集體林權改革中的森林資源資產(chǎn)評估研究——以廣西三江縣為例

邱玲玲

（廣西師范大學 政治與行政學院，廣西 桂林 541006）

集體林權改革中的森林資源資產(chǎn)評估研究
——以廣西三江縣為例

邱玲玲

（廣西師范大學 政治與行政學院，廣西 桂林 541006）

隨著集體林權改革工作的進一步深入，林權流轉(zhuǎn)問題逐漸浮出水面，而林權流轉(zhuǎn)問題的根源在于森林資源資產(chǎn)評估的。因此，能否處理好森林資源資產(chǎn)評估的問題，直接關系到集體林權改革工作能否順利推進。本文基于集體林權改革的背景，就廣西三江縣森林資源資產(chǎn)評估的現(xiàn)狀、存在的問題以及解決對策進行了論述。

集體林權改革；森林資源資產(chǎn)評估；廣西三江縣

關于集體林權制度變遷的歷史進程，學術界有著不同看法。筆者認為，我國的集體林權改革歷經(jīng)了五個階段的演變，即土地改革時期的分林到戶階段、農(nóng)業(yè)合作化時期的山林入社階段、人民公社時期的山林集體所有集體經(jīng)營階段、上世紀80年代初的林業(yè)“三定”階段以及21世紀以來的集體林權改革階段。

第五階段的集體林權改革始于2003年，是一項以林地權益為核心，以確立林農(nóng)經(jīng)營主體地位為重點的開創(chuàng)性工作，目的是通過改革，進一步明晰林木所有權和林地使用權，從而實現(xiàn)“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”，建立起“產(chǎn)權歸屬清晰、經(jīng)營主體到位、責權劃分明確、利益保障嚴格、流轉(zhuǎn)規(guī)范有序、服務監(jiān)管有效”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權制度[1]。

目前，集體林權改革在全國穩(wěn)步推進。2008年中共中央和國務院聯(lián)合發(fā)布了《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》。《意見》中的第十五條明確指出：“加快林地、林木流轉(zhuǎn)制度建設，建立健全產(chǎn)權交易平臺，加強流轉(zhuǎn)管理，依法規(guī)范流轉(zhuǎn)，保障公平交易，防止農(nóng)民失山失地。加強森林資源資產(chǎn)評估管理，加快建立森林資源資產(chǎn)評估師制度和評估制度，規(guī)范評估行為，維護交易各方合法權益。”[2]這意味著森林資源資產(chǎn)評估問題已經(jīng)成為目前林權流轉(zhuǎn)和集體林權改革工作中亟待解決的問題。因此，能否處理好森林資源資產(chǎn)評估的問題，直接關系到林權流轉(zhuǎn)能否順利進行，集體林權改革工作能否順利推進。

一、森林資源資產(chǎn)評估相關概念解析

財政部和國家林業(yè)局在2006年聯(lián)合發(fā)布的《森林資源資產(chǎn)評估管理暫行規(guī)定》中對森林資源資產(chǎn)和森林資源資產(chǎn)評估這兩個概念進行了明確的表述。森林資源資產(chǎn)，包括森林、林木、林地、森林景觀資產(chǎn)以及與森林資源相關的其他資產(chǎn)。森林資源資產(chǎn)評估，是指評估人員依據(jù)相關法律、法規(guī)和資產(chǎn)評估準則，在評估基準日，對特定目的和條件下的森林資源資產(chǎn)價值進行分析、估算，并發(fā)表專業(yè)意見的行為和過程[3]。

對于森林資源資產(chǎn)的概念，筆者做出如下補充。一般經(jīng)濟學認為，能夠帶來收益的東西稱為資產(chǎn)。會計學上把資產(chǎn)定義為“由會計主體（典型的會計主體為企業(yè)）擁有或控制的，能夠用貨幣加以計量，并能為其經(jīng)營者帶來未來經(jīng)濟效益的一種經(jīng)濟資源”[4]。綜上所述，筆者認為，所謂森林資源資產(chǎn)就是指林業(yè)企事業(yè)單位所擁有或控制的，能夠用貨幣加以計量，并能為其林業(yè)企事業(yè)單位帶來未來經(jīng)濟收益的森林、林木和林地等。

森林資源資產(chǎn)評估工作在廣西尚處在起步階段，目前面臨著不少亟待解決的問題。下面筆者以廣西三江縣為例，對其森林資源資產(chǎn)評估進行一些探討。

二、三江縣森林資源資產(chǎn)評估的現(xiàn)狀

（一）三江縣集體林權改革的概況

三江縣轄15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，167個行政村，2083個村民小組，集體林權改革涉及7.6103萬戶，人口數(shù)33.6萬人。國土總面積368.8萬畝，林業(yè)用地面積288.3萬畝，集體林地面積278.6萬畝。到目前為止，三江縣已經(jīng)完成的勘界面積為220.56萬畝，占縣總集體林地面積的79.2%，完成的發(fā)證面積為166萬畝，占縣總集體林地面積的59.6%，另據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計，已流轉(zhuǎn)經(jīng)營面積僅為32679.3畝。

（二）三江縣森林資源資產(chǎn)評估的現(xiàn)狀

據(jù)實地調(diào)查了解，目前，三江縣沒有符合《森林資源資產(chǎn)評估管理暫行規(guī)定》的森林資源資產(chǎn)評估機構，也并未形成規(guī)范的林權流轉(zhuǎn)市場。依據(jù)現(xiàn)有的經(jīng)驗，三江縣若發(fā)生森林火災或其他森林資源損失，視其情節(jié)輕重而分部門進行評估。若森林資源損失較輕，則由三江縣森林公安局負責偵查并出具評估結果；若森林資源損失較為嚴重，則由三江縣人民法院負責偵查并出具評估結果。當?shù)亓指牡幕鶎痈刹勘硎荆h的森林資源資產(chǎn)評估機構應該會在集體林權改革完成之后逐步建立。

三、三江縣森林資源資產(chǎn)評估存在的問題

（一）森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權不清晰

如前所述，到目前為止，三江縣已經(jīng)完成的勘界面積為220.56萬畝，占縣總集體林地面積的79.2%，完成的發(fā)證面積為166萬畝，占縣總集體林地面積的59.6%。也就是說，目前三江縣還有將近41%的集體林地面積產(chǎn)權不明晰。另外，目前三江縣集體林權改革工作面臨的最大問題是林權糾紛問題。2010年，三江縣共處理林改糾紛1040件。林改中出現(xiàn)的這些糾紛既有歷史遺留問題，同時也受家族勢力的影響，但是林權糾紛問題的根源就在于三江縣集體林木林地產(chǎn)權不明晰。筆者認為，導致森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權不清晰的主要原因包括以下兩點：一是森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權種類繁多、形式多樣，包括森林、林木、林地、森林景觀資產(chǎn)以及與森林資源相關的其他資產(chǎn)，產(chǎn)權關系復雜，并且部分集體森林資源的所有權屬缺乏有效的法律依據(jù)，導致難以確權；二是大部分農(nóng)民缺乏對集體林權改革政策的了解，同時也不具備林業(yè)的專業(yè)知識，對林木所有權與林地使用權的界定認識不清，導致難以確權。

（二）缺乏森林資源資產(chǎn)評估的配套政策

自1996年原林業(yè)部和國家國有資產(chǎn)管理局聯(lián)合發(fā)布《森林資源資產(chǎn)評估技術規(guī)范（試行）》以來，我國學者對森林資源資產(chǎn)評估的范圍、評估技術以及評估方法等方面進行了大量的理論和實踐研究，并且取得了一定的成效，而現(xiàn)在三江縣還沒有制定和出臺具有針對性和可操作性的關于森林資源資產(chǎn)評估的配套政策，使得其森林資源資產(chǎn)評估工作進展明顯滯后。在實際的森林資源資產(chǎn)評估操作中，評估人員往往只有依靠經(jīng)驗或者參閱其他的評估資料進行評估，具有較大的盲目性和隨意性，導致評估值與實際不符，得出的評估報告缺乏說服力，進而影響規(guī)范的森林資源資產(chǎn)交易市場的形成。

（三）缺乏專門的評估機構和專業(yè)的評估人員

2006年，財政部和國家林業(yè)局聯(lián)合發(fā)布的《森林資源資產(chǎn)評估管理暫行規(guī)定》對森林資源資產(chǎn)評估機構和評估人員作出了明確規(guī)定。從事國有森林資源資產(chǎn)評估業(yè)務的資產(chǎn)評估機構，應具有財政部門頒發(fā)的資產(chǎn)評估資格，并有2名以上（含2名）森林資源資產(chǎn)評估專家參加，方可開展國有森林資源資產(chǎn)評估業(yè)務。森林資源資產(chǎn)評估專家由國家林業(yè)局與中國資產(chǎn)評估協(xié)會共同評審認定。經(jīng)認定的森林資源資產(chǎn)評估專家進入專家?guī)欤⑾蛏鐣糩3]。

2007年，國家林業(yè)局西北林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設計院發(fā)布了《森林資源資產(chǎn)評估專家評審認定辦法》，對森林資源資產(chǎn)評估專家的具體條件作出了5條規(guī)定。即有良好的社會聲譽和職業(yè)道德，遵紀守法；熟悉林業(yè)和評估行業(yè)法律、法規(guī)、規(guī)章制度和政策；具有高級職稱，且從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設計、林業(yè)經(jīng)濟管理和林業(yè)科研教學相關專業(yè)工作20年以上；或具有注冊資產(chǎn)評估師執(zhí)業(yè)資格，專職從事森林資源資產(chǎn)評估工作5年以上（含5年）；年齡應在60周歲以下，身體健康；為森林資源資產(chǎn)評估作出重大貢獻，經(jīng)國家林業(yè)局與中評協(xié)特別認定的，可不受具有注冊資產(chǎn)評估師執(zhí)業(yè)資格、專職從事森林資源資產(chǎn)評估工作5年以上（含5年）以及年齡在60周歲以下、身體健康這兩個條件的限制[5]。

目前，三江縣沒有符合上述規(guī)定的專門的森林資源資產(chǎn)評估機構。如前所述，依據(jù)現(xiàn)有的經(jīng)驗，三江縣若發(fā)生森林火災或其他森林資源損失，視其情節(jié)輕重而分部門進行評估。若森林資源損失較輕，則由三江縣森林公安局負責偵查并出具評估結果；若森林資源損失較為嚴重，則由三江縣人民法院負責偵查并出具評估結果。而當?shù)亓指牡幕鶎痈刹恳脖硎荆h專門的森林資源資產(chǎn)評估機構只有在集體林權改革完成之后才會考慮逐步建立。另外，由于種種原因，國家林業(yè)局與國家國有資產(chǎn)管理局的森林資源資產(chǎn)評估僅辦了一期為期一周的培訓班，而且培訓的對象大多數(shù)是計財和林政資源部門的管理人員。因此，目前三江縣的森林資源資產(chǎn)評估的從業(yè)人員大多數(shù)沒有經(jīng)過森林資源資產(chǎn)評估的專業(yè)培訓，也并沒有得到有關部門的認可。由于人員資質(zhì)問題規(guī)定與實際狀況的脫節(jié)，造成了誰都可以從事森林資源資產(chǎn)評估，只要是技術人員，誰都可以擔任森林資源資產(chǎn)評估項目負責人的局面，嚴重影響了森林資源資產(chǎn)評估工作的正常開展和評估報告質(zhì)量的提高[6]。

（四）缺乏對森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值的評估

森林生態(tài)系統(tǒng)服務是指森林生態(tài)系統(tǒng)及其中各種生物對人類提供的有益服務。森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能是指森林生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)過程所形成及所維持的人類賴以生存的自然環(huán)境條件與效用，具體包括以下幾種功能：涵養(yǎng)水源功能、固土保肥功能、固碳制氧功能、凈化環(huán)境功能、調(diào)節(jié)氣候功能、生物多樣性的產(chǎn)生與維護功能、游憩保健功能以及社會文化功能。因為森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值是非市場性的，所以在社會主義市場經(jīng)濟條件下，這一部分價值常常被忽略，從而造成了資源配置的嚴重扭曲。但是隨著森林資源資產(chǎn)化管理改革和集體林權改革的不斷推進，社會各界對森林生態(tài)系統(tǒng)也越來越關注和重視，從而對森林資源資產(chǎn)評估也提出了進一步的要求。

目前，三江縣缺乏對森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值的評估，正處于學習和借鑒階段，在理論上還沒有形成較為完整的評估體系。為了實現(xiàn)社會福利的最大化和資源配置的最優(yōu)化，三江縣有必要開始針對森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值進行經(jīng)濟評估。

四、三江縣森林資源資產(chǎn)評估問題的解決對策

（一）又快又好地明晰森林資源資產(chǎn)的產(chǎn)權

由于森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權種類繁多、形式多樣，再加上大部分農(nóng)民缺乏對集體林權改革政策的了解，同時也不具備林業(yè)的專業(yè)知識，對林木所有權與林地使用權的界定認識不清，因此森林資源資產(chǎn)的確權工作的確存在一定的難度。針對目前集體森林資源資產(chǎn)產(chǎn)權不明晰的問題，三江縣相關政府部門可以通過積極推進集體林權改革來加以解決。一方面，三江縣相關政府部門應對各項森林資源資產(chǎn)的權屬進行仔細的分析與認定，對于產(chǎn)權明晰的林木和林地，盡快發(fā)放產(chǎn)權證；另一方面，三江縣應加大集體林權改革的宣傳力度，除了現(xiàn)有的宣傳方法，還可以通過駐村工作隊員召開座談會或入戶走訪的形式，使得農(nóng)民對林改政策有較為深入的理解，并逐步理清對林木所有權與林地使用權的界定認識。

（二）盡早出臺三江縣森林資源資產(chǎn)評估操作辦法等配套政策

三江縣的森林資源資產(chǎn)評估工作進展明顯滯后與三江縣缺乏森林資源資產(chǎn)評估的配套政策有著很強的關聯(lián)性。因此，根據(jù)三江縣的實際情況，盡快制訂三江縣森林資源資產(chǎn)評估操作辦法等配套政策，對評估方法、評估程序以及評估工作檔案等內(nèi)容予以規(guī)范是當務之急。盡早出臺三江縣森林資源資產(chǎn)評估操作辦法等配套政策，讓實際從事森林資源資產(chǎn)評估的評估人員有章可循、按章辦事，可以在很大程度上減少評估的盲目性和隨意性，使評估值盡量接近森林資源資產(chǎn)的實際價值，從而有助于盡快形成規(guī)范的森林資源資產(chǎn)交易市場。

（三）增設專門的評估機構并擴大培訓專業(yè)的評估人員

目前，三江縣還沒有符合《森林資源資產(chǎn)評估管理暫行規(guī)范》規(guī)定的專門的森林資源資產(chǎn)評估機構，這使得三江縣的森林資源資產(chǎn)評估工作進展明顯滯后，難以形成市場競爭態(tài)勢，因此很有必要鼓勵增設專門的森林資源資產(chǎn)評估機構。三江縣可以借助集體林權改革的歷史機遇，建立森林資源資產(chǎn)評估機構的準入機制，明確由廣西壯族自治區(qū)林業(yè)廳審核批準森林資源資產(chǎn)評估機構的設立條件及資質(zhì)等級。同時，還要利用三江縣會計事務所、評估事務所在資質(zhì)、評估人員方面的優(yōu)勢，充分發(fā)揮林業(yè)系統(tǒng)在林業(yè)專業(yè)方面技術人員的優(yōu)勢，雙方聯(lián)合起來，做到優(yōu)勢互補、強強聯(lián)合，共同做好森林資源資產(chǎn)的評估工作。

針對缺乏專業(yè)的森林資源資產(chǎn)評估人員的現(xiàn)狀，三江縣應該根據(jù)《森林資源資產(chǎn)評估管理暫行規(guī)定》的規(guī)定，擴大培訓專業(yè)的森林資源資產(chǎn)評估人員，培養(yǎng)一支熟悉林業(yè)的資產(chǎn)評估隊伍，按規(guī)定評定其技術職稱、賦予職業(yè)資格，提高業(yè)務水平，使其評估結果具有權威性。另外，《森林資源資產(chǎn)評估管理暫行規(guī)定》要求，森林資源調(diào)查規(guī)劃設計、林業(yè)科研教學單位提供評估服務的人員須參加國家林業(yè)局與中國資產(chǎn)評估協(xié)會共同組織的培訓及后續(xù)教育。因此，三江縣每年可派出若干名具有林業(yè)專業(yè)大專以上學歷、并具備林業(yè)工程師技術職稱的人員，參加國家林業(yè)局與中國資產(chǎn)評估協(xié)會舉辦的森林資源資產(chǎn)評估咨詢?nèi)藛T培訓班，以取得森林資源資產(chǎn)評估咨詢?nèi)藛T資格，改變?nèi)h缺乏專業(yè)的森林資源資產(chǎn)評估人員的現(xiàn)狀。

（四）初步建立森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值的評估體系

隨著森林資源資產(chǎn)化管理改革和集體林權改革的不斷推進，社會各界對森林生態(tài)系統(tǒng)也越來越關注和重視，因此為了實現(xiàn)社會福利的最大化和資源配置的最優(yōu)化，三江縣應該有針對性地擴大森林資源資產(chǎn)評估的范圍，初步建立森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值的評估體系。這套評估體系具體應包括以下幾個指標：提供生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)品的價值、涵養(yǎng)水源功能的價值、固土保肥功能的價值、固碳制氧功能的價值、凈化環(huán)境功能的價值、調(diào)節(jié)氣候功能的價值、生物多樣性的產(chǎn)生與維護功能的價值、游憩保健功能的價值以及社會文化功能的價值。由于森林生態(tài)系統(tǒng)服務具有外部性、公共產(chǎn)品性等特征，因此建立起森林生態(tài)系統(tǒng)服務功能價值的評估體系，有助于實現(xiàn)外部性的內(nèi)在化，確保生態(tài)產(chǎn)品的足額供給，并為森林生態(tài)效益補償提供依據(jù)。

[1]胡銘.集體林權制度改革中森林資源資產(chǎn)評估的探討[J].湖北林業(yè)科技，2007（3）:40.

[2]中共中央，國務院.中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見[J].國家林業(yè)局公報，2008（2）:3.

[3]財政部，國家林業(yè)局.森林資源資產(chǎn)評估管理暫行規(guī)定[J].中國資產(chǎn)評估，2007（4）:12.

[4]魏遠竹，任恒祺，張春霞.關于森林資源資產(chǎn)化管理若干問題的思考[J].林業(yè)經(jīng)濟，2001（10）:22.

[5]西北林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設計院．森林資源資產(chǎn)評估專家評審認定辦法[EB/OL].[2007-10-09].http://www.forestry.gov.cn/portal/xby/s/1277/content-126990.html

[6]陳平留，劉健，鄭德祥.福建省森林資源資產(chǎn)評估存在的問題與對策[J].林業(yè)經(jīng)濟問題，2001,21（3）:133.

F326.2

A

1673-8535（2011）04-0023-04

2011-06-25

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邱玲玲（1987-），女，遼寧沈陽人，廣西師范大學政治與行政學院2009級碩士研究生，研究方向：社會主義經(jīng)濟理論與當代中國經(jīng)濟。

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