中國法律文本中的“行政調(diào)解”研究*

章志遠(yuǎn) 顧勤芳

（蘇州大學(xué)法學(xué)院，江蘇蘇州 215006）

中國法律文本中的“行政調(diào)解”研究*

章志遠(yuǎn) 顧勤芳

（蘇州大學(xué)法學(xué)院，江蘇蘇州 215006）

從范圍、主體、程序及效力等四個(gè)維度檢視我國目前有關(guān)行政調(diào)解的立法狀況，可以梳理當(dāng)下行政調(diào)解范圍狹窄、主體非獨(dú)立性、程序匱乏及效力模糊等突出問題。行政調(diào)解具有專業(yè)性、技術(shù)性、靈活性等明顯的比較優(yōu)勢，在未來中國多元化糾紛解決體系中能夠發(fā)揮更為積極的作用。行政調(diào)解的統(tǒng)一立法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持民事糾紛與行政爭議調(diào)解的二元結(jié)構(gòu)模式，并注意在三調(diào)聯(lián)動中實(shí)現(xiàn)與其他糾紛解決機(jī)制的無縫隙對接。

行政調(diào)解；民事糾紛；行政爭議

當(dāng)下中國正處于急速的社會轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會矛盾的復(fù)雜性呼喚多元化糾紛解決機(jī)制的建立。作為一種靈活便利的糾紛化解機(jī)制，行政調(diào)解越來越受到國家和社會的青睞。2010年10月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出要把行政調(diào)解作為地方各級人民政府和有關(guān)部門的重要職責(zé)，充分發(fā)揮行政機(jī)關(guān)在化解行政爭議和民事糾紛中的作用。一年來，全國各地相繼制定了《關(guān)于加強(qiáng)行政調(diào)解工作的意見》（1），行政調(diào)解成為“大調(diào)解”中的重要環(huán)節(jié)。與此同時(shí)，行政法學(xué)理也開始關(guān)注行政調(diào)解的理論研究，并形成了若干具有代表性的研究成果。（2）相比之下，對行政調(diào)解立法狀況的研究殊少。鑒于《行政調(diào)解條例》正在制定過程之中，因而系統(tǒng)梳理我國法律文本中的行政調(diào)解規(guī)定自然就具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。為此，本文擬以現(xiàn)行有關(guān)法律、行政法規(guī)及部分地方規(guī)范性文件為分析對象（3），分別從行政調(diào)解的范圍、主體、程序及效力等四個(gè)維度檢視我國目前行政調(diào)解制度的現(xiàn)狀，希冀為我國未來行政調(diào)解法制化水平的提升奠定基礎(chǔ)。

一、行政調(diào)解立法概況

在北大法律信息網(wǎng)中鍵入“調(diào)解”進(jìn)行全文搜索，涉及行政調(diào)解的法律有27部、行政法規(guī)31部。其中，沒有專以“行政調(diào)解”命名的法律、行政法規(guī)文本，行政調(diào)解的規(guī)定散亂在不同的部門法中。同時(shí)，鮮有專章、專節(jié)對行政調(diào)解進(jìn)行規(guī)定，僅有零星的條文對其進(jìn)行描述。以“行政調(diào)解”命名的法律規(guī)范主要是一些地方所制定的《關(guān)于加強(qiáng)行政調(diào)解工作的意見》及《行政調(diào)解工作暫行辦法》等規(guī)范性文件（30個(gè)）。其中，尤以四川省居多，該省已出臺11部《行政調(diào)解工作暫行辦法》，分別是A《阿壩藏族羌族自治州行政調(diào)解工作暫行辦法》、B 《巴中市行政調(diào)解工作暫行辦法》、C《成都市新都區(qū)行政調(diào)解工作辦法》、D《達(dá)州市行政調(diào)解辦法》、E 《德陽市行政調(diào)解工作暫行辦法》、F《樂山市行政調(diào)解暫行辦法》、G《瀘州市行政調(diào)解工作規(guī)定》、H 《眉山市行政調(diào)解工作暫行規(guī)定》、I《綿陽市行政調(diào)解工作規(guī)定》、J《內(nèi)江市行政調(diào)解工作暫行規(guī)定》、K 《遂寧市行政調(diào)解工作暫行規(guī)定》。

在規(guī)定的內(nèi)容方面，不同位階的法律規(guī)范之間不盡相同，具體表現(xiàn)為：第一，法律、行政法規(guī)對行政調(diào)解的規(guī)定比較模糊，多采“可以調(diào)解”的表述，且行政調(diào)解的各要素鮮有完整表達(dá)，或缺乏調(diào)解主體或缺乏調(diào)解對象，至于行政調(diào)解的程序和效力則更是極度匱乏。第二，一些地方的規(guī)范性文件對行政調(diào)解的規(guī)定雖然較為詳細(xì)，但往往缺乏上位法依據(jù)，存在形式合法性的危機(jī)。同時(shí)，各地規(guī)定之間尚存在諸多不一致甚至沖突之處。目前，《行政調(diào)解條例》的專家代擬稿已經(jīng)形成，但仍有很大的完善空間。有鑒于此，應(yīng)當(dāng)分別從范圍、主體、程序及效力等四個(gè)方面對目前的立法狀況進(jìn)行梳理。

二、行政調(diào)解范圍

行政調(diào)解的范圍是指在行政調(diào)解中調(diào)解機(jī)關(guān)受理爭議案件的界限。由于我國沒有統(tǒng)一的行政調(diào)解法，可以進(jìn)行行政調(diào)解的爭議散亂規(guī)定在各個(gè)單行法律規(guī)范中，存在以下兩方面的問題：

（一）調(diào)解范圍狹窄

在我國目前有關(guān)行政調(diào)解的法律規(guī)范中，調(diào)解對象大致包括民事爭議和行政爭議兩個(gè)方面。在民事爭議上，僅限于兩方面的內(nèi)容：一是權(quán)利或責(zé)任確認(rèn)問題，如海域使用權(quán)糾紛、婦女在集體經(jīng)濟(jì)中的地位、水事糾紛、賠償責(zé)任等；二是賠償金額問題，如交通事故中的賠償數(shù)額、專利侵權(quán)中的賠償數(shù)額、環(huán)境污染中的賠償數(shù)額等。在行政爭議上，僅有《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第50條的規(guī)定，“不服行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為”以及“當(dāng)事人之間的行政賠償或行政補(bǔ)償糾紛”可以進(jìn)行行政調(diào)解。有的學(xué)者認(rèn)為，《治安管理處罰法》第9條“因民間糾紛引起……等違反治安管理行為”屬于行政調(diào)解范圍中的輕微違法行為。［1］筆者認(rèn)為，這一觀點(diǎn)值得商榷。治安行政調(diào)解的對象必須是因民間糾紛引起的情節(jié)輕微、不是必須處罰的治安案件，是典型的民事關(guān)系而非輕微刑事糾紛。［2］

值得注意的是，盡管現(xiàn)行法律、行政法規(guī)中有關(guān)行政調(diào)解范圍的規(guī)定較為狹窄，但近期實(shí)踐卻呈現(xiàn)不斷擴(kuò)大的趨勢，幾乎涉及一切行政管理活動中所出現(xiàn)的民事爭議和行政爭議。例如，在民事爭議方面，《阿壩藏族羌族自治州行政調(diào)解工作暫行辦法》以列舉方式界定了八種特定的矛盾糾紛，而《眉山市行政調(diào)解工作暫行規(guī)定》則以概括方式明確民事糾紛是“與行政管理職權(quán)有關(guān)的民事糾紛”。在行政爭議方面，有兩類文件對此作了規(guī)定：一是一些地方行政復(fù)議具體實(shí)施辦法中的規(guī)定，如《南通市勞動保障行政復(fù)議調(diào)解處理辦法》（表中以字母L表示）、《湖北省行政復(fù)議調(diào)解處理辦法》（表中以字母M表示）中行政爭議的內(nèi)容是行政復(fù)議中可以調(diào)解的爭議；二是一些地方《行政調(diào)解工作暫行辦法》中的規(guī)定，尤以四川省為典型，行政爭議的內(nèi)容小到行政合同爭議、行政賠償與行政補(bǔ)償糾紛，大到所有的行政爭議。（詳見表1）。

（二）內(nèi)容散亂、沖突

在法律、行政法規(guī)中，民事爭議以散亂的方式規(guī)定，且在文字表達(dá)上比較含糊。例如，《婚姻法》第32條規(guī)定“男女一方要求離婚的，可由有關(guān)部門進(jìn)行調(diào)解”，并沒有明確民事爭議的具體內(nèi)容，僅依據(jù)當(dāng)事人的實(shí)際申請判斷民事爭議范圍。在一些地方的規(guī)范性文件中，規(guī)定沖突更為嚴(yán)重。有的以概括方式表達(dá)民事爭議的范圍，如《德陽市行政調(diào)解工作暫行辦法》第4條；有的采列舉方式描述民事爭議范圍，如《阿壩藏族羌族自治州行政調(diào)解工作暫行辦法》第13條。兩種方式都比較籠統(tǒng)，民事爭議的界限很難明確，且易造成地區(qū)之間的管轄沖突。行政爭議范圍的規(guī)定則更加混亂。例如，《阿壩藏族羌族自治州行政調(diào)解工作暫行辦法》規(guī)定“因不服自由裁量權(quán)作出的具體行政行為申請行政復(fù)議的”可以調(diào)解，而《南通市勞動保障行政復(fù)議調(diào)解處理辦法》則規(guī)定“行政賠償、行政補(bǔ)償糾紛”也可以調(diào)解。即便都是行政復(fù)議案件的調(diào)解范圍，《南通市勞動保障行政復(fù)議調(diào)解處理辦法》第5條規(guī)定“事實(shí)清楚、爭議不大的行政復(fù)議”可以調(diào)解，而湖北省《行政復(fù)議調(diào)解處理辦法》第9條則規(guī)定“案情復(fù)雜、當(dāng)事人之間情緒嚴(yán)重對立……”可以調(diào)解，兩種規(guī)定之間明顯存在沖突。

表1 “行政調(diào)解范圍”在規(guī)范性文件中的規(guī)定狀況

由中國人民大學(xué)負(fù)責(zé)起草的 《行政調(diào)解條例》（代擬稿）第2條規(guī)定：“本條例所稱的行政調(diào)解是指行政機(jī)關(guān)組織當(dāng)事人主要就民事糾紛事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商，促使其達(dá)成諒解以解決爭議的活動?！逼鸩菡哌€在該條的“理由說明”中指出：“行政調(diào)解民事糾紛與行政管理活動有根本性的區(qū)別，后者是行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的高權(quán)性活動，前者是行政機(jī)關(guān)以第三人的身份所從事的協(xié)調(diào)活動?！惫P者認(rèn)為，鑒于《意見》已經(jīng)明確行政調(diào)解的范圍包括行政爭議和民事糾紛，因而未來的行政調(diào)解應(yīng)當(dāng)是一種二元結(jié)構(gòu)的制度模式：既包括行政機(jī)關(guān)對民事爭議的居間調(diào)解，也包括行政機(jī)關(guān)對一般行政爭議及行政復(fù)議中行政糾紛的調(diào)解。其中，對民事爭議的行政調(diào)解需要處理好與人民調(diào)解、司法調(diào)解的銜接關(guān)系，對一般行政爭議的行政調(diào)解則需要處理好與行政復(fù)議、行政訴訟的銜接關(guān)系。

三、行政調(diào)解主體

行政調(diào)解主體是行政調(diào)解有別于人民調(diào)解、司法調(diào)解的重要標(biāo)志。同時(shí)，行政調(diào)解主體的設(shè)置直接關(guān)系到調(diào)解雙方當(dāng)事人是否處于公平的地位，關(guān)系到雙方權(quán)利的實(shí)現(xiàn)和保障。我國目前關(guān)于行政調(diào)解主體的規(guī)定表現(xiàn)為如下三個(gè)方面的特征：

（一）行政調(diào)解主體的多元化

行政調(diào)解主體最初包括依法享有行政調(diào)解職權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)。其中，基層人民政府是最重要的行政調(diào)解主體，工商機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、環(huán)保機(jī)關(guān)、自然資源管理機(jī)關(guān)次之。除此以外，醫(yī)療衛(wèi)生行政機(jī)關(guān)、婚姻登記機(jī)關(guān)、知識產(chǎn)權(quán)管理機(jī)關(guān)、計(jì)量行政管理機(jī)關(guān)也可以依法進(jìn)行行政調(diào)解。隨著國家權(quán)力社會化趨勢的加強(qiáng)，大量的社會組織也分享了行政機(jī)關(guān)的調(diào)解權(quán)。在我國當(dāng)下，律師協(xié)會、消費(fèi)者協(xié)會、證券業(yè)協(xié)會、期貨業(yè)協(xié)會等行業(yè)組織正在積極參與各類社會糾紛的化解。這些新型調(diào)解組織的涌現(xiàn)，預(yù)示著多元化行政調(diào)解主體結(jié)構(gòu)的形成。

（二）行政調(diào)解主體的籠統(tǒng)性

目前的行政調(diào)解主體往往都是一個(gè)相當(dāng)寬泛的行政機(jī)關(guān)，并未細(xì)化為具體的實(shí)施機(jī)構(gòu)或組織?！爸鞴懿块T”、“機(jī)構(gòu)”等模糊的表述難以明確行政調(diào)解究竟是由行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)還是由職能機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。規(guī)定的模糊性同樣也會引發(fā)行政主體之間管轄的相互沖突。行政調(diào)解活動一般由發(fā)生糾紛領(lǐng)域的行政主管部門負(fù)責(zé)，即本著“誰管轄，誰負(fù)責(zé)”的原則，如治安領(lǐng)域的調(diào)解由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，商標(biāo)權(quán)糾紛由工商部門負(fù)責(zé)，而環(huán)境污染領(lǐng)域的調(diào)解由環(huán)保部門負(fù)責(zé)等。然而，當(dāng)某一糾紛涉及多個(gè)領(lǐng)域時(shí)，則往往規(guī)定由多個(gè)領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)按職責(zé)分工調(diào)解，如《水污染防治法》第86條規(guī)定：“……由環(huán)境保護(hù)主管部門或者海事管理機(jī)構(gòu)、漁業(yè)主管部門按照職責(zé)分工調(diào)解處理”。囿于法律對主體管轄權(quán)限界定的不明，致使出現(xiàn)管轄競合時(shí)，行政調(diào)解主體之間難免產(chǎn)生相互推諉、不愿承擔(dān)責(zé)任的情形，致使行政調(diào)解制度形同虛設(shè)。

（三）行政調(diào)解主體的非專業(yè)性

從理論上來說，專業(yè)性是行政調(diào)解區(qū)別于人民調(diào)解的重要特征。在實(shí)踐中，大量的糾紛解決都與行政管理密切相關(guān)，如社會救濟(jì)、失業(yè)保險(xiǎn)、勞務(wù)糾紛、拆遷補(bǔ)償糾紛、醫(yī)療事故糾紛、交通事故糾紛、環(huán)境侵權(quán)糾紛處理等。這些糾紛專業(yè)性都很強(qiáng)，由行政機(jī)關(guān)處理最為經(jīng)濟(jì)、理性。例如，在交通事故中，交警往往最先到達(dá)現(xiàn)場，掌握著第一手的信息資料，由其處理事故糾紛簡單易行?？梢姡瑢π姓{(diào)解主體的設(shè)定應(yīng)滿足專業(yè)性的要求。然而，目前我國法律文本中的行政調(diào)解并未體現(xiàn)這一要求，沒有明確行政主體須設(shè)立專門的調(diào)解組織或者配備專門的行政調(diào)解員從事調(diào)解活動。即使在技術(shù)性更強(qiáng)的行政爭議調(diào)解中，《行政復(fù)議法實(shí)施條例》對調(diào)解主體也僅僅籠統(tǒng)表述為“行政復(fù)議機(jī)關(guān)”，無法辨明其是否包括行政復(fù)議委員會。

筆者認(rèn)為，我國未來行政調(diào)解主體的設(shè)定可以從以下四個(gè)方面漸次努力：首先，充分發(fā)揮消費(fèi)者協(xié)會、律師協(xié)會等社會組織的職能，使糾紛得到專業(yè)化處理，減輕行政機(jī)關(guān)的壓力。其次，必須細(xì)化行政調(diào)解的實(shí)施主體，分工管轄案件并合理分配責(zé)任，避免行政調(diào)解主體之間相互推諉。再次，行政調(diào)解主體的設(shè)置應(yīng)堅(jiān)持專業(yè)性優(yōu)先的考量標(biāo)準(zhǔn)。鑒于行政復(fù)議中有行政復(fù)議委員會，人民調(diào)解中設(shè)立了人民調(diào)解委員會，而實(shí)踐中已出現(xiàn)了類似 “廈門港口行政調(diào)解委員會”、“長沙市行業(yè)專業(yè)調(diào)解委員會”等專業(yè)調(diào)解組織且成效顯著，因而在行政調(diào)解中也完全有必要建立行政調(diào)解委員會，配備專業(yè)的行政調(diào)解員，充分發(fā)揮行政調(diào)解主體的專業(yè)性、綜合性優(yōu)勢。最后，可以建立大調(diào)解機(jī)制下的“調(diào)解聯(lián)席會議”或“大調(diào)解中心”，使行政調(diào)解與司法調(diào)解、人民調(diào)解之間保持經(jīng)常性溝通協(xié)調(diào)，合力化解社會矛盾。

四、行政調(diào)解程序

行政調(diào)解程序的完備、公正與否，直接關(guān)系到行政調(diào)解結(jié)果的公正性。從本文所考察的法律、行政法規(guī)樣本來看，有關(guān)行政調(diào)解程序的規(guī)定極為匱乏，集中體現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：

（一）行政調(diào)解程序規(guī)定過于簡單

在27部法律、31部行政法規(guī)中，僅有少數(shù)條文提及調(diào)解程序的啟動，即“根據(jù)當(dāng)事人請求進(jìn)行調(diào)解”；同時(shí)規(guī)定調(diào)解達(dá)成后，“根據(jù)調(diào)解協(xié)議制作調(diào)解書”。除此之外，再無其他有關(guān)行政調(diào)解程序的具體規(guī)定。相比之下，新近出臺的某些規(guī)章及規(guī)范性文件則對行政調(diào)解程序作出了比較詳細(xì)的規(guī)定。例如，《湖南省行政程序規(guī)定》第115至121條專門規(guī)定了行政調(diào)解的一般程序，不過內(nèi)容也僅涉及“提交調(diào)解申請——征求意見——調(diào)查事實(shí)——調(diào)解與斡旋——調(diào)解協(xié)議書的送達(dá)”等簡單的調(diào)解流程，尚缺乏更為詳細(xì)的程序性規(guī)定。同時(shí)，上述規(guī)定僅適用于行政機(jī)關(guān)對民事爭議的調(diào)解，有關(guān)行政機(jī)關(guān)調(diào)解行政爭議的程序仍然是盲區(qū)。四川省11個(gè)地方制定的《行政調(diào)解工作暫行辦法》都以專章或?qū)９?jié)的形式規(guī)定了行政調(diào)解的啟動和進(jìn)行。行政調(diào)解程序的啟動包括啟動方式——審查材料——案件管轄，行政調(diào)解程序的進(jìn)行包括主持調(diào)解——回避——庭前準(zhǔn)備——質(zhì)證——簽訂調(diào)解協(xié)議——?dú)w檔。從現(xiàn)代正當(dāng)法律程序的理念來看，這些規(guī)定對于保障行政調(diào)解結(jié)果的公正和當(dāng)事人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)無疑都會發(fā)揮著十分重要的作用，值得未來國家層面行政調(diào)解統(tǒng)一立法予以借鑒。

（二）行政調(diào)解程序內(nèi)容規(guī)定不一

以啟動程序?yàn)槔?，法律、法?guī)、規(guī)章中行政調(diào)解程序的啟動方式均為依申請進(jìn)行，規(guī)范性文件對此規(guī)定不一，或依申請受理，或依職權(quán)與依申請方式并舉（詳見表 2（4））。 根據(jù)國務(wù)院《意見》，“對資源開發(fā)、環(huán)境污染、公共安全事故等方面的民事糾紛，以及涉及人數(shù)較多、影響較大、可能影響社會穩(wěn)定的糾紛，要主動進(jìn)行調(diào)解”?？梢姡兑庖姟芬?guī)定了行政調(diào)解程序的啟動也應(yīng)包括依職權(quán)的方式。除此之外，各地對兩種啟動方式是否以當(dāng)事人自愿為前提亦存在分歧，大部分地區(qū)尚未建立以當(dāng)事人自愿為前提的啟動程序。基于行政調(diào)解活動所具有的非強(qiáng)制性特征，當(dāng)事人自愿原則理應(yīng)成為行政調(diào)解啟動程序的前提。今后，應(yīng)根據(jù)爭議的不同內(nèi)容區(qū)分依職權(quán)和依申請兩種方式，使行政調(diào)解能夠更加靈活地發(fā)揮糾紛解決的實(shí)際功效。

表2 四川省11個(gè)地方規(guī)范性文件中對啟動程序的規(guī)定狀況

筆者認(rèn)為，國務(wù)院的《意見》以及地方上規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定為今后行政調(diào)解的統(tǒng)一立法提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，這些鮮活的經(jīng)驗(yàn)包括：堅(jiān)持調(diào)解自愿、回避、程序參與、公開等原則，堅(jiān)持行政調(diào)解依申請和依職權(quán)的二元程序啟動模式，堅(jiān)持行政調(diào)解民事及行政爭議二元結(jié)構(gòu)的新思路設(shè)計(jì)相應(yīng)具體的程序制度。通過正當(dāng)法律程序的運(yùn)作，行政調(diào)解的糾紛化解功能有望日漸彰顯。

五、行政調(diào)解效力

行政調(diào)解的過程就是爭議雙方當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)的居間調(diào)解下，相互諒解并達(dá)成調(diào)解協(xié)議的過程。調(diào)解協(xié)議是否為當(dāng)事人所遵循，調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容能否得到及時(shí)履行，無不直接關(guān)系到行政調(diào)解的生死存亡。因此，行政調(diào)解協(xié)議的法律效力便成為行政調(diào)解制度能否發(fā)揮作用的關(guān)鍵所在。就本文所分析的樣本而言，大部分條文都有如下表述：“……可以進(jìn)行調(diào)解，不愿調(diào)解或調(diào)解不成的，可以提起仲裁……或可以提起訴訟?！崩?，《道路交通安全法》第74條規(guī)定：“經(jīng)公安機(jī)關(guān)交通管理部門調(diào)解，當(dāng)事人未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書生效后不履行的，當(dāng)事人可以向人民法院提起民事訴訟?！笨梢姡罅棵袷聽幾h的行政調(diào)解協(xié)議并不具法律約束力，更沒有強(qiáng)制執(zhí)行力。主持調(diào)解的行政機(jī)關(guān)既無權(quán)強(qiáng)迫任何一方當(dāng)事人接受調(diào)解或履行義務(wù)，更無權(quán)對當(dāng)事人的人身或財(cái)產(chǎn)予以強(qiáng)制。調(diào)解協(xié)議達(dá)成后，主要靠雙方當(dāng)事人的承諾、信用和社會輿論等道德力量來執(zhí)行。一旦一方或雙方當(dāng)事人反悔，則調(diào)解協(xié)議自動失效。至于行政爭議的行政調(diào)解協(xié)議效力，地方上的規(guī)范性文件大多表述為 “應(yīng)當(dāng)履行協(xié)議”而回避對效力如何的規(guī)定。立法上唯一可以找到依據(jù)的是 《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第50條的規(guī)定：“當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作行政復(fù)議調(diào)解書……行政復(fù)議調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字，即具有法律效力?！痹摋l規(guī)定明確了行政復(fù)議調(diào)解書具有法律效力，但該效力究竟為何、有無強(qiáng)制執(zhí)行力則并未明確。有學(xué)者認(rèn)為，行政爭議調(diào)解協(xié)議屬于行政合同范疇，依據(jù)是《治安管理處罰法》第9條之規(guī)定。調(diào)解協(xié)議屬于當(dāng)事人與公安機(jī)關(guān)之間訂立的行政合同，行政相對人不履行行政糾紛調(diào)解協(xié)議的，行政機(jī)關(guān)可以依法做出行政決定，行政機(jī)關(guān)不履行行政調(diào)解協(xié)議的相對人可以依法通過行政復(fù)議或行政訴訟主張自己的權(quán)利。［3］其實(shí)，治安管理中的糾紛雖涉及行政管理活動，但行政主體的調(diào)解對象卻是當(dāng)事人雙方的民事糾紛，行政主體始終處于中立的第三方地位，行政調(diào)解協(xié)議也關(guān)乎當(dāng)事人雙方利益，屬于民事合同而非行政合同。可見，行政調(diào)解協(xié)議的法律效力至今仍然沒有明確的法律規(guī)定。

最高人民法院2009年7月4日公布的 《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》（以下簡稱 《若干意見》）規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)依法對民事糾紛進(jìn)行調(diào)處后達(dá)成的具有民事權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議或者作出其他不屬于可訴具體行政行為的處理，經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章后，具有民事合同的性質(zhì)，法律另有規(guī)定的除外?！备鶕?jù)這一規(guī)定，民事爭議的行政調(diào)解協(xié)議具有民事合同的效力，但也僅具合同效力而無強(qiáng)制拘束力。當(dāng)事人一旦反悔，行政調(diào)解協(xié)議便有可能成為一紙空文，非但不能解決糾紛，反而造成人力物力的浪費(fèi)并延誤糾紛的解決時(shí)間。為此，《若干意見》還規(guī)定：“調(diào)解書經(jīng)簽字蓋章后，當(dāng)事人可以申請有管轄權(quán)的人民法院確認(rèn)其效力。如果一方當(dāng)事人拒絕履行，則另一方當(dāng)事人可以依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行?！背酥?，具有給付內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議，還可依《公證法》申請公證獲得強(qiáng)制執(zhí)行力。從上述規(guī)定來看，《若干意見》突破了行政調(diào)解協(xié)議無效力的規(guī)定，明確了民事爭議行政調(diào)解協(xié)議的效力，值得在未來的行政調(diào)解統(tǒng)一立法上進(jìn)一步明確。

《行政調(diào)解條例》（代擬稿）在行政調(diào)解協(xié)議的法律效力問題上作出了與《若干意見》基本一致的規(guī)定，認(rèn)為民事爭議行政調(diào)解協(xié)議具有合同效力，經(jīng)法院確認(rèn)有效的行政調(diào)解協(xié)議書，與法院的正式判決效力相同；對有金錢、有價(jià)證券或其他給付內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議，當(dāng)事人則有權(quán)依據(jù)調(diào)解協(xié)議申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。筆者認(rèn)同這些意見，同時(shí)主張仿效《人民調(diào)解法》第33條的規(guī)定，明確規(guī)定經(jīng)調(diào)解達(dá)成的行政調(diào)解協(xié)議具有法律約束力，可經(jīng)人民法院確認(rèn)獲得強(qiáng)制執(zhí)行的效力。事實(shí)上，目前實(shí)踐中已有這方面的改革嘗試。例如，廈門市中級人民法院出臺了《關(guān)于非訴訟調(diào)解協(xié)議司法確認(rèn)的實(shí)施意見》，最大程度地化解了矛盾糾紛，維護(hù)了社會的和諧穩(wěn)定。［4］

六、結(jié)語

前文的法律文本分析業(yè)已顯示，我國目前行政調(diào)解的立法總體上還相當(dāng)滯后，無法回應(yīng)行政調(diào)解實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需求。身處轉(zhuǎn)型時(shí)期的當(dāng)下中國，社會矛盾的有效化解已經(jīng)成為最重要的時(shí)代主題之一。鑒于行政調(diào)解相對人民調(diào)解、司法調(diào)解的比較優(yōu)勢，特別是行政復(fù)議、行政訴訟糾紛化解能力的孱弱，未來行政調(diào)解具有非常廣闊的發(fā)展空間。正是基于這些理論上的認(rèn)識，目前官方正在極力推動行政調(diào)解的制度創(chuàng)新，相關(guān)立法工作也正有條不紊的進(jìn)行之中。雖然《行政調(diào)解條例》（代擬稿）已經(jīng)成形，但行政調(diào)解立法中的諸多問題尚待深入討論，如行政調(diào)解主體的獨(dú)立性、公正性和權(quán)威性保障問題，行政調(diào)解程序的正當(dāng)性問題，行政調(diào)解協(xié)議法律效力的明確性問題，等等。除了這些具體的技術(shù)性問題之外，還需要認(rèn)真探討行政調(diào)解在整個(gè)社會糾紛解決體系中的地位以及各種糾紛解決機(jī)制之間的相互銜接問題。筆者認(rèn)為，在多元化的糾紛解決體系初步建成之際，有關(guān)行政調(diào)解的制度創(chuàng)新需要圍繞以下兩個(gè)方面有序展開：

第一，實(shí)現(xiàn)社會糾紛的“三調(diào)聯(lián)動”。三調(diào)聯(lián)動意指各種調(diào)解方式在范圍、主體、程序、效力、救濟(jì)等方面聯(lián)動對接，通過各自優(yōu)勢的凸現(xiàn)實(shí)現(xiàn)社會矛盾的及時(shí)化解。在三大調(diào)解中，行政調(diào)解處于核心地位。與人民調(diào)解、司法調(diào)解相比，其優(yōu)勢在于專業(yè)性、技術(shù)性。為發(fā)揮這一優(yōu)勢，三調(diào)對接的具體構(gòu)想是：在民事糾紛調(diào)解方面，對案件進(jìn)行分流，涉及專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)的復(fù)雜案件應(yīng)進(jìn)行行政調(diào)解，其他一般爭議則納入人民調(diào)解渠道。因調(diào)解不成或?qū)φ{(diào)解結(jié)果不服的，當(dāng)事人可提起民事訴訟。案件進(jìn)入法院之后，可以司法調(diào)解手段使糾紛止于訴訟之前，此前形成的調(diào)解協(xié)議可作為重要依據(jù)。在行政爭議調(diào)解方面，因其不屬人民調(diào)解的范圍，只能進(jìn)行行政調(diào)解。三調(diào)聯(lián)動模式之下，行政調(diào)解委員會可廣泛吸納社會代表人士參與，整合一切有利社會資源參與行政爭議化解。調(diào)解不成或?qū)φ{(diào)解結(jié)果不服的，當(dāng)事人只能選擇行政復(fù)議或行政訴訟途徑進(jìn)行解決。行政調(diào)解應(yīng)與行政復(fù)議、行政訴訟實(shí)現(xiàn)無縫對接。屬于行政復(fù)議受案范圍的，進(jìn)入行政復(fù)議程序，否則，只能提起行政訴訟。此外，在組織機(jī)構(gòu)方面，通過建立司法行政聯(lián)席會議、大調(diào)解中心等形式的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，三大調(diào)解的整體效應(yīng)能夠充分顯現(xiàn)；在效力方面，以司法確認(rèn)人民調(diào)解、行政調(diào)解協(xié)議效力，實(shí)現(xiàn)社會糾紛的及時(shí)有效化解，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人合法權(quán)益的維護(hù)和社會穩(wěn)定的支撐。

第二，實(shí)現(xiàn)行政調(diào)解的“二元結(jié)構(gòu)”。行政調(diào)解在范圍、主體、程序等方面均應(yīng)按照二元結(jié)構(gòu)的新思路進(jìn)行設(shè)計(jì)。首先，行政調(diào)解主體的中立性、專業(yè)性和權(quán)威性是確保行政調(diào)解公正解決糾紛的關(guān)鍵。鑒于行政爭議的解決對技術(shù)性和專業(yè)性具有更高要求，應(yīng)特別重視在行政爭議調(diào)解主體上設(shè)立行政調(diào)解委員會，并配備專業(yè)的行政調(diào)解員。其次，程序正義是行政調(diào)解結(jié)果公正的有效保障，通過區(qū)分民事爭議與行政爭議對行政調(diào)解程序作不同的設(shè)計(jì)，如行政爭議調(diào)解程序的設(shè)定應(yīng)更加嚴(yán)密，民事爭議的調(diào)解則更具靈活性。以啟動程序?yàn)槔?，?yīng)根據(jù)不同爭議區(qū)分依申請和依職權(quán)兩種方式，以此保障社會糾紛的全面有效化解。最后，在行政調(diào)解的效力方面，應(yīng)重點(diǎn)明確行政爭議調(diào)解協(xié)議的法律拘束力，通過司法確認(rèn)方式賦予行政爭議調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行的效力。通過這種二元行政調(diào)解模式的建立與運(yùn)作，有望最大限度地發(fā)揮行政調(diào)解在社會矛盾化解中的作用，進(jìn)而為社會穩(wěn)定與和諧作出特殊的貢獻(xiàn)。

注釋：

（1）在北大法律信息網(wǎng)鍵入關(guān)鍵詞“行政調(diào)解”進(jìn)行標(biāo)題搜索，有20多個(gè)各地《關(guān)于加強(qiáng)行政調(diào)解工作的意見》或《行政調(diào)解工作暫行辦法》的規(guī)范性文件。

（2）如湛中樂等:《行政調(diào)解、和解制度研究——和諧化解法律爭議》，法律出版社2009年版。

（3）本文將重點(diǎn)對27個(gè)法律和31個(gè)行政法規(guī)文本進(jìn)行分析，同時(shí)選取部分規(guī)范性文件作為輔助樣本。

（4）以四川省11個(gè)規(guī)范性文件為樣本對啟動程序進(jìn)行分析雖不能展現(xiàn)全貌，但大體上還是能夠反映出當(dāng)前行政調(diào)解啟動程序設(shè)定不一的現(xiàn)狀。

［1］金艷.行政調(diào)解的制度設(shè)計(jì)［J］.行政法學(xué)研究，2005（2）.

［2］孫振雷.論公安行政調(diào)解的非警察權(quán)屬性及其制度完善［J］.中國人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)，2009（2）.

［3］劉旺洪.論行政調(diào)解的法制建構(gòu)［J］.學(xué)海，2011（2）.

［4］鄭良.行政調(diào)解協(xié)議經(jīng)司法確認(rèn)可強(qiáng)制執(zhí)行［EB/ OL］，http://chn.chinami1.com.cn/xwpdxw/fzxwxw/ 2009-11/03/content_4073388.

（責(zé)任編輯 吳興國）

D922.1

A

1001-862X（2011）05-0125-007

2010年度江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地（蘇州大學(xué)公法研究中心）重大招標(biāo)項(xiàng)目"行政程序與行政訴訟法律制度研究"（編號2010JDXM040）

章志遠(yuǎn)（1975-），男，安徽貴池人，蘇州大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要研究行政法學(xué)；顧勤芳（1988-），女，江蘇蘇州人，蘇州大學(xué)法學(xué)院行政法專業(yè)碩士生，主要研究行政法學(xué)。