基于組織結構的高校績效預算考評體系構建

王 冬

高校預算是指高校根據事業發展計劃和任務編制的年度財務收支計劃，是以預算編制為起點，對高校內部各種財務資源的使用進行監控，對使用結果進行考核，以便更有效地組織和協調高校的辦學活動，提高高校財務資源的使用效率，完成既定的辦學目標，主要包括預算編制、預算執行、預算監控、預算考評四個環節。目前高校預算管理基本停留在前三個階段，預算考評管理也僅僅是要求各部門在規定的使用范圍和規定的額度內使用資金。如何評價預算資金的使用效率，形成注重支出效果的良性的預算管理體系，更好地完成高校的辦學目標成為高校績效預算管理亟待解決的問題。

一、高校績效預算管理研究現狀

當前高校績效預算管理研究的基本思路是以提高預算使用效果為總體目標，圍繞高校辦學義務將總體目標分解為若干子目標，在各子目標下再設置若干考評指標，用于反映和衡量子目標的完成情況。然后根據各考評指標在預算使用效果總目標中的重要性不同，通過專家咨詢法或層次分析法為各評價指標賦權。最后，在對指標進行歸一化處理的基礎上，通過加權法算出一個綜合數值，通過比較同一高校不同年份的預算管理綜合分值或不同高校預算管理的綜合分值反映預算使用效果。

眾多研究者在研究過程中普遍引進或借鑒了平衡記分卡和關鍵指標設置等方法，在總體目標分解為子目標的研究上也形成了較為一致的觀點，普遍認可通過教學績效、財務績效、科研績效、社會績效、發展績效等子目標來分解總體目標。但在考評指標設置和計算的研究上可謂是百家爭鳴，眾多研究者不僅在指標的選取上各有千秋，在部分相同指標的計算方法和口徑上也不盡相同，為進一步深入研究高校績效預算管理拓展了思路。

績效預算的核心是通過資金支出績效目標的制定，建立績效預算評價體系，使預算編制和績效掛鉤，逐步形成從“注重資金投入”的管理轉向“注重支出效果”的管理。表面上看當前高校績效預算管理研究思路與績效預算的核心是吻合的。但仔細研究會發現，現有的研究在實際應用上存在缺陷。

績效預算管理需要通過績效考評找出高校在資金使用上的低效環節和相關責任部門，進而通過相應的措施提高資金使用效果。現有的研究通過加權計算出一個反應預算管理水平高低的綜合數值，解決了高校整體預算管理水平高低的評價問題，但在查找預算管理低效環節和落實預算管理具體責任部門方面則存在缺陷。以子目標“社會績效”的考評指標“畢業生就業率”為例，為保持一定的畢業生就業率，各高校每年均會核撥一定數量的就業經費給就業辦和各二級院系用于舉辦校內專場招聘會等活動，推動學校就業工作的開展。顯然，在學校聲譽和整體辦學水平等影響因素沒有較大變化的情況下，畢業生就業率的高低取決于學校就業辦和各二級院系對該項工作的重視程度，也反映了就業預算經費使用效率的高低。但在考評就業預算經費使用效果時卻因無具體的責任部門而導致后續提高措施無法落實到位。假設上例中畢業生就業率指標得分不高，反映為就業經費使用效率偏低，但在落實確認責任部門時則產生問題，就業經費使用效率偏低在評價體系中表現為“社會績效”子目標未達到預期目標，但該目標的責任主體是誰在評價體系中未能加以明確。究竟是就業辦承擔責任還是各二級院校承擔責任無法確定，從而無法進一步深入推動績效預算工作的開展。

因此在績效預算管理研究中，可考慮立足于高校現有的組織結構，以高校現有的部門作為預算使用效果的責任單位，圍繞各部門職能設置相應的考評指標。以高校組織結構為媒介建立部門預算編制和預算考評之間的對應關系，形成以部門為責任單位的預算執行改善機制。

二、基于組織結構的高校預算績效考評體系

基于組織結構的高校預算績效考評體系是一個閉環管理系統，可按以下三個步驟實施：一是基于組織結構構建與績效考評目標相配套的績效預算評價體系，二是基于組織結構建立高校績效預算考評指標，三是基于組織結構建立與績效預算評價結果相配套的促進機制。

（一）基于組織結構構建高校績效預算評價體系

基于組織結構構建高校績效預算評價體系需要做好二個工作：一是建立評價體系的層次結構；二是明確評價體系的實施規則和評價方法。

基于組織結構的高校績效預算評價體系共分三個層次。第一層次是總目標層，為高校預算經費使用總效果。第二層次是責任層，通常是按高校實際組織結構設立，負責接受預算經費，承擔相應的辦學任務的考評責任主體。考慮到部分高校組織結構復雜，機構較多，在實際設立責任層時可選取對高校事業發展較為重要的部門和二級院系，而無需將所有的機構都列入責任層。列入時可以借鑒存貨管理的ABC法原理，以過去三年部門所接受平均預算經費的多少為衡量標準，從大到小排序，截取接受預算經費在總預算經費70%～80%左右的部門列為責任層。必要時可再根據剩余部門在高校事業發展中的重要性加以調整和補充。第三層次為指標層，主要是圍繞責任層接受的預算經費項目和部門職能設立若干考評指標，用以反映和考核責任層預算經費使用效果。

評價體系實施規則和具體評價方法研究的是如何通過設置的指標反映各責任層部門預算執行效果。目前學者比較認可的方法是利用平衡記分卡原理將各評價指標進行匯總。具體分為以下幾個步驟：一是分析評價指標的取值類型，對指標進行一致化處理，將不同類型指標轉化為同類型指標。二是分析指標量綱特性，利用功效系數法或綜合指數法將不同量綱的指標進行無量綱化處理，解決不同量綱指標的比較問題。三是確定各評價指標的權重，計算總分，目前常用的賦權方法有主觀賦權法、客觀賦權法和組合賦權法三種。在高校績效預算管理研究中主觀賦權法應用較為廣泛，但該方法賦權常受到專家學識和經驗等因素的影響，帶有較強的主觀性。客觀賦權法根據原始數據之間的關系利用主成分分析法、離差及均方差法等方法確定權數，其判斷結果不依賴于人的主觀判斷，有較強的數學理論依據，但依賴于足夠的樣本數據和實際問題域，通用性較差，計算復雜，不能體現評判者對不同屬性指標的重視程度，有時候產生的權重會與屬性的實際重要程度相差較大。在以組織結構為基礎的績效預算考評體系中，可以簡要處理，以高校核撥給各責任部門的預算經費占總經費的比例作為責任部門的權數，再按照同樣的原理為責任部門所對應的評價指標賦權。在此基礎上對各權數按相同比例進行調整，解決未納入評價體系的少數部門和少數預算項目缺失帶來的權數之和達不到1的問題。

（二）基于組織結構建立高校績效預算考評指標

基于組織結構的高校績效預算考評指標應本著簡便性、代表性、導向性等原則選取。簡便性原則要求評價指標意義明確，計算方法簡潔、無爭議，指標計算所需基礎數據的收集要盡量來源于現有的管理信息系統，盡可能避免使用需二次處理的數據，減輕統計和計算工作量。代表性原則要求評價指標富有一定的代表性，能很好地體現評價的要求和目的，實現以盡可能少的指標評價相關部門的職責任務。譬如在評價高校后勤管理部門能耗管理水平時，可根據高校水、電、氣、煤、油在總耗用量中的比重大小選擇具有代表性的“生均日用水量”指標、“百公里油耗”等指標來評價該部門能耗管理水平，從而衡量其能源預算經費的使用效果。導向性原則要求所選取的指標具有一定的導向作用，通過評價指標的設置使得高校的日常工作與高校的未來發展目標和發展方向緊密聯系，在預算資金的使用上形成一種講求業績、注重成效、放眼未來的理念，避免預算使用中短期行為對高校辦學長遠目標的干擾。如在評價招生經費使用效果時，以“新生平均分名次”代替“第一志愿報考率”來評價招生經費的使用效果時，有利于將招生工作從注重報考人數的多少引導到注重報考學生的素質方面去，從而更有助于高校吸收優質生源，提升辦學成績。

（三）基于組織結構建立高校績效預算促進機制

基于組織結構建立的高校績效預算考評體系一方面從總體上對高校預算經費使用效果給予了評價，另一方面也對位于評價體系第二層次的各責任主體作出了評價。

對高校預算經費總體評價反映了作為一個整體的高校預算經費使用效果的好壞，評價分值越高說明高校預算經費使用效果越好。由于不同高校組織結構間的差異性，辦學側重點不同導致的評價指標設置的不同等原因，各高校評價結果并不具有太大的可比性，同類院校間倒是可作為參考。但同一高校不同預算期的評價結果則具有較強的可比性，在評價體系沒有大的變動的情況下，評價結果能夠很好地反映不同年度預算經費使用的效果。

考評體系對第二層次各責任主體管理的歸口預算經費、日常辦公預算經費使用效果評價為高校科學評價各部門工作績效提供了重要依據，也對高校績效預算促進機制的建立提出相應的要求。

高校績效預算促進機制解決的如何認識績效預算評價中所反映的問題，并就有關問題的解決建立相應的配套措施，從而通過提高各責任主體預算經費使用效果來提高高校整體的預算使用效果，更好地實現高校辦學目標。

建立必要的獎懲機制。建立與績效預算考核結果相配套的獎懲機制是嚴格執行預算管理的有效手段，高校可將各責任部門人員績效工資的一定比例作為部門預算執行的考核項目，通過經濟手段促進部門凝聚力和向心力的養成，推動部門預算經費使用效果的提高。也可通過行政手段將經費使用效果與評先評優，職稱申報，職位晉升等掛鉤，形成高效使用預算經費的推動力。需要注意的是建立獎懲機制應重在預算經費使用水平和工作績效的提高，不能單純地以罰代管。

建立預算編制與預算使用效果之間的聯動機制。預算編制與預算使用效果之間的聯動機制是一種導向機制，在預算編制上向支出效果較好的部門和項目傾斜，逐步形成從“注重資金投入”的管理轉向“注重支出效果”的績效預算管理模式。

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