廣州市加強地方性政府債務管控的思考

□ 金永亮

（廣州市政府研究室，廣東廣州 510032）

廣州市加強地方性政府債務管控的思考

□ 金永亮

（廣州市政府研究室，廣東廣州 510032）

加強地方政府債務管控，對于防范和化解潛在的財政金融風險，建立健全地方政府舉債融資機制，促進經濟發展方式轉變具有深遠意義。隨著融資規模和政府債務的迅速增長，廣州政府償債風險日益加大，如不加控制，嚴格管理，必將影響經濟社會發展大局，影響財政的穩定運行，務必保持高度的警覺性，采取有效措施對地方政府性債務規范管理。

廣州 地方政府債務 對策

冰島、希臘債務風險引起的歐洲危機表明，刺激經濟的“拯救者”現在成為被拯救的對象，世界大部分國家正在緊縮開支，將債務降到安全的水平。我國高度重視地方政府性債務問題。溫家寶總理作了“維護國家經濟安全”、“防范財政和金融風險”重要指示精神，并將政府性債務專項審計調查列為2011年政府工作的重中之重。近年來，我國各地方經濟社會發展成效顯著，但也存在地方性舉債融資規模迅速膨脹、償債風險日益加大等問題。因此，加強地方政府債務管控，是地方經濟社會可持續發展必須面臨的重大任務。

1 廣州市政府債務的總體情況

所謂地方政府債務，是指由地方政府及其所屬部門預算單位舉借或合法擔保以及在特定條件下需由政府償還的內外債務。主要包括由政府作為借款人或擔保人并出具承認書承擔償債責任的國際金融組織貸款、外國政府貸款、國債轉貸及國內金融組織貸款等。政府性債務是一把“雙刃劍”，適度舉債、規范管理對經濟社會發展能夠發揮積極作用，但如果過度負債、監管不力就會產生很大的風險，帶來嚴重的后果。

近年來，廣州圍繞建設國家中心城市，以籌辦亞運為契機，多渠道籌集資金，有力地促進了經濟社會發展，提升了城市基礎設施現代化水平，改善了城市環境，人民群眾得到了實惠。但也出現舉債融資規模迅速膨脹、償債風險日益加大的問題。具體表現在“三個大”：

一債務規模迅速擴大

2009年末，廣州全市政府性債務余額1808億元，其中市本級1149億元，比2008年增長62%。廣州城投集團、廣州地鐵公司、廣州水投集團、廣州交投公司四家公司合計債務余額967億元，占廣州市本級政府性債務余額的84%。目前，廣州地方政府性債務率為101.42%，超過國際公認100%債務率警戒線的1.42個百分點。

二財政支付壓力不斷增大

廣州地區每年創造的財政收入大約四分之三上交國家和省，地方財政收入有限。今后5年（2010年—2014年）市本級政府性債務需償還本息880億元。2010年還本付息額319億元，約占市本級一般預算支出380億元的84%。市本級財政一年400億元的支出規模，看似不少，但剔除城建、公共安全、一般公共服務等必需支出外，用于債務還本付息的資金其實不多。據測算，廣州的地方政府性償債率為38.96%，超過國際公認20%償債率警戒線的18.96個百分點。當前，廣州正處于國家中心城市建設的關鍵時期，率先加快轉型升級，建設幸福廣州的任務相當艱巨。未來一段時期，加快城市建設、發展社會事業和改善民生仍然需要巨大投入，預計“十二五”期間完成投資約8000億元。可以預期，廣州財政償債負擔較重，地方債務的負擔仍然會維持在較高的水平。

三是債務風險日益加大

2009年末全市政府性債務余額比上年同期增長59.82%，而2009年全市綜合可用財力僅增長14.51%。截止2010年8月，市本級財政一般預算資金暫付余額已達346億元，這類暫付項目實際上是借用財政資金安排的，也是變相的政府債務。廣州政府性債務借新還舊償債率高達69.76%。這表明廣州有很大一部分償債資金來源不確定，存在一定的債務風險。

2 廣州控制地方債務的規模的探索

廣州重視加強政府債務管理，規范政府舉債行為，重點在五個方面對地方政府債務加大管控力度，進行了積極實踐探索。

一是強化制度建設。出臺了《廣州市本級財政性資金投資項目管理辦法》、《廣州市地方政府性債務管理辦法》等文件，對加強管理提出了明確指引，作出了具體規定。

二是開展專項審計調查。市審計機關對市本級以及各區、縣級市和廣州開發區、南沙開發區的政府性債務情況進行了專項審計調查，對全市預算執行及其他財政收支，對亞組委、亞運會建設項目、污水治理和河涌綜合整治專項資金開展了專項審計調查，在2011年對政府性債務進行專項審計調查，規范資金管理、提升投資效益發揮了積極作用。

三是加強經濟責任審計。加強對各級政府和各部門、各單位黨政領導干部違反財經法規行為的問責，不斷提高各級政府和各部門、各單位遵守財經法規的自覺性。

四是強化政府投資項目規劃。嚴格遵守科學、民主、公開的原則，加強對項目建設的必要性、項目功能定位與建設規模、規劃選址、建設方案、投資估算及資金籌措、效益評價等方面進行全面論證，提高投資決策的透明度和科學性。

五是改革城市建設投融資體制。成立了七大融資平臺，加大市場融資力度。同時，注重舉債方式、債務運轉模式的安全性和合理性，對資金的分配、使用、償還采取了有效監管。

3 加強地方政府債務管理的對策建議

地方性政府性債務的成因很多，既有分稅制造成地方財力不足的原因，也有公共基礎設施建設需要巨大投入而地方政府投融資形式單一等原因。當務之急要真正實現舉債有序、用債有度、放債有制、收債有力、償債有源，還應在地方政府債務運行中做到“四規范”。

一是要有規范的債務管理制度

要改變“有風險就嚴打，風險沒暴露就放縱”的粗放式管理，制定和完善一整套統一、規范的地方政府性債務管理制度，結束政府性債務管理上存在“真空”的歷史，將政府性債務的舉借、使用、償還、風險控制和監督等工作納入依法管理的軌道。明確政府債務的舉借、使用、償還或者提供擔保以及對政府債務的監督管理等各項規定，進一步健全政府債務管理機制，強化政府有關部門對政府債務的管理，對提高政府債務資金使用效益，合理控制政府債務規模，防范和化解政府債務風險。對于主要由財政償還的債務，財政要在年初預算中安排一定比例的償債資金，年中新增財力在安排民生和法定支出后全部用于償還債務，年末結余和結轉資金集中50%用于償債，盡早壓減政府性債務規模。

二是要有規范的債務管理措施

地方政府舉債建設涉及發展規劃、財政、金融、政府融資平臺等，因此，要成立專門的政府性債務決策管理機構并明確管理職能和管理措施：如發展規劃部門要研究制定城市發展規劃、論證和安排年度投融資和建設計劃、研究確定政府投融資平臺的發展定位。財政部門要編制年度債務收支計劃，對全部政府性債務實行預算管理，多渠道籌集資金建立償債基金，對債務風險比率等參數進行實時監控，并合理調度資金確保到期政府性債務及時償還。銀行業金融機構要規范信貸管理，對地方政府融資項目必須嚴格審核，使融資項目符合國家宏觀調控政策、發展規劃、行業規劃、產業政策、行業準入標準和土地利用整體規劃要求，并切實監督貸款單位按規定用途使用資金，防止債務資金的挪用和混用現象。要堅持量力而行，嚴格控制債務規模，管好新債，化解舊債，從源頭上控制債務增長。政府性債務，必須歸口一個職能部門（發改委或者財政局）審核，力爭將政府性債務余額控制在市本級可支配財力范圍內。政府融資平臺要完善自身法人治理結構，充實公司資本金，充分利用有效資產和資源進行市場化運作，促進投資主體多元化，以改善融資平臺公司的股權結構和盈利能力，同時，融資平臺還應科學調度資金、規范用債行為，最大限度確保債務資金安全高效運行。

三是要有規范的債務監督機制

要建立健全債務風險預警機制，將債務風險控制在可承受的范圍內。強化對融資平臺的績效評價和監測預警，促其嚴格按照規定用途使用資金，優化債務結構，盡可能減少債務籌資成本。地方政府性債務從根本上講是信貸化的財政資金，應將其納入每年同級財政預算執行審計的必審內容，并列入同級人大的監督范圍。同時，地方政府的用債情況也是一個地方黨委、政府主要領導的發展意識、貫徹落實國家經濟政策和重大決策部署、運籌能力和控制能力的集中體現，應將其列入任期經濟責任審計的重要評價內容。審計部門要充分發揮審計“免疫系統”功能，定期組織開展地方政府性債務專項審計調查，采取“上審下”和“交叉審”的方式，可以更好地發揮債務審計調查所要達到的“摸清情況、分清責任、提示風險、揭示問題、提出建議、落實整改”的目的要求。監察部門要做好政府性債務清理償還的監督工作，健全問責機制，確保清理償還工作有序實施。

四是要有規范的風險防范手段

地方政府既要充分利用舉債這一分稅制體制下各級政府應有的財權發展地方經濟，促進城市基礎設施建設和民生改善，又要不斷提高風險防范意識，針對債務形成的不同環節規定具體的防范手段，來規范政府用債行為。如：在計劃環節，各地政府應根據當地社會經濟事業發展和償債能力合理確定舉債規模，要將地方政府的債務率和負債率分別控制在100%和20%的國際公認的警戒標準范圍內，如果突破這一標準應立即向人大、政府報告。在舉債環節，金融監管部門要認真落實借款人準入條件，嚴格履行審批程序，審慎評估借款人財務能力和還款來源，切實執行國家有關項目資本金的規定，凡不符合條件的，金融部門不得發放貸款。同時，有關部門要嚴把關口，堅決遏止地方融資平臺通過粉飾業績發行企業債券等過度用債現象。在償債環節，財政部門應當設立償債資金專戶，每年按照地方政府性債務總額的一定比例從預算內外安排政府償債準備金，另外，支持地方融資平臺發展，通過對優質資產和資源的有效運作，提升其贏利能力，不斷拓寬償債資金來源。在用債環節，審計部門應進一步加強對地方政府債務資金使用情況的監督檢查，嚴肅查處地方融資平臺及其它用債單位采取各種方式擠占挪用債務資金的行為，確保地方政府嚴格按照項目用途安全、有效使用債務資金。■