懷疑。

安理會改革勢在必行

進入21世紀以來，國際形勢繼續發生著深刻和復雜的變化。和平與發展仍是時代主題，但不確定、不穩定因素有所增加。冷戰結束后出現的國際體系變化依然在繼續，積極因素和消極因素共生共存。“9·11”事件，以及始于2008年席卷全球的國際金融危機更是對國際局勢產生了深刻而重大的影響。無論是國際格局的態勢還是國際體系的特征，都處于變化調整的過程之中，需要國際社會成員破舊立新，對已有的國際規范中的不合理不公正之處進行改革，重構和完善原有的國際關系準則，以促使變革調整中的國際體系朝著更符合時代的要求，更有利于應對人類所面臨的嚴峻挑戰的方向發展。安理會的改革不可避免。

實際上，安理會改革并不是一個新的議題。在過去幾十年里，隨著國際格局的演變，涉及安理會改革的呼聲不斷。早在聯合國成立初期，就有一些國家對《聯合國憲章》的有關規定和安理會組成及表決機制表示不滿，提出改革的要求。而且，由于冷戰期間，安理會成為美蘇爭斗的重要場所，美蘇在安理會濫用否決權以維護一己私利，導致安理會屢陷癱瘓，激起廣大會員國的強烈不滿。20世紀五六十年代，隨著聯合國會員國數量的不斷增加，擴大安理會及對安理會進行必要改革的呼聲日益高漲。在廣大會員國的強烈要求下，1963年12月，第18屆聯合國大會正式通過修改憲章的決議，對安理會進行改革，將其成員國席位從11個擴大到15個。但40多年時間過去了，聯合國成員國數目又有很大增長，安理會成員席位卻依然沒有變化，安理會代表性明顯不足的狀況更加突出。

1992年12月，第47屆聯大以協商一致的方式通過了由日本、印度、巴西等36國提出的關于“安理會席位公平分配和增加成員問題”決議案，即安理會第47/62號決議，拉開了新一輪安理會改革的大幕。由于安理會涉及面十分廣泛，且與各成員國利益緊緊相連，因此各方都十分關注。許多國家紛紛提出相應的改革提案，但都因對改革的訴求及重點存在嚴重分歧，難以達成共識。在歷任秘書長領導下，安理會在提高工作效率，增加透明度方面取得一定的進步，與聯合國大會的聯系方面也有所加強。但這些改革都未能解決安理會如何應對冷戰后出現的危機、增強其應對國際和平與安全威脅與挑戰的能力以及更具權威性和代表性等根本問題。

近年來，要求安理會改革的呼聲明顯加大，而且目標也更加明確。尤其是2005年，由日本、德國、印度、巴西組成的“四國集團”在聯合國內部強行推動安理會改革，引起各方巨大爭議。“四國集團”要求擴大安理會成員及常任理事國席位，他們四國享有與現有常任理事國同等權利與義務。這一方案遭到了以韓國、巴基斯坦、意大利、阿根廷為代表的“咖啡俱樂部”（后發展為“團結謀共識運動”）的堅決反對，“咖啡俱樂部”主張只增加可以連選連任的非常任理事國，而不增加常任理事國。與此同時，“非洲聯盟”也提出自己的主張，非盟的提案要求給予非洲國家新常任理事國席位以及更多非常任理事國席位，同時他們要求取消現有常任理事國的否決權，否則新增常任理事國也應擁有否決權。美、英、法等常任理事國雖然也表態支持擴大安理會，支持個別國家成為新的安理會常任理事國，但言行不一，且均反對取消他們擁有的否決權或給予新常任理事國否決權。雖然各方都同意擴大安理會，都認為安理會只有15個成員國的組成并沒有反映出聯合國會員國數量和構成的巨大變化，也沒有反映出國際政治的巨大變化，發展中國家在安理會的代表性嚴重不足，安理會已經不足以代表廣大成員國的利益，但由于擴大安理會成員數目、增加常任理事國問題不僅是增強安理會權威和效能，而且包含非常復雜的因素，關系到聯合國的核心權力，非短期內可以解決。1963年安理會第一次擴大之所以取得成功，主要原因在于當時的擴大只涉及非常任理事國。而從1993年開始的這輪改革不僅要增加非常任理事國，而且一些國家還把重點放在增加常任理事國及要求與五大國具有同等權利上，這直接涉及聯合國內權力結構再塑造以及不同地區國家間的平衡，甚至包括歷史及現實中的糾葛，情況就非常復雜，所以難度很大。圍繞安理會改革的討論幾經反復，始終未能取得實質性進展。

2011年5月2日聯合國安理會會議現場

2009年2月由聯合國大會正式啟動安理會改革問題政府間談判會議，該會議到2010年9月第65屆聯大開幕時已經進行了五輪非正式談判，著重圍繞五個議題進行，即成員類別、否決權問題、區域席位分配、擴大后的安理會的規模、安理會工作方法以及安理會與聯大的關系。雖然談判仍未取得實質性進展，但首次以書面形式匯集了一些國家和國家集團的立場和建議，進入“基于案文”階段，表明安理會改革在徘徊多年之后已到了更具實質意義的關頭。2011年年初以來， “加速聯合國安理會改革”的聲音再度在聯合國會場內外發出，由日本、德國、巴西和印度組成的“四國集團”發表聲明，要求聯合國在2011年9月本屆聯大閉幕前，就增加安理會常任理事國席位問題采取“具體行動”并取得“實質成果”。這一聲明使安理會改革問題再度引起關注。

當前國際格局確已出現重大變化，安理會改革勢在必行。盡管迄今為止，安理會改革未能取得突破性的進展，依然處于“雷聲大、雨點小”的狀態，但國際社會仍未對此失去希望，改革的動力依然存在。任何改革從來都不可能一帆風順，安理會改革絕非可以“畢其功于一役”，在限定的時間內可以實現的。面對這樣一個影響涉及全世界的機構改革，無疑需要講求實效、注重質量、循序漸進，需要凝聚全體成員國的共識和努力。改革本身不是目的，而是為了加強安理會的作用，提高其權威性、代表性和有效性，使其成為“一個更加民主、公平、透明、有效和問責的安理會”。安理會改革的措施必須以《聯合國憲章》的宗旨和原則為根本，通過廣泛、民主協商,兼顧各方利益和關切，爭取達成最廣泛一致。強行推動不成熟方案,不僅影響會員國團結,最終也會損害安理會改革進程本身， 這不符合任何一方利益。

中國支持安理會與時俱進，進行改革，優先增加發展中國家，特別是非洲國家在安理會的代表性，讓他們在安理會事務中發揮更重要的作用，同時讓中小國家有更多機會輪流進入安理會，體現民主、公平的透明原則。只有這樣，安理會在維護國際和平與安全的主導作用才能得到發揮和加強，安理會權威才能得到維護，其應對新威脅和新挑戰的能力才能得到提高。

(作者系外交學院副院長)

（責任編輯：李瑞蔚）