我國環境公益訴訟制度的限度＊

胡中華

（中國地質大學（武漢）政法學院，湖北武漢430074）

訴訟制度作為一種正式的制度，深深受制于司法資源的有限性與訴訟參與的復雜性及偏見。在解決大型的復雜的社會糾紛時，訴訟參與者的數量與所要解決的社會糾紛的復雜性帶來的制度運行阻力會抵消訴訟制度的優勢。因此，我們在呼喚建立我國環境公益訴訟制度時，必須要關注限制環境公益訴訟制度功能發揮的因素，注意環境公益訴訟制度的限度，注重環境公益訴訟制度運行過程中的各種變量因素，避免制定一個“看上去很美”的制度，節約制度建構與運行的成本。

一、環境公益訴訟制度的內在需求

環境公益訴訟的最終目的是保護環境，避免環境遭受人類各種活動的破壞與影響，保證當代人與后代人都能夠在一個健康適宜的環境中生存、發展。為了實現這一宏偉的目的，人們在設置環境公益訴訟制度之時，就對其確定了具體的目標：采取各種措施阻止以企業為代表的主體排放污染物和破壞環境的行為；采取各種措施推動政府治理環境。環境公益訴訟制度的適用對象——不論是企業排污行為，還是環境監管部門的監管行為——都最終必須落腳于企業行為，法官必須對企業行為所牽涉的各種利益進行比較、權衡。鑒于環境公益訴訟制度的自身特性，其對司法資源有著特殊的內在的需求。

（一）法院必須具有受理環境公益訴訟案件的權能

環境的自然特性決定了環境一旦遭受毀損、污染或者破壞，其往往難以恢復或修復。保護環境公益的最佳途徑就是防患于未然，在環境損害尚未發生前就應該采取相關措施予以防治、制止。現代社會中，最有能力對企業污染、破壞環境行為進行預防與制止的機構就是國家環境監管行政機構。但環境監管行政部門卻可能懈怠、忽視自身的環境監管職責。因此，為了實現保護環境公益的目的，環境公益訴訟制度不僅應該允許法院受理非利益相關者對排污企業提起訴訟，還應該允許其對行政機構可能影響環境的行政行為提起訴訟，包括具體行政行為（如許可、批準企業開發項目、排放污染的行為）和抽象行政行為（如制定環境規劃、環境排污標準等）。如此一來，環境公益訴訟制度內在地要求法院超越傳統司法權能去受理這種新型的案件。這勢必需要大大地擴展法院的司法權能。如果沒有先行拓寬法院的司法權能，法院受理環境公益訴訟案件就缺乏必要的憲政基石與法律依據。這會破壞一國的法治。

依照我國《民事訴訟法》第108條和《行政訴訟法》第1條的規定，原告只能是“與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織”或者“認為行政機關”侵犯其“人身權、財產權”的“公民、法人和其他組織”。也就是說，法院只能夠受理依法具有起訴資格的原告提起的訴訟案件，法院的司法權能范圍只能是審理“與本案有直接利害關系”的原告提起的民事訴訟案件與受到“具體行政行為”不利影響的原告提起行政訴訟案件。法律對原告資格的限制就是對法院司法權能的限制。顯然，根據我國《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的相關規定，法院能夠受理的案件僅限于私益遭受損害、侵害的案件——私益訴訟案件。如果我國法院要受理環境公益訴訟案件，則大大地擴張了法律所規定的法院受理案件的范圍，這種受案范圍的擴展實際上意味著法院司法權能的擴張。正是我國法律對法院的司法權能有嚴格限制的原因，我國環境公益訴訟案件才難以被法院所受理與審判。

因此，為了適應環境公益訴訟的需要，我國法院司法權必須得到擴展，使得法院可以審理以下兩類案件：一是非利害關系人提起的環境公益訴訟；二是對行政機關抽象環境行政行為的司法審查。我國法院只有具備相應的司法權能，能夠審理這兩類新型的案件，環境公益訴訟才能夠有序地進行。然而根據人民主權原則和國家機構權力制衡原則，法院司法權能的擴張需要得到立法者以法律的形式予以專門的授權。法院不得為了能夠受理環境公益訴訟案件，自行其事，自我授權以擴展司法權。如果法院以維護環境公益的名義自行擴展司法權，將會對法治造成嚴重的破壞，社會將付出沉重的代價。

（二）原告必須具備起訴的動力與有效表達環境公共利益的能力

環境公益意味著該種利益有眾多的人非排他地共同享受、利用。“公益總是最少人看護”，眾多的人享受環境公益也意味著當環境公益需要有人看管時，總是有大量的人愿意“搭便車”。因此，以訴訟的形式保護環境公共利益，就需要有原告愿意克服“搭便車”的沖動，有極大的動力去提起環境公益訴訟。我國一些地方環境保護法庭出現了無人提起訴訟的窘境說明了其實并非每一個社會成員都愿意犧牲自己的利益去充當原告以維護環境公益。如果社會不能夠很好地激發與維持民眾保護環境的熱情，就可能出現無人愿意提起環境公益訴訟的局面。

訴訟是一場競賽。面對組織良好的被告，原告必須具備有效表達環境公共利益的能力。通過對環境公益的有效表達，充分展現被告行為對環境的危害、對生物多樣性的破壞以及對社區整體利益、人類后代人的利益威脅。這樣，原告才能贏得社會輿論、其他社會主體與法官的支持。環境公益訴訟過程更為強調了法律技術與技巧的運用，對原被告的訴訟利益表達能力提出了更高的要求。如果原告不能夠按照法律規定的方式以及以法官能夠接受的法律語言形式去表達環境公共利益正在或者將要遭受侵害，法官將不會理會原告的訴求。法律語言是非常復雜的，要獲得運用法律語言以表達訴訟利益訴求的能力絕非一日之功。

（三）法官必須能夠準確地判斷各種利益的優先次序

針對影響環境行為提起的環境公益訴訟，牽涉到諸多的利益糾葛，這些不同利益相互糾纏，相互影響。從實質上講，環境公益訴訟就是要對這些相互聯系的利益進行先后次序的安排，比較不同利益間的優先性。這給法官提出了一個幾乎不可能完成的任務。以對企業排污行為提出禁令請求的環境公益訴訟為例，企業排污行為牽涉的相關利益有：工廠主的經營利益、雇員的工資與就業利益、政府的稅收、為企業及雇員提供服務的其他企業利益、受害人利益、環境本身的利益。況且“環境污染的普遍性與嚴重性”[1]17，使得既使關閉某一企業以禁止其排放污染物，也不能確保環境污染的好轉。在這種錯綜復雜的利益糾葛中，要想厘清其中利益的優先次序，法官可能無能為力。正因為如此，在新區流動人口訴大西洋水泥廠案①中，法官不得不承認，“到目前為止，有效地控制空氣污染仍然是一個既使依靠政府投入所有的公共和財政資源也無法徹底解決的社會問題。……法院作為一個私人間訴訟的副產品，不應該自己單獨去做這件事。司法的構建既沒有考慮到其自身裁判事項范圍上的局限性，也沒有做好制定與施行消除空氣污染的有效措施的準備。這已經超出了一個私人訴訟領域的范疇，而直接是政府的責任，所以不應當被作為幾個財產權所有人和一個水泥廠——在哈得孫河流域開設的許多工廠中的一個——之間的偶然的爭端來讓法院去解決”[1]17。

大量的環境公益訴訟案件，恰好類似新區流動人口訴大西洋水泥廠案，我們不得不要求法官做出一個清晰的利益序位。因為不對環境公益訴訟所牽涉的全部利益進行一定的排序，法官就不能夠決定是否同意原告的訴求或者被告的抗辯。不過這一要求對于法官而言，難度太大，不易實現。

（四）合理的環境證明責任制度

“司法裁判的能力不僅受到法官的權能和實際能力的限制，而且取決于訴訟的進程，因為訴訟的進程可以限制甚至扭曲法官們所能看到的和決定的事情”[1]194。訴訟過程可以說是一場知識競賽。原告與被告雙方各自獨立的按照證據規則的要求展示自己所收集來的，有利于支持自身訴訟請求的證據，法官公開且超然獨立地聽取雙方對證據所作的說明，使自身少受不公正信息的影響。除了法律有明確的規定，原告與被告雙方在法律上被假定具有平等的收集證據的能力，以此“創造出一種非常規范的公正性，使得所有的訴訟當事人都能夠在法庭這一處于嚴格控制之下的環境中平等地對判決產生影響”[1]39。

在現實之中，所有人都明白，“人類社會永遠存在著等級制度，人與人永遠存在著權力和服從關系”[2]328，“人們在社會中的地位是不一樣的”[2]328。這意味著在人類社會中，社會成員之間實際上并不平等。不同的人能夠利用的社會資源其實是完全不同的，當然，他們也就形成了完全不同的應對各種社會挑戰的能力。在環境公益訴訟中，原告與被告之間利用社會資源、司法資源的能力同樣也是互不相同的。他們之間具有相同的證據收集能力的假設根本就不是社會事實，這一假設永遠也不會實現。環境公益訴訟過程中，證明因果關系的成立是最為關鍵的問題，即證明被告的行為已經或者可能對環境造成危害，被告行為與環境危害之間具有因果關系。原因在于環境污染問題是一個現代科學問題，超越了人類過往社會經驗。人類往往難以憑借直觀和直覺來感知與理解環境污染的肇因。如何證明因果關系成為了環境訴訟上的一個難題。解決這個難題需要有相當的環境科學知識與試驗儀器，普通的民眾難以具有這些知識與試驗條件，因而就不容易提出相關的證據以證實被告行為與環境損害之間的因果關系的成立。被告往往具有這種證明能力，但為維護自身的訴訟利益，不會提出對自身利益不利的證據。以日本水俁病為例，1956年5月1日，日本厚生省報告正式發現水俁病。1959年11月12日，日本熊本大學醫學系水俁病研究小組向厚生省報告水俁病的原因：患者因吃了水俁灣邊及其周圍的海鮮類產品引起有機水銀化合物中毒，證實日本窒素股份公司排放含有有機水銀化合物污水的行為是造成水俁病的肇因[3]13。此時離發現水俁病已經過去了漫長的3年，有更多的人受到了傷害。實際上該公司已經做過了貓試驗，已經確認了病患原因是由于工廠的排水，但該公司對此隱匿不報[3]13。由于肇事企業的故意隱瞞，政府與民眾延遲了對致病因子的防范，耽誤了對環境的及時治理與受害人的醫治。這一慘劇告訴我們，如果在環境公益訴訟中法律不能夠合理地規范證明責任，仍舊依照當事人之間訴訟能力平等的假設設置證明責任規則，絕大多數的環境公益訴訟案件將會以原告的敗訴而結束，環境公共利益的保護將會落空。

（五）龐大的法官人力資源

環境公益訴訟需要對所訴被告行為的環境影響深度與廣度進行深入的調查，這需要有龐大的法官及其輔助人員資源的投入。被告影響環境的行為愈復雜，需要投入調查工作的人員數量就越多，花費的資金成本也越大。同時，允許原告提起環境公益訴訟，不可避免地會引來大量的案件。大量案件的涌入也需要大量的法官從事審判工作。這樣一來，法院系統需要大量的工作人員投入到環境公益案件的審理中。龐大的人員本身的教育與培訓就需要花費大量的社會資源。

二、我國未來環境公益訴訟制度的現實制約

從以上的分析可以看出，環境公益訴訟有其自身的特殊性。這一特殊性就是，在訴訟過程中，要求法官不僅善于發現各種相互聯系、相互沖突的利益，還要審慎地排定各種錯綜復雜的利益的位序。“司法的根本目的不在于明確文字的具體含義，而在于判定何種決定是比較好的，可以為社會所接受”[4]。這種特殊性對司法資源提出了不可遏止和難以填補的需要。對于正處于發展中的中國而言，現階段還難以給環境公益訴訟制度提供充足的司法資源。我國要建立環境公益訴訟制度還面臨著一些制度上的束縛與司法資源有限的制約。

首先，我國法院司法權能受到現行法的嚴重束縛。我國法院難以受理環境公益訴訟案件的原因在于現行法中對于原告資格和受案范圍有非常嚴格的規定。基于法治原則，法院不得違反這些明文規定去受理環境公益訴訟案件。這種嚴格的法律規定嚴重束縛了法院受理環境公益訴訟案件的范圍。根據我國現行法的規定，只有海洋環境監管部門提起的海洋環境污染損害案件可以由法院受理，其他類型的環境公益訴訟案件法院根本沒有受理裁判的權能。正是這種法律規則的束縛，我國難以采取法律解釋的方式去建立環境公益訴訟制度。只有通過立法的形式，制定專門的環境公益訴訟法才能夠解除這種法律束縛。但立法的過程往往非常之漫長，需要時間和耐心。

其次，我國法官的整體素質難以適用環境公益訴訟的需要。我國法官隊伍不適應環境公益訴訟需要的表現主要體現在：其一，我國法官的培養與教育難以提供環境公益訴訟所需要的龐大人力資源。雖有學者形容我國“學法之人如過江之鯽”[5]，但實際上大量的法學人才并沒有留在法律職業領域。我國許多地方法院還非常缺乏法學人才，特別是一些偏僻落后地區更是如此。在這些欠發達地區生態環境還沒有遭受破壞，更有可能通過環境公益訴訟來保護環境。但是在這些地方，當地民眾環境保護意識還不強烈，基于生存的壓力，更可能破壞環境，更需要有其他的人提起環境公益訴訟。但恰恰在這些地方，由于法學人才的欠缺，無法滿足環境公益訴訟的需要；其二，環境公益訴訟涉及了大量的環境科學知識，而這是我國法官普遍欠缺的。我國現行的法學培養模式局限于傳統教育模式，偏重于法律條文與抽象的法學理論的講解。一般學法之人，不愿也沒有相應的途徑去學習科學知識，包括環境科學知識。這樣，法官或者法律職業者不容易獲知審理環境公益訴訟案件所需要的環境科學知識，造成知識的欠缺；其三，法官缺乏利益比較能力。環境公益訴訟案件牽涉諸多利益糾葛，需要法官審慎思考，并比較各種利益的位序以及司法裁判與政府政治過程之間制度選擇的優劣。也就是說，由法官直接裁決應該采取何種環境損害救濟方式如頒發禁令還是由政府采取合適的環境管制措施等。對于大部分法官而言，審理簡單案件尚可，但審理復雜的環境公益訴訟案件尚需要進一步的訓練和提高。這種利益衡量能力的缺失會影響對環境公益訴訟案件的審理。

再次，我國普通民眾欠缺應對環境公益訴訟的能力。訴訟是一種專門化、技術化的活動，需要采取法律化的言語和修辭以表達對權益與利益的訴求。這樣，需要原告具備一定的語言表達能力，通過有效的修辭手段以強化自身訴求的正當性以博得法官、社會輿論的同意、同情和認可。環境公益訴訟活動也是一種專門化訴訟活動，和其他的訴訟活動一樣，對原告的訴訟能力也有極高的要求。但是，原告如果想要具備對于維護環境公共利益必不可少的能力，是需要付出高昂的成本的。總體而言，原告至少需要具備以下能力方能有效地進行環境公益訴訟活動：第一，原告必須接受相當的教育，具有接受環境知識的能力。企業破壞環境的行為是否確有破壞性，在許多時候不是一目了然的。這種破壞性往往超出了人類的日常生活經驗，非經科學的調查與考證而無法確定。例如要確定在河流上建大壩給水生生物帶來的破壞性影響，必須要具備專門的水文知識，并經過長期艱苦的調查了解。因此，環境公益訴訟中，原告只有接受過相當的教育，并具有接受環境知識的能力，才能夠了解企業開發項目、排放污染物對環境的影響。而培養一個人使得其接受相當的教育，具有接受環境知識的能力，需要支出相當的教育費用。這不是普通民眾所能承擔的。第二，原告必須具有必要的籌集支持資金的能力。調查和了解企業開發項目、排放污染物對環境的影響，需要有專門的儀器、專業的調查人員和巨額的調查費用。如果缺少資金的支持，就無法獲得提起環境公益訴訟所必要的證據以說明企業影響環境行為的真實性。當然，這樣一來，提起訴訟以阻止污染與破壞環境行為的勝訴幾率也大大地降低了。只有那些具備了相當籌集資金能力的原告才能籌集必要的資金以支付龐雜的訴訟費用，獲得環境公益訴訟的勝訴。第三，強大的組織動員能力。企業污染環境的行為“一般都會產生較大的社會損失，而這些損失由眾多的受害人來共同分擔，這樣一來，單個的受害人只分擔了相對較小的損失，在是否起訴污染者的問題上，態度就不那么堅定了。”[1]43“隨著相關人數的增加，訴訟的動因在減弱，因為一方面訴訟的成本越來越高，另一方面集體行動帶來的問題越來越多。每一方都可能持觀望態度，希望其他人先來發動訴訟，因而就愈發難以通過協商的辦法來克服這種搭便車的現象。”[1]45為了能夠克服這種“搭便車”的現象，需要原告具備強大的組織動員能力，能夠采取各種有效的手段激發潛在的受害人對自身利益奮起維護的抗爭意識，通過對勝訴結果的憧憬激勵他們積極參與環境公益訴訟的行動。通過這種組織動員，形成對被告、法院和政府強大的政治壓力與社會輿論壓力，迫使相關行為者采取有效的措施停止對環境的危害行為并積極對已經遭受污染的環境進行必要的修復治理。

在我國現階段，許多普通民眾并沒有接受完整的法律教育和環境科學教育，對于司法訴訟過程沒有清晰的認知，對訴訟活動和法律規則有太多的誤解。由于普通民眾環境公益訴訟能力低下，他們并不能有效地表達對環境公共利益的保護訴求。因此，他們還不會運用司法訴訟手段去表達自身的環境權益并保護環境公益。這樣，造成在司法實踐中，出現了一種矛盾的現象：基于環境遭受嚴重污染和破壞給自身環境權益帶來的不可補救的損害，普通民眾迫切需要某種手段以保護環境和維護環境公益；由于環境公益訴訟能力的低下，他們又不會選擇運用司法訴訟手段，從而對環境公益訴訟缺乏必要的需求。這樣，由于缺乏這種需求，形成不了建構環境公益訴訟制度的社會壓力，導致立法者還沒有把建立環境公益訴訟制度提上日程。

最后，社會無法承擔環境公益訴訟制度運行所需的龐大成本。環境公益訴訟制度的有效運行需要對企業排污行為、開發項目行為和行政機關的環境行政行為對環境的影響程度、深度與廣度有深入和準確的了解。這需要原告、行政機關和法院投入大量的資金及雇傭專業的環境監測與影響評價人員以監測環境的化學、物理與生態群落的變化，調查了解這些變化與企業影響和破壞環境行為之間的因果關系。同時，環境公益訴訟進程中，也需要花費一定的資金去送達傳票、調查取證等。因此，環境公益訴訟制度的有效運行需要有巨額的社會成本支出，并需要社會能夠承擔這些龐大的成本。我國作為一個發展中國家還不富裕，目前尚不能承擔這種龐大的社會成本。

三、我國未來環境公益訴訟制度的限度

我國建立環境公益訴訟制度面臨如此多的制約因素。這些制約因素限定了環境公益訴訟制度可能的范圍。雖然我們可以對社會整體系統的部分變量進行一定的修正以適應環境公益訴訟制度的需要，如通過立法授權任何人可以提起環境公益訴訟，但我們在短時期內無法徹底改變司法資源供給的整體狀況以保障該制度的順暢運行。因此，立足于現有司法資源的供給能力，我們必須承認環境公益訴訟制度的限度。在現有條件下，充分發揮普通民眾和法官的主觀能動性，最大程度的實現環境公益訴訟制度的應有功能。

基于對環境公益訴訟制度運行的社會整體背景的客觀分析，我們認為我國未來的環境公益訴訟制度應有如下的制度邊界。

（一）設置環境公益訴訟前置程序

設置行政處理程序作為環境公益訴訟制度的前置程序，可以充分利用環境行政機關的專業優勢保護環境。環境監管部門擁有普通民眾所不具備的人員條件、資金條件，他們的工作人員接受過專門的環境科學知識教育，擁有環境執法的權力與手段。因此，要充分發揮這些環境監管部門的專業優勢，在公眾知曉了企業污染、破壞環境的信息后，應該首先通知和告知這些部門，由它們采取一定的行政監管措施以制止排污行為并且要求行為人采取治理措施以恢復環境原狀。只有在這些機構不作為和濫作為的情況下，公眾才通過環境公益訴訟督促、監督他們。這種行政處理前置程序可以避免原告頻繁提起環境公益訴訟，減少環境公益訴訟制度的運行次數，以節約訴訟成本。

環境監管行政機構應該善于利用和環境行政處理程序相關的兩種制度以減少環境公益訴訟發生的幾率，減輕法院受理環境公益訴訟案件的壓力。第一，環境信息公開制度。環境信息公開制度是環境公益訴訟制度有效運行的基礎和前提。沒有相應的環境信息的公開與獲取制度的保障，原告就無法獲得提起環境公益訴訟所必要的環境信息。環境信息公開制度也有自身的功能。當普通民眾獲得了企業不良環境行為的信息后，可以形成廣泛的社會輿論壓力，推動環境監管部門行使執法權保護環境。同時，普通民眾還可以號召消費者不要購買這些企業生產的產品，利用市場的手段懲罰它們。環境信息公開制度對于規制、監督行政機關的環境不良影響行政行為也有相同的作用。通過公開政府部門的環境不良影響行政行為相關信息，民眾也會對它們形成各種壓力，包括社會輿論、選舉等。因此，充分發揮環境信息公開制度的功能，可以避免一些污染、破壞環境行為的發生，推動企業和行政機關主動改正自身的環境不良行為。這樣，也就可以減少環境公益訴訟次數，甚或不需要提起環境公益訴訟了。

第二，環境影響評價公眾參與制度。我國出現許多危及公眾環境利益的工程建設項目及排污行為，在一定程度上與環境監管部門未能在許可這些影響環境的行為實施之前認真和審慎地聽取公眾的意見有關。說到底，就是環境監管部門未能強化環境影響評價的公眾參與制度，沒有注重參與程序的正義，對這些污染和破壞環境的建設項目及排污行為簡單地做出了行政許可。因此，為了減少環境公益訴訟制度的運行頻次，防患于未然，對那些可能影響環境并危及民眾健康的項目和排污行為，環境監管部門應該在做出行政許可之前，組織公眾參與環境影響評價，以避免因錯誤的環境決策而損害環境。強化環境影響評價的公眾參與制度，不僅有利于尊重和保護公眾應有的環境影響評價參與權，更有利于環境監管部門作出正確的環境決策。這樣，能在源頭上減少環境公益訴訟的訴因，從而保護環境公共利益。

（二）限制環境公益民事訴訟

一方面，我國現行民事訴訟制度能夠容納自然資源保護機構作為國家利益的代表提起環境損害賠償訴訟，這種國家利益實際上就是環境公共利益。因此，在建立我國環境公益訴訟制度時，可以保留這種做法②。另一方面，對于公民個人與環保團體作為原告提起環境公益民事訴訟，應該予以限制，只允許他們在無法通過環境公益行政訴訟以保護環境公益的情形下才享有一定的起訴權。其原因在于：建立環境公益訴訟制度其根本目的就是推動和促進環境監管機構更好地履行職責以保護環境，而不是由公眾取代它們去保護環境。這樣，為了使公眾能夠更集中精力于監督、督促環境監管機構履行職責，就不允許他們提起環境公益民事訴訟。他們可以通過環境公益行政訴訟的手段參與到環境保護中。另外，更現實的考慮，保護環境更依賴環境監管機構，因為這些行政機關具有公眾所不具備的優勢，如資金、專業技能、環境監測裝備等。同時，公眾要提起環境公益民事訴訟，還要承擔一定的證明責任，如證明環境損害的經濟價值。對于公眾而言，囿于經費的欠缺，往往無法承擔聘請環境科學專家對環境損害進行科學評估所需要的巨額評估費用。而他們自行評估又缺乏必要的技術與裝備。即使他們有技術與裝備，這種自我評估也會缺乏應有的公信力而被法院拒絕，以致會被被告合理懷疑。因此，既然公眾提起環境公益民事訴訟存有如此多的困難，難以保證獲得勝訴以保護環境公益，還不如限制他們的環境公益民事訴訟起訴權，要求他們先行提起環境公益行政訴訟，督促環境監管部門進行環境監管以預防環境污染和破壞的行為發生。這樣，把有限的司法資源運用于環境公益行政訴訟案件中，更有利于環境保護。

（三）立足于行政機關具體環境行為的合法性審查

在美國，法院的司法審查范圍非常廣泛，包括法律的合憲性訴訟、政府官員行為合法性訴訟以及有關行政與管理機構所獲授權范圍的訴訟[6]。因此，美國環境公益訴訟司法實踐中，常常有原告訴請法院對政府抽象環境行為的合法性、合憲性進行司法審查，甚至對國會通過的環境法律的合憲性也進行司法審查。由于我國政治體制與美國有本質的不同，法院的司法審查范圍有一定的限度。按照《立法法》的相關規定，法律的違憲審查權在全國人民代表大會，行政法規與地方性法規的合法性審查權在全國人大常委會。部門規章和地方政府規章的合法性審查權在國務院。總之，法院對于抽象的法律規范沒有合法性審查權，只有規范選擇適用權。《行政訴訟法》第2條明確規定法院只能對政府具體行政行為的合法性進行司法審查。我國法院根本不可能獲得美國法院那樣的司法審查權，因此，為了盡快地建立環境公益訴訟制度，應該把法院的司法審查權仍然限制在原有的對政府具體環境行為的合法性審查范圍內，避免因在司法審查權限問題上糾纏不清而拖延了環境公益訴訟制度的建立。

在對具體環境行政行為合法性進行合法性審查時，法院應該注重參與程序正義問題，以縮小法院需要利益權衡的范圍。無論是企業，還是政府，他們影響環境的行為牽涉了諸多不同的利益。這些不同利益往往無法通過抽象的價值位序予以衡量。在環境公益訴訟中，法院權衡這些利益的能力非常有限。因此，與其在這些利益權衡方面舉棋不定，還不如把精力放在程序正義上。法官需要特別關注企業與政府可能對環境造成不良影響的行為是否經過了合乎程序的環境影響評價，公眾的環境影響評價參與權利是否得到了應有的尊重和保護等問題。

四、結 論

任何制度的運行都是有成本與社會摩擦的，支付制度運行的成本和消除制度運行的摩擦都需要一定的社會資源作為支撐。這種社會資源的有限性限定了社會制度功能的界限。而且任何社會制度都只是社會整體制度系統中的一部分，其運行的好壞與社會整體制度系統中的其他部分能否正常地運行有極大的關聯。可以這樣說，環境公益訴訟制度也是運行在社會極限之中，其所發揮的功能也有一定的限度。我們在呼喚建構我國環境公益訴訟制度時，必須拋棄“畢其功于一役”的幻想，清醒地認識到環境公益訴訟制度的限度，把司法救濟環境公益與政治救濟環境公益結合起來，在充分發揮司法制度的功能時，應該考慮構建我國合理的從政治層面解決環境問題的制度。把正式制度與各種非正式的制度緊密結合，最大限度地發揮其各自的優勢，以減少制度運行成本的支出。

為了避免環境公益訴訟制度在我國尚未健全就面臨不堪重負的局面，我們現階段應該在有限的區域先行試點，選取環境污染最為嚴重、民眾反映最為強烈且地方公共財政狀況較好的區域，允許提起環境公益訴訟，獲取一定的審判經驗后，再在全國范圍內推廣。

注釋：

① 26 NY 2d219，309NY52d312，257NE870（1970）。被告在奧格巴尼附近經營一個大的水泥廠。本案是相鄰土地所有人控訴因為遭受從工廠散發出的灰塵，煙霧和震動的損害而提出的禁制令請求和損害賠償要求。在經過特別法庭審判后，法院認定存在妨害，并批準臨時賠償，但是法院拒絕了禁制令請求。參見（美）Jhon E．Cribbet Corwin、W．Johnson Roger、W．Findly Erbwst and E．Smith的《財產法：案例與材料》（第七版）一書，陳剛等譯，中國政法大學出版社2006年版，第575頁。

② 《物權法》第47－49條規定了礦藏、水流、海域、城市土地、法律規定屬于國有的森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源和野生動植物資源屬于國家所有。《土地管理法》第2條規定全民所有土地的所有權由國務院代表國家行使，《水法》第3條規定水資源屬于國家所有，所有權由國務院代表國家行使。根據這些法律規定，自然資源管理機構可以提起民事訴訟以保護這些自然資源。《海洋環境保護法》第90條第2款明確規定了海洋環境監管部門在海洋環境遭受污染損害時可以代表國家提起損害賠償訴訟。這些法律規定表明我國環境公益民事訴訟有一定的法律依據。現行法授予了自然資源保護機構環境公益民事訴訟起訴權。

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