省直管縣改革:緣起、路徑與未來方向

鐘曉敏,操世元

(浙江財經學院財政與公共管理學院,浙江 杭州 310018)

財政 “省直管縣”體制是目前體制改革的現實操作,而行政 “省管縣”改革是跟進目標。從財政 “省直管縣”到行政 “省管縣”的改革是當下理論界熱議的話題,也是中央文件明確提出的深化改革的方向①2006年,中央一號文件明確提出,有條件的地方可加快推進“省直管縣”財政管理體制;國家 “十一五”規劃也明確提出,要 “理順省級以下財政管理體制,有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”。2009年中央一號文件明確提出:穩步推進擴權強縣改革試點,鼓勵有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣 (市)的體制。。然而,財政 “省直管縣”體制是如何被重視的?這項改革又是如何在政治層面得到回應的?地方是如何實踐的?行政 “省管縣”體制改革的風險在哪里及如何才能有效的控制。本文擬對這些問題進行一些學理的梳理。

一、已有文獻的分析

學者探討財政 “省直管縣”體制是在2000年前后開始的,財政學專家依據市場經濟國家的普遍經驗提出通過不斷減少政府層級最終形成三級財政的管理模式[1];并認為 “省直管縣”有利于發揮省級財政的調控作用、有利于降低行政成本、有利于促進縣域經濟的發展、有利于城鄉統籌發展[2][3][4][5]。但也有學者指出“省直管縣”體制可能存在一些弊端,這些弊端包括:阻礙中心城市發展戰略的城市化進程[6],與現行行政管理體制沖突,管理幅度過大給省級政府帶來的管理和財政壓力等[7],“省直管縣”還不具備在全國普遍推行的意義,更不可一刀切,對是否推行省直管縣,各地應因地制宜[8]。在地方性經驗總結上,對浙江 “省直管縣”改革的歷程、成效等所作的研究很多[9][10]。

公共行政對 “省管縣”的研究上,學者主要從當前市管縣體制的不足著眼,倡導實行省管縣體制。如通過對江蘇市管縣體制的案例研究提出省直接管理縣的公共行政管理體制[11][12];通過 “縣財省管”等改革實踐的分析提出了地方行政體制改革的思路與實施途徑[5]。不過也有學者認為,市管縣體制雖然存在一定的弊端,但仍然有著十分重要的積極作用,市管縣體制是改革開放以來對行政區劃體制進行改革和創新的一個探索,目前存在的問題只是需要我們在實踐中進一步完善[13]。行政省管縣會衍生出一系列問題,如何克服這一系列問題成為能否推行行政省管縣的關鍵[14]。由于省管縣在行政上推行面臨的一系列問題,推行行政省管縣的戰略戰術就必須實行分步走戰略 (張占斌,2006;梁煜璋,2009)[15]。

作為一種體制內創新活動,已有文獻大都是基于 “省直管縣”現象描述對 “省直管縣”體制作定性分析,無疑對我們認識 “省直管縣”體制具有非常重要意義,但已有的研究都缺乏對 “省直管縣”體制改革緣起與演進過程分析。本文正是在對 “省直管縣”體制的緣起、演進分析的基礎上,重點探討制約 “省直管縣”體制改革的約束條件及進一步改革的可能路徑和方向。

二、改革緣起:財政 “省直管縣”體制被重視

從上世紀80年代開始,為加強地方管理,落實中心城市帶動周邊發展的思路,我國地方行政體制開始將行政公署轉化為一級實體政府——地級市,依據我國預算法和地方組織法規定,一級政府一級財政,上級政府領導下級政府,省領導地級市,地級市領導縣、區與縣級市,縣、區政府領導鄉鎮的財政體制。而地處我國東南沿海的浙江省雖然在行政體制改革方面與國家是同步推進的,卻唯獨在財政體制方面保持了自1953年以來的省直接管理縣的體制①即縣級財政與市級財政地位平等,市、縣分別與省財政發生收支往來關系,財政結算、各專項資金的分配 (含與部門聯合分配的資金)、資金的調度等都是由省直接到縣 (市),無需經過市級財政。在這種體制下,地級市預算內財政收入僅來自于市本級,與行政轄區內的縣 (市)沒有財政隸屬關系,只在預算外各種行政規費方面存在結算關系。。

1994年實行分稅制改革以后,國家在財政收入方面的實力大大增強,而地方特別是縣級及其以下財政開始趨緊,又因當時重視GDP的數字增長,各縣級政府僅有的財力主要傾向經濟建設,使得地方上用于公共服務的財政支出減少,很多地方財政被戲稱是吃飯財政。要發展就必須借債,由此而來,一些鄉鎮就背上了沉重的債務,相當多的事業單位甚至不能按時發放工資,農村學校教師工資被拖欠成為普遍現象。當時,為解決地方財政增收、經濟困難等問題,學界與政府部門都在尋找解決之道。在將目光投向財政狀況較好的經濟發達地區考察時,浙江的縣級財政優勢與其特定的財政體制被認為是區域經濟發展秘密武器[16]。中央財政部門當時也向國家的主要決策者建言,認為財政省直接管理縣的體制是解決地方財政困難的有效方式。隨著改革觀念的深入,這種一開始就被中央默許的地方實踐,到2000年以后也開始被明確支持。一些地方出于解決財政困難的考慮,開始效仿浙江的做法,財政 “省直管縣”體制改革就演變為促進縣域經濟發展的做法。

隨著社會主義市場經濟的深化,分散決策的分權化改革趨勢需要在政府與社會在資源的配置、經濟的管理和社會的服務等方面重新建構新的合作關系。分權化改革,從政府權力的角度看,主要是指政府和社會分權,分權化的過程就是政府向社會轉移資源配置、經濟管理和社會服務方面的事務性職能的過程,是一個政府職能社會化的過程。它要求政府從高立于社會之上轉變為積極融入社會之中,權力的重心需要下沉,其原則就是 “凡低一級政府能做好的事,高一級政府就沒必要插手”。從而使政府縱向結構由金字塔型向扁平型轉變[17]。這樣從理論上也為取消或虛化市級政府,實現省管縣 (市)的體制改革思路奠定了堅實的思想基礎。由于財政體制與行政管理體制密切相關,如果只是單一的財政體制的調整必然在施行過程中出現很多障礙,組織理論認為,減少組織層級會降低組織運行成本,提高組織效率。這樣的財政體制改革就被擴展到地方政府的行政體制上來了,就由單一的改革目標上升為推進政治體制改革的高度,在政治上得到了回應。

三、浙江的實踐案例——邁向行政 “省管縣”做法

作為財政 “省直管縣”最為有代表性的浙江省,長期以來還延續著縣 (市)委書記、縣 (市)長由省里直管的干部管理制度,這是推進行政 “省管縣”的核心要素之一。從上世紀90年代以來浙江在完善財政 “省管縣”的基礎上,在中央政府的支持下,開始實施 “強縣擴權”到 “擴權強縣”政策,對經濟發展較快的縣市進行了先行擴權,把地級市的經濟管理權限直接下放給一些重點縣,穩步探索與推進 “省管縣”行政體制改革。

1992省委、省政府年出臺了擴大蕭山、余杭、鄞縣等13個市 (縣)部分經濟管理權限的政策,主要包括擴大固定資產投資項目審批權、外商投資項目審批權等4項。1997年,同意蕭山、余杭試行享受地級市一部分經濟管理權限,主要有固定資產投資審批管理權限等11項。2002年,進一步擴大和完善20個經濟強縣 (市)的經濟管理權限,將313項原本屬于地級市的經濟管理權限下放給這些縣市,這些權限幾乎涵蓋了省、市兩級政府經濟管理權限的所有方面。2006年,又再次擴大義烏市經濟社會管理權限改革試點工作。決定除規劃管理、重要資源配置、重大社會事務管理等經濟社會管理事項外,賦予義烏市與設區市同等的經濟社會管理權限。2008年12月29日,浙江省正式下發 《關于擴大縣 (市)部分經濟社會管理權限的通知》,下放所有縣市443項經濟社會管理事項。這意味著,在這次改革之后,縣域擴權的范圍擴大到全省所有縣。有學者認為這是浙江由外源性到內源性推動行政 “省直管縣”的改革表現[18]。

四、“省直管縣”改革的拓展與深化的約束條件分析

1.財政體制改革只涉及技術問題,而行政體制改革將涉及政治安全等眾多利益調整的障礙

財政機關是地方政府部門,財政體制是一種具體的部門管理體制,“省直管縣”改革只是涉及管理中的技術性問題,影響面較窄,而行政體制 “省管縣”改革牽涉的面較廣,復雜困難很多,因為地方政府在管理中不僅要考慮促進經濟發展、管理效率的問題,更要關注社會穩定與進步的政治問題。所以從財政 “省管縣”到行政 “省管縣”看似是簡單的擴大縣行政管理權限的問題,實際上是面臨巨大的通盤性體制再造的壓力,如對地級市如何進行職能定位?如何發展?縣一級的政府部門接受直接管理的能力問題,及其由此將帶來的公安、工商、海關、銀行、司法、環保、質監等直屬部門的層級設置的調整。實行行政 “省管縣”體制,必然要對公共行政權力和社會資源重新分配,這種體制上的大手術,牽扯各級各部門行政權力的重新劃分,牽涉到數以萬計的干部,政治上的震蕩將很大,并且原有體制轉換過程中一些深層次的矛盾和問題還沒有得到根本解決的情況下,新的牽涉眾多利益的行政 “省管縣”改革必然是困難重重。

2.行政 “省管縣”可能會出現管理幅度變寬,從而導致部分省級政府管理能力不足的問題

如果市、縣都直接接受省級政府管理,“省管縣”遇到的現實管理難題就是省政府的有效管理半徑和能力問題[19]。管理科學揭示出這樣一條規律,即控制幅度與管理層級之間存在著一種內在的對應關系:在一個巨型組織中,控制幅度大,就會減少管理層級,相反,控制幅度小,就必然增加管理層級。而控制幅度大小,既受到技術條件的制約,也受到管理目的和管理理念的影響。“省管縣”的數量超過一定規模后,管理的難度肯定增加;如果現在的省域范圍不變的話,部分省份把100多個縣的問題都集中到省里指導協調,政府管理半徑和能力顯然遭遇挑戰,管理的效率也不一定高。要推行行政省管縣體制,必然觸及到行政區劃體制改革,而行政區劃與政府層級變化有一個自然的發育過程,只可順勢而為,不可強力推行,全國范圍內的行政體制與區劃的調整其障礙是非常巨大的。

3.在實踐推行中,法律層面上的沖突也是一大障礙

從財政 “省直管縣”到行政 “省管縣”的推行還涉及到法律層面的沖突。現實中從中央到地方,分為中央、省 (自治區、直轄市)、市 (盟、州)、縣 (市、旗)、鄉 (鎮)五級人民政府,按照 《預算法》的規定,財政是政府正常運行的保障,一級政府一級財政,我國共有五級預算,財政部門作為政府組成部門,具體管理財政事務。而且,一級政府的年度財政預算收支,要經過同級人民代表大會審議批準。而實行財政 “省直管縣”后,勢必縣財政直接與省對接,不再與市 (地級)掛鉤,再到行政 “省管縣”就要求縣級政府在行政上也不與市 (地級)聯系。然而,現在市級權力機關的組成與職權,依照 《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定,省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人民代表大會代表由下一級的人民代表大會選舉產生;縣級以上的地方各級人民代表大會行使的職權如審查和批準本行政區域內的國民經濟和社會發展計劃、預算以及它們執行情況的報告;討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項等。20世紀80年代初以來省-市-縣的層級節制逐步形成了慣例。這顯然是從財政 “省管縣”到行政 “省管縣”必須解決的法律層面的實際問題。

五、“省直管縣”改革的路徑分析

1.浙江模式的路徑及思考

被學界稱之為 “省管縣”浙江模式的體制改革,主要特點有三個方面,一是市、縣的主要干部都是省委決定;二是財政體制一直是省管縣的做法;三是漸次擴大縣級政府經濟管理、社會管理和公共服務等權限,保持地級市的級別層次。浙江模式的條件有兩點,一是民營經濟與區域經濟發達,省級財政有一定調控能力;二是省域面積較小,中心城市較少而且較弱。浙江模式很重要的經驗就是財政體制上的省管縣逐步推進到行政上省管縣,是一個漸進的過程。

浙江模式仍是目前多數地區推行省管縣改革可供參考的路徑,浙江模式的范本要求推行省管縣的體制改革可以先在單一的地方財政體制進行,便于在省級范圍內統籌大區域發展,激勵與扶植區域條件較好的地區經濟發展,然后有區別分檔次地擴大縣級政府的經濟社會管理權限,縣級主要領導的任命管理權上收到省委組織部。展望浙江模式可以看到,將來省域內不存在市管縣的體制,市與縣地位相等,只是管轄范圍不同,管理重心與經濟社會發展的重點有別,實現從財政的省管縣到行政的省管縣。這種模式可以在全國大多數省份實施,西部、邊疆、地域與民族狀況不適宜的地方可以保持現行的國家行政管理體制。浙江模式的推行體現了因地制宜、穩妥推進、地方特色實踐原則,其借鑒價值在于漸進解決了區域發展與行政管理體制間的障礙,有利于統籌城鄉發展,實現區域基本公共服務均等化。

2.海南模式的路徑及思考

而海南模式的特殊性就更加明顯,其省域面積小,縣級區域少且是新建獨立行政區劃的省情,海南從1988年建省開始就沒有實行市管縣,海南省共有20個地、市、縣、開發區、辦事處等單位,地、市、縣等都是由省直接管理,是獨立的經濟單元,不存在地級市對縣的行政管理的隸屬關系。海南模式代表的一種方向,即是新建的省級單位,采取的是一套完全新的行政管理體制,回歸憲法規定的地方三級行政管理體制。

六、進一步的思考

實行省管縣的體制改革,根本上說在政治維度上要有利于國家的穩定,在經濟維度上要實現可持續發展,在社會維度上要達到社會和諧有序的目標。作為行政管理體制改革的生動實踐,從財政“省管縣”到行政 “省管縣”改革直接目的是有利于進一步調整理順省、市、縣三級政府的權責關系,探索扁平化的行政管理新模式;有利于提高縣級政府自主決策、自我協調的能力,激發發展活力,加快推進縣域經濟發展;有利于減少行政層級、提高行政效能,增強社會管理和公共服務能力,從而更直接、更主動、近距離地為市場主體和社會公眾提供省事、省時、省錢的有效服務。然而,我們必須要強調如下兩個觀點:

1.實行了財政 “省管縣”不是說等于地方區域經濟就一定能夠很好發展,浙江經驗的作用可能被誤讀與夸大了。提及浙江財政省管縣的做法,很多人很自然地聯系到浙江區域經濟的發達,聯系到浙江能連續幾年雄踞 “百強縣”榜首,甚至有專家認為,省管縣財政體制正是浙江塊狀經濟和民營經濟發達的重要 “秘密武器”。這樣的結論存在認識上的片面,事實上浙江實行省管縣的財政體制由來已久,上世紀90年代前浙江的經濟發展與其他省份區別不大,“1993年,浙江財政非常困難,不僅47個市、縣出現赤字,連省會杭州都要每月借錢才能發放工資。最困難時,省級機關發工資也得四處籌措。1994年,浙江省財政廳對17個貧困縣按原體制增補5500萬元,結果還是出現1.22億元的赤字,”①顧春:《塊狀經濟是如何長大的 (縣財省管?探索與困惑②)——浙江調查》,載人民網-《人民日報》,2010年8月9日;參見http://theory.people.com.cn/GB/41038/12377760.html.2011年6月6日瀏覽。一些欠發達地區也普遍拖欠事業單位職工的工資。所以,財政省管縣體制也不能直接促進區域經濟發展。而浙江地方經濟發展起來的動力是省級政府部門供給的激勵政策與財政體制,這些配套政策如1994年富裕縣的 “億元縣上臺階”政策;1995年貧困縣的 “兩保兩掛”政策;1997年的 “兩保兩聯”政策;1999年的 “三保三掛”、“三保三聯”政策,這些政策激發了地方政府發展區域經濟的熱情,浙江經濟有了持久的活力源,進入新世紀以后,浙江結合經濟發展形勢的變化不斷適時調整其財政政策,如2003年,浙江重新調整原有的政策,出臺了新的 “兩保兩掛”和 “兩保一掛”政策,2008年又統一調整為 “分類分檔激勵獎補機制”。浙江的經驗表明,財政 “省直管縣”體制只是搞活地方經濟社會事業的一個變量,有了省管縣的財政體制還需要相應的激勵政策配套才能有效發揮這一體制的理想效用。

2.從財政 “省管縣”到行政 “省管縣”體制改革是一個不斷認識深化的過程,是國家體制改革推進的必然選擇。

自2002年中央認可 “省直管縣”財政體制以來,“省管縣”體制改革先后在全國20多個省(市)展開[20]。財政部在2005年1月制定的 《關于切實緩解縣鄉財政困難的意見》中,在 “關于推行省對縣財政管理方式改革試點”部分中,對 “省管縣”就提出了要求,對財政困難縣要在體制補助、稅收返還、轉移支付、財政結算、專項補助、資金調度等方面直接核定并監管到縣。2005年6月,溫家寶總理在全國農村稅費改革試點工作會議上明確指出:“要改革縣鄉財政的管理方式,具備條件的地方,可以推進 ‘省管縣'的改革試點。”繼而隨著我國中央財政的富裕,我國社會發展的戰略目標轉向構建小康社會,統籌城鄉發展,特別是在城鄉一體化與推進基本公共服務均等化的目標下,2008年以來,黨和政府連續下發了 《中共中央、國務院關于地方政府機構改革的意見》(中發 [2008]12號)、《國務院關于編制2009年中央預算和地方預算的通知》(國發 [2008]35號)以及 《中共中央、國務院關于2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》(中發 [2009]1號)中關于 “推進 ‘省直管縣'財政管理方式改革,《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》(財預 [2009]78號)以及第十一個五年規劃綱要等文件。明確了改革的總體目標是,2012年底前,力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革,穩步推進擴權強縣改革試點,鼓勵有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣 (市)的體制。可以這樣研判,各地鮮活的財政省管縣實踐必將走向行政體制的省管縣,這是改革的必然選擇。

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