黑龍江省農地規模經營制度性影響因素分析

何宏蓮 韓學平 姚 亮

(1.東北農業大學，黑龍江哈爾濱150030;2.哈爾濱工程大學，黑龍江哈爾濱150001)

黑龍江省農地規模經營制度性影響因素分析

何宏蓮1韓學平1姚 亮2

(1.東北農業大學，黑龍江哈爾濱150030;2.哈爾濱工程大學，黑龍江哈爾濱150001)

創新土地制度、實現土地規模經營，是當前統籌城鄉經濟、加快發展現代農業、建設社會主義新農村的必然選擇。黑龍江省目前的農地經營規模還處于不合理的狀態，與其適度的經營規模仍有較大差距，農地規模經營的推進有著一定的發展空間。黑龍江省農地規模經營仍處于發展的初級階段，在推進過程中還受到農村剩余勞動力轉移、農村土地流轉、農村社會保障以及農村金融等方面制度的影響。因此，黑龍江省政府部門應盡快完善農地規模經營的相關制度，促進農村勞動力的轉移，推進農地規模流轉，健全農村社會保障體系，拓展農地規模經營的融資渠道，從而加快發展農地適度規模經營，實現農業的可持續發展。

農村勞動力轉移;農地流轉;農村社會保障;農業金融;制度障礙

黑龍江省是我國重要的糧食主產區，推進農地規模經營既是黑龍江省發展現代農業的必然選擇，也是黑龍江省面臨和把握國家千億斤糧食產能工程戰略的重要機遇。近年來，傳統的家庭土地經營模式對黑龍江省現代農業發展的制約作用日顯突出，農業產業化、機械化、標準化、規?；乃截酱岣?。但是，黑龍江省農地規模經營仍處于發展的初級階段，在推進過程中所面臨的農村剩余勞動力轉移、農村土地流轉、農村社會保障、農村金融等問題都不容忽視。

一、黑龍江省農地經營規?，F狀及其優化規模分析

本研究根據黑龍江省1990—2009年的鄉村總人口、鄉村戶數、鄉村勞動力中第一產業從業人數以及黑龍江省耕地總面積測算了黑龍江省農戶現有農地經營規模。同時，基于黑龍江省在我國農業發展以及國家糧食安全中的重要地位以及農民持續增收難的現狀，以“使耕地收益最大化的最優人均耕地面積作為土地生產經營的最佳規?！睘闃藴?，采用黑龍江省各地市2005—2009年的面板數據，利用柯布－道格拉斯生產函數(CD函數)，測算了黑龍江省人均、戶均和勞均的最優土地經營規模值。獲取的結果如下:

1.人均耕地規模及其優化規模。2009年黑龍江省耕地總面積為1 198.9萬公頃，農戶人均耕地規模為10.50畝，根據2005－2009年黑龍江省的面板數據，經過模型測算得到黑龍江省農戶最優人均耕地規模為30.99畝，全省人均耕地轉入量應為20.49畝(1畝=0.0667公頃)。

2.戶均耕地規模及其優化規模。2009年黑龍江省戶均土地規模為35.25畝，優化后的戶均耕地面積為111.56畝/人。由此可見，黑龍江省戶均耕地規模應進行適度調整，調整的幅度就是耕地的流轉量，戶均耕地轉入量應為76.31畝。

3.勞均耕地規模及其優化規模。2009年黑龍江省農戶勞均耕地面積為26.28畝/人，農村居民家庭平均每戶農業勞動力數量為1.59人，優化后的勞均耕地規模為70.16畝/人，比現有的勞均耕地面積增加了48.11畝 /人。這說明黑龍江省現有勞均耕地規模較小，未能實現勞地比例的優化配置。

通過以上分析可以看出，黑龍江省目前的農地經營規模還處于不合理的狀態，與其適度的經營規模仍有較大的差距，需要適當進行調整，農地規模經營的推進有繼續發展的空間。

二、黑龍江省農地規模經營現狀分析

自實行家庭聯產承包責任制以來，黑龍江省農地規模經營主要經歷了自發探索、被動擴張、調整回落、再度發展四個階段，目前的發展現狀不容樂觀，全省農地規模經營的總體比重偏低。首先，農地流轉是農地規模經營的實現途徑，農地流轉的規模很大程度上也能說明農地的經營規模。黑龍江省統計局發布的統計數據顯示，2009年全省共有123.797 0萬農戶參與了農村土地流轉，所占比重為29.6%，在黑龍江省的13個地區中僅有3個地區達到40%以上，也就是說，在流轉比例較高的地區仍有60%以上的耕地還保持傳統的農戶分散經營狀態。其次，根據黑龍江省農業委員會的調研數據顯示，2009年，黑龍江省農地規模經營的耕地總面積為1 803萬畝，僅占農村集體經濟組織耕地總面積的13.87%。

黑龍江省目前的農地小規模經營難以實現農業機械化生產以及農業科技的推廣和應用，進而難以實現土地產出的最大化，難以實現農民的增收，由此帶來的后果將是城鄉收入差距的進一步擴大，城鄉統籌發展的目標難以實現。因此，擴大農地經營規模是黑龍江省提高種糧農民收入、保證國家糧食安全、實現農業可持續發展的有效途徑。

三、黑龍江省農地規模經營制度性障礙分析

農地規模經營的基本政策就是必須充分尊重農民的主體地位，在依法、自愿、有償的基礎上推進。因此，發展農地規模經營要充分尊重農民的主觀意愿，他們的意愿對政府部門順利推進農地規模經營具有決定性意義。本研究采用問卷調查的方式，就“農戶對政府推行農地規模經營的政策意愿”問題進行了調查。統計結果表明，政府在推行農地規模經營的過程中，農村社會保障制度、土地流轉制度以及農村勞動力轉移后的非農就業等方面的制度是農地規模經營中農民最為關心的問題。

(一)現行的戶籍制度造成農民缺乏平等的就業權

農村剩余勞動力轉移是土地流轉與規模經營的前提條件。沒有農村勞動力的大量轉移，土地制度的任何調整和變革都無法改變人地比例緊張的矛盾，也無法在農地規模經營上取得實質性進展。

現行的戶籍制度造成農民與市民之間不平等的就業權，阻礙了農村勞動力的規模轉移。在二元經濟結構下的戶籍制度對勞動力轉移的障礙性因素主要表現在城鄉之間的戶籍分割所帶來的完全面向城市的福利政策和就業政策。由于二元制戶籍管理制度的嚴格限制，農村勞動力在同城市勞動者競爭中面臨行政性和市場性的雙重阻礙，這種就業領域的制度性歧視，直接惡化了農村勞動力立足城市的制度環境。一方面迫使大量的農民滯留在土地上成為農村富余勞動力，另一方面迫使一些已經轉移到非農產業的農民在原籍保留著土地，既延緩了土地的集中經營，又制約著城鎮化建設的推進。

(二)農村土地流轉制度不健全使農地規模經營舉步維艱

農村土地流轉是農地規?；洜I的必要條件和有效途徑。農村土地流轉有利于實現土地的優化配置，提高農業的經濟效益?，F代農業的發展、土地的規?；洜I以及現行的農業發展政策都需要農村土地流轉。

目前，黑龍江省農村土地流轉的制度建設還在推進中，許多地方尚未建立農村土地流轉的管理機構和市場化的中介組織，農村土地流轉基本上是在一種信息不對稱的雙邊壟斷市場中運行，此種狀況嚴重制約著農村土地流轉的有序進行，流轉糾紛成為普遍現象。目前該省農地流轉存在的主要問題有:一是土地流轉存在越權流轉、低償、無償和截留流轉收益的現象;二是流轉程序不規范，流轉隨意性大。土地流轉多為口頭約定，統一規范的具有法律效力的書面合同少，即使簽訂了書面合同，大多也僅有租金、年限等關乎眼前利益的約定，但雙方的權責利及違約責任并等沒有明確的規定，這就忽視了對長期可能出現糾紛的防范。

(三)農村社會保障制度不健全造成農地流轉的難以推進

農村社會保障制度是實現農地規模經營的基本保障。目前來看，農村社會保障遠遠落后于健全的城市社會保障體系，我國農村社會保障整體上還表現為剩余模式，屬于社會救濟的范疇，沒有轉向以農村社會保險為核心的社會保障制度建設。農村社會保障制度的缺失使土地的社會保障功能得以顯現，農地規模經營的改革陷入“兩難困境”。首先，農村社會保障制度的缺失更加強化了農地的社會保障功能，農民不會選擇自由退出這種社會保障，農地規模經營所必要的土地流轉機制難以建立，因而無法實現土地收益的最大化，土地產出的低效率就成為必然。其次，由于土地資源得不到優化配置，生產效率低下，農民收入徘徊不前，對參與農村社會保障力不從心，這使得以個人繳費為主的農村養老保險無用武之地，土地繼續承載相應的保障功能，由此進入了土地制度和農村社會保障互相牽制的惡性循環。

我國農地承載的社會保障功能限制了農地的自由交易，從根本上阻礙了農地規模經營的推進，這表明，農村社會保障制度不健全是農村土地流轉與規模經營難以實現的實質所在。如果農民未能納入城鄉統籌的社會保障體系，他們的生活、就醫、養老問題將成為流轉土地的障礙，進而阻礙農地規模經營的推進。

(四)農業金融制度不健全造成農地規模經營融資難

健全的金融制度是解決農地規模經營資金問題的有效途徑。然而，目前金融信貸資金進入涉農市場還存在制度和體制上的障礙。

一是農戶獲取信貸條件要求高。在現行信貸政策條件下，擔保抵押資產是否充足是決定銀行貸款的主要條件。我國《擔保法》禁止耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權設定抵押，但是，由于農戶和農村中小企業的經營場所、產品和經營周期具有特殊性，農戶和農村中小企業往往不能提供有效的擔保品，銀行作抵押難度大，制約了信貸的獲取。

二是缺乏鼓勵金融機構對農村金融產品創新的制度安排，金融服務工具供給單一。相對于城市金融產品創新制度而言，廣大農村金融產品供給依舊單一，大部分農村金融產品只限于存款、取款、貸款和一般的匯兌，交易通常以現金的方式進行，城市中普遍使用的票據業務等在農村基本沒有開展，適應農戶和農村中小企業發展需求的金融產品如小額貸款、短期周轉貸款、農戶聯名擔保貸款等更是基本沒有。

三農村土地抵押受到限制。農村土地的不可融資性，使得土地資產難以通過抵押等方式得到信用融資。從經濟學的角度來看，一種資產的價值只有在流動中才能得以實現，農村土地承包經營權作為一項財產權利，應當具有相應的融資功能，但我國的《擔保法》34條所列的可以抵押的各項權利中無農村土地承包經營權，也就是說，農村土地承包經營權不能設立抵押權。此外，《物權法》雖然明確了土地的物權性質，但也未對抵押權加以明確規定。

四、黑龍江省推進農地規模經營的制度性建設分析

(一)改革戶籍制度，建立城鄉統一的勞動力就業機制

農地規模經營的必然結果是大量農村剩余勞動力向城鎮轉移，為此，作為農村剩余勞動力“流入地”的城市也必須進行相關制度改革。一是要改革戶籍制度，把過去那種以社會身份和出生地作為劃分人口類型的傳統戶籍制度改造成以職業和居住地作為劃分人口類型的新型戶籍管理制度。二是制定城鄉統一的勞動力就業政策，賦予農民平等的就業權，同時制定對就業單位的監管和處罰政策，加強對就業服務機構、培訓機構、用人單位等的行政監管和處罰力度，使城鄉勞動力在各方面實現平等。三是規范用工政策，政府應出臺相關政策規定用工單位在雇傭農村勞動力時與其簽訂正規勞動合同，并從立法上加大對用人單位侵害農村勞動力權益行為的處罰力度。

(二)健全農村土地流轉制度，建立規范的土地流轉機制

政府部門應在穩定土地家庭承包責任制的基礎上，健全農村土地流轉制度，建立起一種適應市場經濟要求，盤活土地使用權，提高農地產出率的土地流轉機制，為規模經營創造良好的運行基礎。一是政府部門應針對黑龍江省的具體情況，依據《農村土地承包法》，出臺推進農村土地承包經營權流轉辦法或實施意見。各市、縣政府也應結合本地實際，制定切實可行、具有突破性和操作性的具體措施或實施細則，建立規范的農村土地流轉程序，加強流轉過程管理。二是建立農村土地承包經營權流轉的市場機制和服務體系。政府部門應加強農村土地承包經營權流轉的規范化管理，健全農村土地流轉的程序機制、價格評估機制以及風險防控機制。三是建立健全農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系。政府部門應以逐步依法建立糾紛仲裁體系為依托，健全流轉糾紛調處機制，建立土地流轉糾紛仲裁機構，切實維護好農民承包土地和經營權流轉雙方的合法權益，確保流轉糾紛及時化解。

(三)建立城鄉統一的社會保障制度，弱化土地的保障功能

政府部門要根據區域和生力發展水平的不同，積極探索建立符合本地實際的農村社會保障體系。一是制定總體規劃，設計一個便于今后與城鎮社保體系相銜接的、能按社會保障制度基本運行規律運作的方案。二是逐步完善農村社會保障項目，包括失業救濟、醫療保險、養老保險等制度。三是在制定具體的農村社會保障制度時，要按照“個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則，客觀、合理、可行地設計繳費比例和累計繳費年限，滿足不同層次保障對象的需要，加快農村養老保險制度建設。

(四)完善金融制度，建立多元化的資金保障機制

建立多元化的資金投入保障機制，必須從制度改革入手，打破以政府投資為主導的舊的投資體制，構筑起以市場投入為主體的投資主體多元化的投資體制。一是建立現代農村金融體系。要創新農村金融體制，放寬農村金融準入政策，加快建立商業性金融、合作性金融、政策性金融相結合的農村金融體系。二是建立農地規模經營保險基金制度。農地規模經營保險基金是為了防范農地規模經營中出現的自然災害、市場預測失誤等帶來的農地規模經營風險而專門建立的一種基金制度。由于農業生產的經濟效益比較低，風險發生的頻率高，現有保險公司不愿意開展包括農地規模經營在內的農業產業方面的保險業務。所以，應從農業生產和農地規模經營的自身特點出發，建立專門的集體性質的農地規模經營保險基金制度。

總之，當前和今后一個時期，黑龍江省應盡快完善規模經營的相關制度，從而促進農村勞動力的轉移就業，推進農地規范流轉，健全農村社會保障體系，拓展農地規模經營的融資渠道，從而推進農地適度規模經營的發展，實現農業生產的規?；?、集約化，促進糧食增產、農業增效、農民增收，最終實現農業的可持續發展。

［1］方芳.黑龍江省農村剩余勞動力轉移的問題研究［J］.北方經貿，2008(4):31.

［2］肖綺芳.農地制度與農民社會保障制度整體性變遷研究［M］.長沙:湖南人民出版社，2010:159～160.

［3］錢忠好，曲福田.農地股份合作制的適度經濟解析［J］.管理世界，2006(8):47～55.

Analysis on System Influence Factors to Farmland Scale Management in Heilongjiang Province

He Honglian1，Han Xueping1，Yao Liang2
(1.Northeast Agricultural University，Harbin Heilongjiang 150030;2.Harbin Engineering University，Harbin Heilongjiang 150030)

It is an inevitable choice for balancing development of urban and rural economy，accelerating development of modernized agriculture and constructing socialist new countryside by innovating land system and fulfilling Scale management for land.Farmland management scale in Heilongjiang province is still in unreasonable condition，there still exists distance with moderate management scale，the improvement of farmland scale management exists developing space.However，scale management of farmland in Heilongjiang province is still in the early stages of development，and has met several system obstacles in its promoting process such as the systems of rural labor transfer，farmland circulation，rural social security and agricultural finance.Therefore，the government should improve relevant system for stimulating rural labor transfer and farmland circulation in larger scale，developing rural social security system，enlarging financial resources，and then accelerate development of farmland－centered moderate scale management and fulfill the sustainable development in agriculture.

rural labor transfer，farmland circulation，rural social security，agriculture finance，system obstacle

F301.3

A

1672-3805(2011)06-0014-04

2011－05－08

黑龍江省教育廳人文社會科學研究項目“黑龍江省土地規模經營法制保障研究”(編號:11552009)

何宏蓮(1972－)，女，黑龍江密山人，東北農業大學法學院副教授，在讀博士;研究方向:農業經濟理論與政策經濟法