論企事業單位紀檢監察審計間的業務協調

曹義皋

據《人民網》報道，統計資料顯示，2003至2008年間，全國檢察機關共受理各類舉報線索近100萬件，查辦職務犯罪的線索70%來自群眾舉報。因此，不斷有人質疑紀檢監察審計等職能部門的作用。同時，也有人稱：事業單位的紀檢監察審計部門只是“擺設”，否定其設置的必要性。其實，就企事業單位而言，決非如此，關鍵要看紀檢監察審計等部門如何解放思想、創新工作思路、開闊工作視野，充分發揮應有的職能作用，在維護黨的形象、維護國家和集體利益的同時，為本單位提供增值管理。

一、紀檢監察審計的法定職責

（一）紀檢部門的職責

《中國共產黨黨內監督條例（試行）》第八條明確規定：“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專門機關”。《中國共產黨章程》第四十四條規定：“黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是：維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況，協助黨的委員會加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。”這也是黨的各級紀檢部門的職責。

紀檢部門職責的法律性依據主要有：《中國共產黨章程》、《中國共產黨黨內監督條例（試行）》、《中國共產黨紀律處分條例》和《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》，以及《黨政領導干部選拔任用監督檢查試行辦法》和《中國共產黨黨員權利保障條例》等等。

（二）監察部門的職責

2010年修訂后的《中華人民共和國行政監察法》第二條指出：“監察機關是人民政府行使監察職能的機關”。依據該規定，行政監察機關隸屬于各級人民政府，是為了依法“保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，提高行政效能”，而在政府系統設立的行政機關。但第五十條規定“監察機關對法律、法規授權的具有公共事務管理職能的組織及其從事公務的人員和國家行政機關依法委托從事公共事務管理活動的組織及其從事公務的人員實施監察，適用本法。”因此，象公立高校、醫院等組織，為了促進本單位的廉政建設、改善其行政管理、提高其行政效能大多設置有監察機構或崗位。其職責是：對監察對象執法、廉政、效能情況進行監察。包括：檢查單位內部各部門在遵守和執行法律、法規和內部制度等方面的問題；受理對違反行政紀律行為者的控告、檢舉；調查處理違反行政紀律的行為；受理不服處分決定的申訴，以及法律、行政法規規定的其他由監察機關受理的申訴等。

監察機構履行職責的法律依據主要是《中華人民共和國行政監察法》及其實施條例、《國務院信訪工作條例》、《財政違法行為處罰處分條例》、《中華人民共和國行政處罰法》，以及相關業務的法律規章制度等。

（三）審計部門的職責

本文的審計部門是指依法設置的內部審計部門。2003年審計署第4號令《審計署關于內部審計工作的規定》第三條規定：“國家機關、金融機構、企業事業組織、社會團體以及其他單位，應當按照國家有關規定建立健全內部審計制度。法律、行政法規規定設立內部審計機構的單位，必須設立獨立的內部審計機構。法律、行政法規沒有明確規定設立內部審計機構的單位，可以根據需要設立內部審計機構，配備內部審計人員。”同時第九條還規定了內審計部門按照本單位主要負責人或者權力機構要求所履行的職責，即：對本單位及所屬單位（含占控股地位或者主導地位的單位）的財政（務）收支及其有關的經濟活動進行審計；對本單位及所屬單位資金的管理和使用情況進行審計；對本單位內設機構及所屬單位領導人員的任期經濟責任進行審計；對本單位及所屬單位固定資產投資項目進行審計；對本單位及所屬單位內部控制制度的健全性和有效性以及風險管理進行評審；對本單位及所屬單位經濟管理和效益情況進行審計等等。

內部審計部門所依據的法律主要有《中華人民共和國審計法》及其實施條例、《中華人民共和國會計法》及其實施條例、《審計署關于內部審計工作的規定》、《中華人民共和國預算法》，以及相關業務的法律規章制度等。

二、現實簡況

從紀檢監察職責范圍看，紀檢的工作對象是黨組織和黨員，監察的工作對象是行政機關及其任命的人員，事實上，由于企事業單位不是政府機關，而紀檢、監察部門卻承繼著行政單位的操作方式，以致于讓人們覺得本單位的紀檢監察部門是上級機關的“代表”或“影子”、其工作與本單位的其他管理工作似是“同床異夢”。至于內部審計，其對象則是本單位從事財務（政）收支及相關經濟事務的部門和個人。不過，人們已認識到內部審計的管理作用，只是認識水平尚待提高，應用操作尚待重視。據調研，企事業單位的紀檢監察審計基本狀況如下。

（一）紀檢監察部門

1、忙于“對口”，疲于應付。由于企事業單位的紀檢監察部門人員本來就少，又加上在業務上忙于“對口”，接受了上級發出的許多行政單位對行政單位的業務要求，忽視了作為基層職能部門本應發揮的作用。“公式般”的公文往來、“模板般”的總結報告，“套路般”的例行檢查，文牘繁重、程式煩瑣。據查，這類事務占去基層紀檢監察人員一半多的時間與精力。

2、宏觀指導多，微觀實踐少。基層紀檢監察部門本應按上級精神開展工作，抓執行、見實效。而現在很多企事業單位在本單位的各部門設立兼職紀檢監察員，具體事務順理成章地“下放”至兼職紀檢監察員。這樣，由于兼職，他們僅是顧及應付；又由于“下放”，紀檢監察部門促等結果。最終，大家都在完成宏觀上指定的“套路”，貼身實踐很少，該辦的業務無人辦理或無暇顧及。

3、監督目標虛，脫離實際遠。反腐倡廉是紀檢監察部門實施監督的基本目標，而這一目標要通過具體的行動來實現。然而，在市場經濟環境中，價值觀多元化，個別紀檢監察人員政治思想水平有待進一步提高，老好人思想“多一事不如少一事”現象相當普遍，這樣使得豐富而具體的監督工作變成了“預防看片”、“宣傳做板”和應付“上面”的程式化事務。忽視了紀檢監察部門作為本單位的職能部門應有的管理與服務作用，分離了反腐倡廉基本目標與加強單位管理應有的融合，脫離了單位管理的實際。

（二）審計部門

進入21世紀后，隨著經濟和科學技術的不斷發展，單位內部的管理問題越加重要，內部審計作為單位內部管理體系的重要組成部分倍受矚目。在學界，內部審計被賦于了更加豐富的內涵，其業務范圍愈加寬泛。但是我國內部審計實務狀況卻是：

1、業務范圍受局限。由于大部分單位領導者對內部審計作用的認識遠未達到應有的水平，相當多單位的內部審計業務范圍僅限于對所屬二級單位、工程項目開展審計，以及應付采買、驗收監督等。本該開展的單位財務收支情況審計卻開展得很少，至于經濟責任審計也是宣傳多，實踐少（在高校系統尤其普遍）。目前，學界已定性的內部審計職能所涵蓋的許多業務尚未開展。

2、審計結果處置待改善。由于內部審計結果的處置效果與單位重視程度呈正相關關系，重視程度高處置效果就好，否則就不好。據調研，對財務收支審計查出的問題，或束之高閣，或屢審屢犯；對經濟責任審計查出有問題的二級單位負責人，或移崗再任，或“不痛不養”處理，或干脆按下不提。

3、人員隊伍單薄。首先，專業單薄。大部分單位的內部審計人員多為財務會計專業人員，法律、工程、經濟等專業人員較少。其次，質量單薄。內部審計評價職能的發揮，需要高質量的專業人才。調研結果表明，內部審計隊伍建設已經成為充分發揮內部審計職能的瓶頸。細究其因，概與單位領導重視不夠有關。

三、協調措施

（一）準確定位

從表面上看，紀檢監察與審計工作都是監督，只是監督的內容與方式不同。然而由于人們觀念中的紀檢監察政治色彩較濃，再加上我國屬行政監察體制，即便是在企事業單位內部，監察仍然給人以強制性權力印象。其實，某一機構職能的充分發揮離不開其所處的內外部環境，就紀檢監察而言，亦如此。紀檢監察部門只有將工作融入到本單位并圍繞本單位目標開展工作，才能使紀檢監察工作在本單位“立起來”，才能實現紀檢監察工作的目標。因此，與行政單位不同，企事業單位的紀檢監察職能不應是外部監督而是內部管理，且為增值管理。

首先，就紀檢而言，雖是中國共產黨組織內部事務，但由于黨的宗旨、目標與中國全體人民或公民所追求的最終利益目標相一致，因此，中國共產黨的黨內監督也是整個中國經濟社會監督體系中的重要方面。黨內監督的根本目標之一就是反腐倡廉。實踐證明，清正廉潔的黨組織往往是企事業單位事業蒸蒸日上的“火車頭”，而風清氣正也正是積極健康、蓬勃向上單位文化的重要內容。實事上，文化建設也是一個單位管理的重要方面，一個單位，有了良好的單位文化無疑能提高職工士氣、煥發出團結一致的奮發精神，最終表現為工作效率的提高、創造價值的增加。

其次，就監察而言，我國的監察法賦其職責是：對監察對象執法、廉政、效能情況進行監察。關于廉政監察，企事業單位的監察部門所發揮的職能如上所述同樣是企事業單位管理的重要方面，茲不重述。關于效能監察，企事業單位的監察部門被動接受申訴等進行監察的情況較少，更多的則是主動地對本單位內部各職能或業務部門的作業流程、控制流程開展效能監察。時下，網絡上頻曝的各類作業事故等就是流程設計不科學或違反流程操作導致的。至于對決策程序的監察，也十分重要，常言道：決策的失誤是最大的浪費。可見，監察不只是管理的一部分而且還能帶來經濟效益。至于執法，顯然與行政單位執法的內涵不完全相同，企事業單位內部的執法監察主要是接受和處置本單位職工或外部協作單位的申訴，而這類監察的實施過程也是單位內部自我完善與修正某一作業程序的過程，顯然，這一過程也是單位內部的管理過程，不是一個單純監督的執法過程。

（二）重建機構

現在的紀檢監察合署辦公，起始于《關于中央紀委、監察部機關合署辦公和機構設置有關問題的請示》（中發[1993]4號）文。合署辦公能起到加強監察力量、減少機構、避免重復等作用，但在基層企事業單位紀檢監察合署沒有明顯優勢，倒是審計與監察合署更利于優勢互補，充分發揮專業職能，提高整體效能。

首先，減少重復。中國內審協會在《內部審計基本準則》中規定；“內部審計，是指組織內部的一種獨立客觀的監督和評價活動，它通過審查和評價經營活動及內部控制的真實性、合法性和有效性來促進組織目標的實現。”這一定義很明顯地擴展了內部審計的職能，使內部審計工作范圍延伸到本單位的各項業務活動之中。審計與監察合署后，內部審計中的內部控制審計、遵循性審計，與監察職責中效能監察可以有機統一。

其次，互為倚重。查辦案件是監察部門的職責，而案件往往涉及經濟活動事務，要處理經濟活動事務，內部審計人員更專業；內部審計部門開展遵循性審計業務時，監察部門更專業，且處置力度更大，更易產生效果。

再次，獨立性強。在基層企事業單位，監察與紀檢分離，與審計合署辦公不僅有利于增強監察工作的獨立性，而且也有利于完整監察對象。

（三）溝通信息

這里的溝通信息主要是指紀檢部門與監察審計部門、監察審計部門與本單位各管理層的業務交流與溝通。包括以下幾方面。

第一，開聯席會議。紀檢部門與監察審計部門定期召開聯席會議，由紀檢部門通報上級指示精神，以便確定監察審計工作側重與方向；由監察審計通報監察審計報告，以便紀檢確定關注重點與方面。

第二，走向業務面。監察審計部門與各管理層充分溝通，在了解和掌握各業務層面所存在問題的基礎，有的放矢地開展監察審計工作，并通過審計建議或監察報告督促問題的解決與完善。

第三，委托業務。紀檢部門依照上級紀檢指標精神，并根據本單位內外部環境，確定本單位一定時期內黨內監督的方面與重點，委托監察審計部門進行專項監察、經濟責任審計等，使宏觀的政治教育與具體的業務操作相結合，腳踏實地。這樣不僅能做到有問題早發現早預防，而且還可以起到很好的示儆作用。

［1］胡謀，12個省、市人大制定了地方性保護舉報人法規（2008-03-19）[EB/OL]http://unn.people.com.cn/GB/14748/7020192.html

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