利益相關者視角下的教育市場化改革——以江蘇省宿遷市為例

陸 偉

（淮北師范大學 教育學院，安徽 淮北 235000）

一、宿遷市的教育市場化改革描述

（一）改革的背景。

國內教育界、政府、學者、家長和學生各方利益主體都認為中國的教育存在題，需要改革，而且已經到了非改不可的地步了。人們批判現有的教育體制主要集中在辦學效益和教育質量低下，與社會需求脫節，教育機會不平等方面。與此同時，一些經濟欠發達地方政府由于教育經費嚴重匱乏反而被逼在改革探索之路中先走一路，希望借助市場化來解決當前的主要矛盾：教育供給不足和人民日益增長的教育需求。2001年宿遷市將教育作為社會事業改革的一部分開始實行“一保三放開”，“一保”是確保義務教育的發展，“三放開”是逐步放開學前教育、高中教育和職業教育。全市26所高中全部改制，14所職高轉為民辦民營性質。2003年《民辦教育促進法》頒布，宿遷市在基礎階段試行公辦學校轉制，鼓勵名校辦民校，非義務階段和社會力量辦學自由招生，學生自主擇校，學校優勝劣汰。

（二）改革的成就。

1.教育供給增加，大幅增加入學機會，“上學難”問題得以緩解，基本解決教育供給不足的問題。

2.形成了多元化的辦學格局，辦學體制的多元化拓展了教育提供方式，滿足了社會多層面的教育選擇需求。

3.辦學體制的多元化拓寬了教育投入渠道，彌補了政府教育財政支出的不足，提高了教育資源的使用效益。

4.政府權力下放，學校獲得了自主權，優質學校大量出現，教育質量大幅提高。

二、利益相關者分析

弗里曼1984年在《戰略管理：利益相關者管理的分析方法》一書中提出了利益相關者理論。利益相關者理論指的是企業的經營管理者為綜合平衡各個利益相關者的利益要求而進行的管理活動。此后利益相關者管理理念的推行已經成為一種不可逆轉的趨勢。由于這一理論的目標為多元化的，這也與教育功能的多重性是相符合的，因此在此引入利益相關者的分析方法是相對合適的。教育改革的利益相關者，主要是政府、學生、家長、學校和民辦學校投資者等，無論他們對教育怎樣作出選擇，都將會產生不同的結果。

（一）政府。

政府實際上是此次改革最大的受益者。因為作為改革的主導者，政府的目的在于擴大教育供給、提高教育質量。改革后政府在教育投入沒有大幅度增加的條件下增加了教育供給，滿足了教育需求的基本目標。同時，市場化改革引入了競爭機制，學校間的競爭加劇，提高了教育的質量，優化了全市的教育資源。

評價地方政府是否履行了公共服務的職能，首先要回答的是在市場取向的改革中政府的投入是否減少；其次要考察的是基礎教育的公益性是否得到保障。雖然地方政府對教育投入的絕對數并沒有明顯減少，但公辦學校的公益性受到了損害。公辦學校改制、利用國家的公共資源“尋租”牟利，將原本免費提供的公共服務變成需要高價購買的服務，違背了教育公平的價值原則。

（二）學校。

由于在改革前各個學校之間已經存在著差距，因此教育市場化改革對于學校的影響應該是分類考察的。在此可以把學校作簡單的分類：重點學校、改制學校、民辦學校和普通學校。

1.重點學校和改制學校是教育市場化改革的直接受益者，實行市場化后，他們利用本身較好的優質資源和較高的社會知名度，吸收到了更多的優質學生和巨額財富。在這里起主要因素的是擇校政策，70%以上的學生要繳納高昂的擇校費入學。根據《關于公辦高中招收擇校生有關問題的通知》（蘇教財〔2007〕21號、蘇價費〔2007〕212號、蘇財綜〔2007〕38號）文件精神，宿遷市高一擇校生擇校費為不超過25000元。該政策帶來的是市場化的負面效果，在學校間出現了強者愈強、弱者更弱的馬太效應。

2.民辦學校在宿遷教育市場化改革中一直處于中心地位，但從收益角度來看卻是中性的。一方面是由于民辦教育從零做起，在優質教師和市場影響力方面沒有先天優勢，而且這一切都需要在付出巨大的努力之后才有可能獲得，另一方面是來自公辦重點學校的競爭，這都使得民辦學校在發展初期處于弱勢。“名校辦民校”的政策同時破壞了公平競爭的市場秩序，妨礙了真正的民辦學校的發展，影響了教育市場公平競爭秩序。同時由于義務教育階段實行的是全免費政策，大量農村民辦學校和城市普通民辦學校處于破產的邊緣。

3.普通學校成為宿遷教育市場化改革中最大的利益受損者之一。大量農村學生涌向城市優質學校，最終導致農村學校生源不足，而且生源質量下降，在市場化的競爭中處于弱勢。以宿遷市泗陽縣為例，現有農村高中只剩下一所王集中學在艱難支撐，而且學生人數不斷下降，辦學經費來源單一，在辦學水平上也處于弱勢。縣城的人民中學也是因為學校的生源不足，在競爭中處于弱勢，存在被兼并的可能。城市民辦學校的發展需要的大量的教師，實際上主要從農村學校中挖優秀人才，而非從外部招聘，這幾乎抽空了本地區農村教育的力量，導致農村學校和普通學校教育質量無法得到保證。普通中學的低價策略在家長和學生面前已經喪失了本應發揮的市場調節作用。義務教育的惠民政策已無法阻擋家長以比高于當地農村學校10倍的代價把孩子送往城市讀書。

（三）學生和家長。

在調查中發現學生和家長基本上是支持教育市場化改革的，但是這并不會影響最后分析結果的變化，即學生和家長成為最大的利益受損者之一。

從成本—收益原則來分析，家長和學生的收益主要是來自心理的滿足和愉悅，缺乏真正的經濟動因。以高中教育為例，改革前對學生入學收費只占很小比例，而改革后70%以上的學生通過繳擇校費、贊助費、培養費才能入學，而且平均生均擇校費在10000元左右。而宿遷的人均GDP僅為4500元，人均可支配收入4000元。參照經濟學中食品消費占總消費支出的比例所形成的恩格爾系數，家庭教育消費占家庭總消費支出的比例，保守估計在30%—40%，因此可以說占了家庭總支出的1/3以上的教育消費，大大降低了學生和家長的其他福利。突出的表現在于比例越高，家長福利水平越低。家庭貧困的學生直接選擇離開了校園；中等收入的家庭出現“因教致貧”現象。但傳統社會“學而優則仕，士而優則學”、“勞心者治人，勞力者治于人”等思想在蘇北地區依然占據著一些家長和學生的大腦。也正是這些思想使得一些家長和學生在選擇學校時，從不考慮自身條件，面對高高在上的學校時，常常發生全體盲從的情況。家長望子成龍、盼女成鳳的急迫心情，使得本來相當健康的多元化供給的教育市場硬是被學生家長的強烈欲望給扭曲了。

（四）民辦學校投資者。

民辦學校投資者作為教育市場化改革的急先鋒，是市場經濟改革下的弄潮兒，他們靠著敏銳的眼光發現商機，利用政府的政策，積極開展教育市場化的探索，對教育改革作出了巨大的貢獻。因此可以說他們是最核心的利益相關者，所以對他們的了解和分析對改革的繼續和教育實踐的深化有重要作用。

從純粹的市場規律來講，對教育的投資是一個不太理想的選擇。由于所需投入資本較多、教育投資回報率低、資本周轉時間較長，要提供教育場所、教學設施，要聘請優秀的教師、管理者，同時投資者要對教育有比較深入的了解，因此市場的進入門檻相對較高。從教育的公共產品角度來看，社會上一直存在一種對于教育的不恰當的看法，總是認為公立的縣中市中要比私立學校提供的服務質量高。所以對于改革初期的民辦學校來說，他們可謂是歷盡艱辛。直到學生和家長的觀念改變，自身的辦學水平提高后，他們才能真正走上快速發展的軌道。隨著江蘇省經濟水平的快速發展，義務教育對于政府來說已經不在是什么負擔，相反，政府一改以往的態度，不僅對現有義務教育大規模增加投入，而且可能會實行義務教育向學前階段和高中階段延伸，這對改革初期的目的是個沖擊，同時對民辦教育投資者來說也是個危險的警報。

三、教育市場化中的利益協調機制

（一）政府跳出利益相關者的怪圈，擺脫利益的誘惑，走向公共服務型政府。

雖然教育市場化是在政府主導下實施的，但是政府要考慮到改革中所有利益主體的權益和合理要求。按照建設“公共服務型政府”的要求，政府擴大公共服務，并不意味著擴大行政權力；強化公共服務職能，并不意味著集中資源、強化行政控制，政府包攬一切；而意味著規范政府在市場經濟環境中的行為，改變公共產品的質量和提供方式，建立新型政校關系，由直接提供服務，轉變為用多種方式和途徑滿足社會需要，改善公共服務的品質。我認為政府應該快速轉變自己的角色，退出對學校的直接管理和微觀管理，由“劃槳手”改為“舵手”，扮演好市場經濟中的“守夜人”角色。政府要為學校服務，同時也要站在消費者的立場，對公共服務的結果進行評價和監控，形成服務導向。這也就意味著政府在制定教育政策時，需要更多地傾聽教育利益相關者的心聲，關注社會和家長的教育利益，并盡量回應社會和家長的教育需求。只有基于他們的心聲制定的政策，才能符合他們的意志，真正體現政府的服務功能。

（二）形成以學生和家長為中心，其他利益相關人為之服務的教育改革發展趨勢。

首先，教育的總的目的就是使人得到更好的發展。現階段社會主義下教育的目的是為我國的經濟建設培養建設者和接班人，所以作為受教育者的學生理應被推到教育改革的中心地位。其次，教育市場化改革后，市場機制就要自然而然地發揮配置資源的功能。在市場經濟下，家長和學生成為教育市場中的消費者，而政府和學校成為教育的供給者。同時應該關注到的是，學生不僅僅是消費者也是商品，他們身上不僅體現著他們能帶來的收入，而且體現著他們在參加考試和測試中所體現出來的能力和潛力。這些都是價值的重要方面。這樣很明顯就形成了學生和家長在市場化中的中心地位。最后，由于家長和學生是比較分散的，在市場中時常處于弱勢，因此家長和學生必須自發地組織起來，建立類似于家長會或者學生會之類的組織，選舉出比較負責人的家長和學生來負責，并對學校進行常規的評價。同時要與政府、新聞媒體及學校管理層保持良好的溝通，形成一個完滿的反饋機制。

（三）學校的改革應該是隨著整體教育改革一并而行的。

一方面，改變學校在人們印象中的低效率、低質量形象的要求。市場化改革為學校帶來了競爭，使得學校在辦學過程中注意到效率的重要性。同時，學校在改革之后獲得了更多的自主權。另一方面，學校內部的改革并非市場化能解決的問題，應當看到加強學校內部管理的作用。在學校內部的管理方面，應該從改革學校運行機制入手，使之更為規范化和民主化。突出的措施是實行和完善學校董事會機制，并在學校董事會或管理委員會成員組織中規定校長、教師、家長的組成比例，特別是擴大家長和當地社區代表的比例，以使學校在辦學的各個方面能夠反映多元利益主體的要求。

［1］［美］鮑爾.教育改革：批判和后結構主義的視角［M］.侯定凱譯.上海:華東師范大學出版社，2002，12.

［2］［美］約翰·E.丘伯、泰勒·M.默.政治、市場和學校［M］.蔣衡等譯.杜育紅校.北京:教育科學出版社，2003，1.

［3］黃濟，郭齊家主編.中國教育傳統與教育現代化基本問題研究［M］.北京.

［4］韓映雄.高等教育質量研究:基于利益關系人的分析［M］.上海:上海科技教育出版社，2003，7.

［5］楊東平.中國教育公平的理想與現實［M］北京：北京大學出版社，2006，7.

［6］楊東平.評價農村基礎教育市場取向改革的四個維度［J］.中小學管理，2008，9.